STS 1639/2020, 1 de Diciembre de 2020

Por escrito de 28 de junio de 2019, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en representación de dicha Generalidad, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 303/2019, de 26 de abril, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y ACCEM para el refuerzo de la actuación de primera acogida dentro del Sistema Nacional de Acogida e Integración de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional (BOE de 30 de abril de 2019). Y solicitó a la Sala que lo tenga por interpuesto, reclamando el expediente administrativo para poder formular la demanda.

Por tercer otrosí digo, pidió que se adopte la medida cautelar consistente en que, sobre la base de las alegaciones expuestas en su escrito,

"se proceda a territorializar y se transfieran a la Generalitat de Cataluña los fondos previstos en el RD 303/2019, de 26 de abril, objeto de impugnación, para actuaciones a desarrollar en el ámbito territorial de Cataluña, es decir en la cuantía de 20.732.000 euros, a los que habría que añadir 192.860 euros calculados para costes asociados a la tramitación y gestión, con un total de 20.924.860€ (...) para que la Generalitat pueda otorgar las subvenciones de acuerdo con los criterios generales fijados por el Estado en el RD 303/2019, de 26 de abril, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y ACCEM para el refuerzo de la actuación de primera acogida dentro del Sistema Nacional de Acogida e Integración de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional (BOE de 30 de abril de 2019), objeto del presente recurso contencioso- administrativo".

Medida que fue denegada por auto de 29 de julio de 2019.

Por diligencia de ordenación de 1 de julio de 2019 la Sala lo tuvo por interpuesto, requiriendo al Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social la remisión del expediente administrativo y que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción. Asimismo, dispuso la formación de pieza separada de medidas cautelares.

Recibido el expediente administrativo y remitidos los emplazamientos publicados en el BOE el 27 de julio de 2019, se dio traslado del mismo al procurador don Aníbal Bordallo Huidobro, a fin de que formalizara la demanda.

Evacuando el traslado conferido, el Abogado de la Generalidad de Cataluña, en la representación que ostenta de dicha Generalidad, formalizó la demanda por escrito de 27 de septiembre de 2019 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que

"con fundamento en Derecho en los motivos sobre los que esta parte articula su acción, previo el cumplimento de los trámites legales pertinentes, dicte Sentencia por la que estime del presente recurso contencioso-administrativo interpuesto y, en su virtud, deje sin efecto y anule el RD 303/2019, de 26 de abril, por los motivos expuestos, con los demás pronunciamientos favorables inherentes.

Así mismo, declare la obligación de la Administración General del Estado de que, por parte de órgano competente, se efectúen las actuaciones necesarias destinadas a la territorialización de las correspondientes partidas presupuestarias para que la Generalitat de Cataluña pueda proceder a la convocatoria y gestión de dichas subvenciones.

Subsidiariamente, en caso de no poder proceder a dicha territorialización, interesamos a la Excelentísima Sala que acuerde una indemnización para mi representada de acuerdo con lo dicho anteriormente".

Por otrosí digo, manifestó que no es necesario el recibimiento a prueba, "sin perjuicio del derecho que otorga el art. 56.4 de la Ley jurisdiccional, en función de la contestación a la demanda que pueda efectuar la Administración demandada". Y, por segundo otrosí, interesó el trámite de conclusiones escritas.

La Abogada del Estado, contestó a la demanda mediante escrito de 25 de octubre de 2019, en el que solicitó que, previos los trámites pertinentes,

"dicte en su día sentencia por la que acuerde desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto con imposición de costas a la parte recurrente".

No estimándose necesaria la celebración de vista pública y no habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concedió a las partes el término sucesivo de diez días, a fin de que presentaran sus conclusiones. Tramite cumplimentado por escritos de 18 y 27 de noviembre de 2019, incorporados a los autos.

Declaradas conclusas las actuaciones, mediante providencia de 22 de septiembre de 2020 se señaló para la votación y fallo el día 17 de noviembre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 17 de noviembre de 2020, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso.

En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

El objeto del recurso contencioso-administrativo .

La Generalidad de Cataluña impugna el Real Decreto 303/2019, de 26 de abril, por el que se regula la concesión directa de una subvención a Cruz Roja Española, Comisión Española de Ayuda al Refugiado y ACCEM para el refuerzo de la actuación de primera acogida dentro del Sistema Nacional de Acogida e Integración de personas solicitantes y beneficiarias de protección internacional.

Según explica su preámbulo, el Real Decreto se ha dictado ante el fuerte incremento producido desde 2014 del número de solicitantes de protección internacional y el gran impacto que está provocando en el Sistema Nacional de Acogida e Integración. La situación, dice, se ha agravado desde 2017, año en el que se incrementaron en un 150% las solicitudes y esa progresión ha continuado en 2018 en el que se presentaron 55.668 y en los dos primeros meses de 2019 llegaban ya a 16.000. Ese impacto, dice, se proyecta, sobre todo, en los recursos de recepción, evaluación y derivación que constituyen la actuación de primera acogida. El caso es que, prosigue, a principios de 2019 se ha llegado a la saturación de los recursos disponibles de manera que no se pueden atender las necesidades básicas de todos los solicitantes de protección internacional mientras formalizan su situación y se les deriva a otros recursos del sistema. Si no se les presta el apoyo debido en esta fase, advierte, quienes no cuenten con el de la familia o con medios económicos propios, son susceptibles de quedar en situación de riesgo de exclusión social.

Antes las previsiones de que continúe el incremento de solicitantes por la inestabilidad creciente en países de Oriente Medio, África y América Central y del Sur, calculados en 78.500 en 2019, el Gobierno, señala el preámbulo, consideró necesario adoptar una medida extraordinaria para reforzar el sistema incrementando con carácter urgente los recursos y servicios para la recepción, evaluación y derivación que constituyen la primera acogida. Por eso, resolvió incrementar la dotación económica, reforzando las partidas presupuestarias destinadas a la financiación del Sistema de Acogida, con subvenciones a las organizaciones no gubernamentales y no lucrativas especializadas que gestionan en la actualidad los recursos de recepción, evaluación y derivación en la fase de primera acogida. Esa necesidad apremiante, aclara el preámbulo, no podía ser atendida en el marco de las convocatorias periódicas de subvenciones en régimen de concurrencia competitiva y, por eso, acudió a la subvención directa del artículo 22.2 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, de acuerdo con el artículo 67 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 887/2006, de 21 de julio. Como el objetivo se enmarca en el Sistema Europeo Común de Asilo, identifica el marco normativo del Derecho de la Unión Europea.

El Real Decreto 303/2019 cuenta con trece artículos y cuatro disposiciones finales y se ha dictado en virtud del artículo 149.1.2ª de la Constitución. El importe total destinado a estas subvenciones es de 69.900.000€ para primera acogida [39.932.497€ en 2019 y 29.967.503€ en 2020] y de 1.100.000€ para equipamiento y adaptación de inmuebles [628.430€ en 2019 y 471.570€ en 2020].

Esos preceptos se ocupan del objeto (artículo 1); del régimen jurídico aplicable (artículo 2); del procedimiento de concesión (artículo 3); de los beneficiarios, de las actuaciones a financiar y del período de ejecución (artículo 4); de la cuantía y financiación (artículo 5); de la forma de pago (artículo 6); de la compatibilidad e incompatibilidad con otras subvenciones (artículo 7); de la justificación (artículo 8); de los gastos elegibles (artículo 9); de las modificaciones (artículo 10); de las obligaciones de la entidad beneficiaria (artículo 11); de los incumplimientos y reintegros (artículo 12); y del control del fraude (artículo 13).

Las disposiciones finales tratan: del título competencial (primera); de la habilitación a la Ministra de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social para adoptar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del Real Decreto (segunda); de la autorización a la Dirección General de Integración y Atención Humanitaria para dictar las instrucciones necesarias (tercera); y de la entrada en vigor al día siguiente de su publicación que se produjo en el Boletín Oficial del Estado del 30 de abril de 2019 (cuarta).

.- La demanda de la Generalidad de Cataluña.

Afirma que el Real Decreto 303/2019 es nulo porque se ha dictado sin que el Estado disponga de competencia para emanarlo y, subsidiariamente, porque se ha prescindido en su elaboración de elementos esenciales del procedimiento.

Tal como se ha visto en los antecedentes, la demanda pide que anulemos el Real Decreto por esos motivos, declaremos la obligación de la Administración General del Estado de que, por parte del órgano competente, se efectúen las actuaciones necesarias destinadas a la territorialización de las correspondientes partidas presupuestarias para que la Generalidad de Cataluña pueda proceder a la convocatoria y gestión de estas subvenciones. Y, subsidiariamente, reclama una indemnización, a determinar en ejecución de sentencia, por el perjuicio que le ha causado no haber podido ejercer las competencias que constitucionalmente tiene atribuidas.

Comienza su argumentación recordando la jurisprudencia que tiene a las bases reguladoras de las subvenciones por actos de naturaleza plúrima, no identifica en este momento ninguna infracción y sigue diciendo que, si considerásemos que el Real Decreto es una disposición general, la causa de nulidad sería la del artículo 47.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas por infringir la Constitución y el bloque de la constitucionalidad y el principio de jerarquía.

Seguidamente, afirma que el título competencial del artículo 149.1.2ª de la Constitución no puede fundamentar la competencia estatal de acuerdo con la interpretación que del mismo ha hecho el Tribunal Constitucional en sus sentencias n.º 31/2010 y 87/2017. La dimensión alcanzada por el fenómeno de la inmigración y su incidencia en todos los aspectos relacionados con la prestación de servicios sociales impide, subraya, entender que ese precepto contempla un título horizontal que pueda abarcar cualquier política pública relacionada con los extranjeros. Por el contrario, explica, se reduce a la determinación de los derechos constitucionales extensibles a los extranjeros y a los que les corresponden en cuanto extranjeros. Añade que la jurisprudencia constitucional --la recogida en las sentencias n.º 227/2012, 26/2013, 154/2013, 33/2014, 87/2017-- sitúa la materia sobre la que inciden las disposiciones reguladoras de las subvenciones sobre integración de los inmigrantes en el título competencial de asistencia social, sobre el que las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias.

Pues bien, sostiene la demanda que el Real Decreto 303/2019 se ha dictado al margen del vigente orden de distribución de competencias que reconoce a la Generalidad de Cataluña la de asistencia social (artículos 166 y 138.3) del Estatuto), pues son de esta naturaleza las que se ejercen con esta concesión directa de subvenciones, efectuada sin territorializar la partida presupuestaria. Admite que el Estado puede actuar en materias atribuidas a las Comunidades Autónomas pero sólo excepcionalmente y de manera respetuosa con las competencias de éstas. Recuerda, no obstante, que la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 31/2010 ha dicho que, aun siendo la inmigración una materia reservada exclusivamente al Estado por el artículo 149.1.2ª, es conforme a la Constitución el artículo 138 del Estatuto de Autonomía, el cual afirma la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de primera acogida de personas inmigradas. En este punto dice la demanda que los servicios para cuya prestación se conceden las subvenciones por el Real Decreto 303/2019 coinciden con las asumidas estatutariamente por la Comunidad Autónoma. Igualmente, observa que las tres entidades beneficiarias han venido siendo subvencionadas en convocatorias del área de protección internacional, siendo las últimas las dispuestas por las resoluciones de la Dirección General de Migraciones de 29 de abril de 2016, 21 de marzo de 2017 y 25 de abril de 2018 y destaca que las dos primeras han sido anuladas por las sentencias firmes de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid n.º 32/2018, de 19 de enero, y n.º 771/2018, de 10 de diciembre.

En definitiva, insiste, acogida e integración se inscriben en la asistencia social y señala que la disposición adicional cuarta de la Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la protección subsidiaria, establece que las Comunidades Autónomas gestionarán los servicios y programas específicamente destinados a los solicitantes de asilo en coordinación y cooperación con la Administración General del Estado. La demanda entiende vulnerado este precepto pues, aunque el Real Decreto 303/2019 insiste en que los destinatarios de los proyectos subvencionados son los solicitantes de protección internacional, en realidad se subvencionan servicios sociales y de acogida. Recuerda, por otra parte, que las Administraciones autonómica y local colaboran con el Sistema Nacional de Acogida e Integración de los solicitantes y beneficiarios de protección internacional, en particular con su Centro de Recursos, a cuya disposición ha puesto la Generalidad la Casa Bloc de Barcelona y un equipamiento en Manresa del que es titular y lo gestiona la Fundació Germá Tomàs Canet. Además, informa, la Generalidad de Cataluña ha puesto en marcha un banco de recursos.

En fin, indica la demanda que el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 10/2010, de 7 de mayo, de acogida de las personas inmigradas y de las regresadas a Cataluña, que prevé servicios de primera acogida y programas de acogida especializada, de responsabilidad de las Administraciones Públicas catalanas bajo el principio de subsidiariedad.

Después, glosa distintas sentencias del Tribunal Constitucional, de esta Sala y de otros tribunales sobre la competencia autonómica en materia de asistencia social y reproduce parte de los fundamentos de varias de ellas. Al término de esa exposición se queja de que la Administración General del Estado no tiene en cuenta esos pronunciamientos y, por eso, pide que, además de declarar, como ya lo ha hecho el Tribunal Constitucional, la titularidad de la competencia, anulemos el Real Decreto 303/2019 por vulnerar el orden competencial.

Aquí, vuelve a la pretensión subsidiaria de anulación por haberse dictado el Real Decreto sin participación de la Generalidad de Cataluña a través de las Conferencias Sectoriales de Inmigración o de Asuntos Laborales previstas en el artículo 68.1 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en relación con su artículo 2 ter, ni mediante la Subcomisión Bilateral de Cooperación Generalidad-Estado prevista en la disposición adicional segunda de esa misma Ley Orgánica. Y tampoco, añade, se hizo partícipe --como quiere el artículo 114.2 del Estatuto-- a la Generalidad en la determinación del carácter no territorializable de las subvenciones. Sin embargo, prosigue, según el artículo 138.3 del Estatuto, corresponde a la Generalidad de Cataluña participar en las decisiones de la Administración General del Estado sobre inmigración que puedan tener incidencia en Cataluña. Estos defectos, indica, son relevantes, tanto si consideramos que el Real Decreto 303/2019 es un acto de naturaleza plúrima o una disposición general, en este caso, de acuerdo con el artículo 47.2 de la Ley 39/2015.

Por último, considera la demanda que no habiendo respetado la Administración General del Estado los reiterados pronunciamientos judiciales que confirman la competencia autonómica en materia de asistencia social, además de la nulidad del Real Decreto recurrido, debemos declarar la obligación de aquella de respetar estrictamente las sentencias del Tribunal Constitucional y que para ello se adopten los actos y disposiciones necesarias para garantizar el efectivo respeto al ejercicio de las competencias autonómicas y de proceder a la descentralización de los fondos destinados a la actividad de fomento en materia de asistencia social mediante su territorialización.

Tras citar la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 9/2017, cifra en el 29,2% el porcentaje de personas en la fase de primera acogida en Cataluña por lo que pide que, de estimarse el recurso, se le reconozca el derecho a 20.924.860€ equivalentes a esa magnitud más 192.860€ en que cifra el importe de los costes asociados a la tramitación y gastos. Siendo, no obstante, consciente de que ya no será posible ejecutar lo interesado, pide que

"se recoja, expresamente en Sentencia, de la obligación de la Administración del Estado a "abordar sin demora la modificación del marco regulador de estas subvenciones a fin de acomodarlo para futuras convocatorias a lo que resulta de la clara y excesivamente reiterada doctrina constitucional en su dimensión tanto normativa como ejecutiva", tal como ha venido a recoger la última STC citada (es decir, la STC 9/2017)".

Y, de no acordar la territorialización de la subvención, solicita que se le reconozca el derecho a ser indemnizada en la cuantía a determinar en ejecución de sentencia por el perjuicio que le ha causado no haber podido ejercer las competencias que constitucionalmente tiene atribuidas.

La contestación a la demanda de la Abogada del Estado.

Afirma la conformidad a Derecho del Real Decreto 303/2019.

Su argumentación descansa en la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 13/1992, la cual, a propósito de las subvenciones, distingue varios supuestos en función de la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, uno de los cuales es aquél en el que admite que, aun siendo competencia exclusiva de estas últimas la materia sobre la que recaen las subvenciones, sea la Administración del Estado la que excepcionalmente las gestione con la consignación centralizada de las partidas previstas en los Presupuestos Generales del Estado. Tal posibilidad, según esa sentencia, recuerda la Abogada del Estado, únicamente cabe cuando el Estado ostente algún título competencial genérico o específico sobre esa materia y lo justifique razonablemente o su justificación se deduzca sin esfuerzo de la naturaleza y contenido de la medida de fomento de que se trate.

Destaca, después, que el título competencial invocado por el Real Decreto 303/2019 es el del artículo 149.1.2ª de la Constitución, que atribuye al Estado una competencia exclusiva en materia de nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo. Y, a continuación, se refiere a la jurisprudencia constitucional sobre inmigración y las políticas de integración, con especial atención a la primera acogida de inmigrantes. Señala los dos aspectos de la competencia estatal sobre extranjería según la sentencia del Tribunal Constitucional n.º 87/2017 y precisa que, para su jurisprudencia, el artículo 149.1.2ª no contempla una competencia horizontal de alcance ilimitado que enerve los títulos competenciales de las Comunidades Autónomas con incidencia en la población migratoria, en especial los relativos a los servicios sociales.

Ahora bien, nos dice que lo relevante, en este contexto, es determinar si en la primera acogida juega la competencia estatal sobre inmigración del artículo 149.1.2ª o si se trata de facultades propias de la asistencia social. Al respecto, recuerda las sentencias del Tribunal Constitucional n.º 31/2010 y 87/2017 y se fija en la finalidad a la que tienden, según el Real Decreto 303/2019, las subvenciones: financiar el refuerzo de la actuación de primera acogida descritas en el artículo 4.3 del Real Decreto 303/2019 y destaca que forman parte del Sistema Nacional de Acogida e Integración para solicitantes y beneficiarios de protección internacional en el que se integran el Estado y las Comunidades Autónomas y las entidades locales, pero --destaca-- se producen de forma previa al inicio del itinerario: en concreto, en la fase de evaluación y derivación. Sólo después, precisa, comienza ese itinerario que comprende las fases de acogida, integración y autonomía.

Para la contestación a la demanda, las actuaciones previstas por la normativa sectorial de Cataluña, según los artículos 138 del Estatuto y 2 y 7 de la Ley 10/2010, no coinciden plenamente con las contempladas por el Real Decreto 303/2019 ya que hay un vacío antes de lo que ese texto legal llama primera acogida, un período en el que, además de los inmigrantes, los solicitantes o beneficiarios de la protección internacional se enfrentan a necesidades perentorias. Así, pues, sucede que no coinciden el elemento subjetivo ni el momento de la primera acogida. Las competencias autonómicas se despliegan después de la solicitud de asilo o del empadronamiento.

Además, sostiene la Abogada del Estado que "la gestión centralizada de la subvención por parte del Estado, sin proceder a la territorialización de los fondos, resulta imprescindible para asegurar la plena efectividad de las medidas dentro de la ordenación básica del sector y para garantizar las mismas posibilidades de obtención y disfrute por parte de sus potenciales destinatarios en todo el territorio nacional, evitando al propio tiempo que se sobrepase la cuantía global de los fondos estatales destinados al sector".

Continúa la contestación a la demanda rechazando que se haya vulnerado el artículo 47.1 e) de la Ley 39/2015 pues, ni del artículo 68, ni la disposición adicional segunda de la Ley 4/2000 resulta el carácter preceptivo de la consulta o participación autonómica en el procedimiento de elaboración del este Real Decreto. Y, concluye, la alegación del incumplimiento del artículo 138.3 del Estatuto de Autonomía, carece de fundamento porque ese precepto solamente establece un mecanismo genérico de cooperación que debe encauzarse a través de la correspondiente legislación estatal.

Por último, rechaza la pretensión de que se declare la obligación de la Administración General del Estado de emprender las actuaciones necesarias para territorializar las partidas presupuestarias pues no parece que la Comunidad Autónoma pueda invocar un derecho subjetivo a esa territorialización y, mucho menos, a que, en su defecto, se le reconozca una indemnización sin que concurran los requisitos que la jurisprudencia exige al efecto, en particular, porque faltan los daños indemnizables.

El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

1. La controversia competencial.

   La demanda se extiende sobre la competencia de asistencia social que, en relación con el fenómeno de la inmigración, corresponde a la Generalidad de Cataluña e insiste en que el objeto de las subvenciones contempladas por el Real Decreto 303/2019 son servicios que forman parte de dicha asistencia social con independencia de que sus destinatarios sean solicitantes de protección internacional o beneficiarios de la misma. Desde ese planteamiento, rechaza que el artículo 149.1.2ª de la Constitución aporte la atribución de competencia imprescindible para esta convocatoria, no territorializada, de subvenciones, porque, conviene precisarlo, la recurrente no discute la competencia de la Administración General del Estado para fomentar mediante subvenciones la prestación de servicios en la materia, sino que lo haga de forma centralizada.

   Sentadas estas premisas iniciales, para resolver el litigio es menester considerar los elementos que distinguen la convocatoria efectuada por el Real Decreto. Nos parecen relevantes los siguientes: (i) desde el punto de vista subjetivo, se debe subrayar que se dirige exclusivamente a los solicitantes o beneficiarios de protección internacional; (ii) desde el punto de vista objetivo hay que precisar que contempla las actuaciones que llama de primera acogida, a saber: la recepción, evaluación y derivación de solicitantes o beneficiarios de protección internacional, las cuales comprenden, recepción, información, orientación básica y primera evaluación de necesidades, la cobertura de necesidades básicas y urgentes de quienes requieran alojamiento provisional mientras se producen las actuaciones anteriores, y los servicios complementarios de atención psicológica, asistencia jurídica, traducción e interpretación, así como la equipación y la adaptación de inmuebles; (iii) desde el punto de vista espacial, la primera atención prevista se prestará en aeropuertos, puertos y otros puestos fronterizos o en oficinas de las entidades beneficiarias una vez adoptada la decisión de solicitar la protección internacional; (iv) desde el punto de vista de la finalidad, la perseguida por la convocatoria es hacer frente a la urgencia creada por el gran incremento de solicitudes de protección internacional que se está produciendo y evitar que quienes carezcan de recursos se vean en riesgo de exclusión social; (v) desde el punto de vista de las beneficiarias de las subvenciones: son tres organizaciones no gubernamentales, de reconocida experiencia en la materia: Cruz Roja Española, la Comisión Española de Ayuda al Refugiado y ACCEM.

   No nos encontramos, pues, con actuaciones dirigidas en último término a inmigrantes, en general. Se trata de las que tienen que ver con quienes pretenden o tienen reconocida la protección internacional y están estrechamente relacionadas con su entrada en territorio español, por lo que son las primeras en realizarse. No comprende la actividad que quiere subvencionar el Real Decreto 303/2019 la acogida y asistencia ordinaria a quienes piden o tienen reconocida la protección internacional sino las previas a su derivación a los recursos del sistema. En fin, la convocatoria tiene un carácter excepcional por la urgencia creada por las circunstancias a las que responde y esa misma excepcionalidad permite explicar que se haya canalizado de manera centralizada y en favor de las tres entidades beneficiarias, a fin de lograr una respuesta ágil y homogénea.

   Estos rasgos singularizan esta convocatoria de otras anteriores y ofrecen las claves para concluir, según vamos a ver, que no incurre en exceso respecto de la competencia prevista en el artículo 149.1.2ª de la Constitución, ni en invasión de las previstas en los artículos 114.2 y 138 del Estatuto de Autonomía de Cataluña y reguladas por la Ley de su Parlamento 10/2010.

   Conviene recordar al respecto que la Ley 12/2009, al regular en su artículo 31 la acogida de los solicitantes de protección internacional, dice en su apartado 1, primer párrafo:

   "Los servicios de acogida, su definición, disponibilidad, programas y servicios, específicamente destinados a aquellas personas que soliciten protección internacional, se determinarán reglamentariamente por el Ministerio competente para atender las necesidades básicas de estas personas. La acogida se realizará, principalmente, a través de los centros propios del Ministerio competente y de aquéllos que sean subvencionados a organizaciones no gubernamentales".

   Ciertamente, su disposición adicional cuarta establece:

   "Disposición Adicional Cuarta. Cooperación con otras Administraciones Públicas.

   Las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus respectivas competencias en los ámbitos sanitario, educativo y social gestionarán los servicios y programas específicamente destinados a las personas solicitantes de asilo, en coordinación y cooperación con la Administración General del Estado.

   Asimismo, facilitarán el acceso a la información respecto de los recursos sociales específicos para este colectivo, así como sobre las diferentes organizaciones de atención especializada a personas solicitantes de asilo".

   Pues bien, considera la Sala que no hay impedimento jurídico para que, sin perjuicio de las actuaciones de carácter ordinario y permanente que lleven a cabo las Comunidades Autónomas, en general, y la de Cataluña, en particular, para prestar asistencia social, también a los solicitantes o beneficiarios de la protección internacional, en las circunstancias señaladas, la Administración General del Estado subvencione servicios que la Ley expresamente le encomienda y son anteriores a los que luego prestarán aquellas dentro del Sistema Nacional de Acogida a quienes les sean derivados al efecto.

   El que materialmente sean de la misma o parecida naturaleza los servicios descritos por el Real Decreto 303/2019 con los que se integran en el régimen de asistencia social a los inmigrantes previsto por las disposiciones autonómicas, no lleva a una conclusión distinta. En primer lugar, porque tienen lugar en momentos y lugares distintos y porque aquellos responden a una determinación legal específica. Y, en segundo lugar, porque no desapoderan ni menoscaban la competencia de la Generalidad de Cataluña en materia de fomento según el artículo 114.2 del Estatuto de Autonomía, ni en la de inmigración que, circunscrita a las personas inmigradas por su artículo 138, sigue incólume en los términos de ese precepto y de la regulación que le dedica la Ley 10/2010.

   Es cierto que la utilización de las mismas palabras y expresiones, en particular, "acogida" y "primera acogida", por las disposiciones estatales y autonómicas y por el Real Decreto recurrido, podría dar lugar a dudas, pero la consideración del contexto en que se produce cada intervención las despeja.

   Las ahora subvencionadas son las actuaciones iniciales, constituyen la primera atención. Por eso, el artículo 4.3 a) del Real Decreto 303/2019 dice que se prestarán "en aeropuertos, puertos y otros puestos fronterizos o en oficinas de las entidades". Está contemplando, pues, una actuación inmediata a la entrada en el territorio español. En cambio, las disposiciones catalanas no circunscriben la actividad a los inmigrados y regresados a Cataluña a ese momento sino que se plantean la integración de la persona en la sociedad en que se establece con vocación de permanecer en ella de forma estable y miran a darle un servicio de primera acogida que le aporte los medios de satisfacer sus necesidades iniciales, según explica el artículo 2 de la Ley catalana 10/2010, servicio a cuyo acceso se adquiere derecho a partir del empadronamiento o de la solicitud de asilo, de acuerdo con su artículo 7.

   Por otro lado, el Real Decreto 303/2019 responde a unas necesidades perentorias que la recurrente no ha discutido y, en vez de dejar en manos de la propia Administración General del Estado la prestación de la primera atención de que estamos hablando, la pone en manos de organizaciones no gubernamentales acreditadas en la labor de asistir a quienes llegan a nuestro país en busca de protección internacional o, simplemente, de un futuro mejor. Tal opción, en el marco de una iniciativa excepcional, calificada de apremiante por el preámbulo del Real Decreto, es una razón añadida para rechazar, a la luz de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional en su sentencia n.º 13/1992, los argumentos de la demanda sobre la incompetencia.

2. Las alegaciones sobre el procedimiento de elaboración del Real Decreto 303/2019.

   Descartado que el Real Decreto 303/2019 incurra en exceso o en invasión competencial, tampoco apreciamos en su elaboración las infracciones que le achaca la recurrente.

   Así, el artículo 138.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña se circunscribe a decisiones sobre inmigración y, especialmente, a la participación preceptiva previa de la Generalidad en la determinación del contingente de trabajadores extranjeros. Del artículo 68 de la Ley 4/2000, que sienta el principio de coordinación de las Administraciones Públicas en materia de inmigración y erige a la Conferencia Sectorial de Inmigración en la sede que la asegure, no se desprenden razones para sostener la ilegalidad del Real Decreto. Y otro tanto hay que decir de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2000: las Subcomisiones a crear en el seno de las Comisiones Bilaterales de Cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas, tienen como cometido el análisis de las cuestiones sobre trabajo y residencia de extranjeros. E, igualmente, ocurre con el artículo 2 ter de este texto legal: dedicado a la integración de los inmigrantes, sienta principios generales, identifica objetivos y enuncia actividades dirigidas a lograrlos, insiste en la cooperación de la Administración General del Estado con las Comunidades Autónomas, las Ciudades Autónomas y los ayuntamientos y llama al Gobierno y a las Comunidades Autónomas a acordar en la Conferencia Sectorial de Inmigración programas de acción bienal para reforzar la integración social de los inmigrantes según el Plan Estratégico de Inmigración. No se advierten en estos preceptos exigencias cuya omisión sea susceptible de causar la invalidez del Real Decreto.

   Una vez rechazados los motivos con los que la recurrente fundamentaba sus alegaciones de nulidad del Real Decreto 303/2019, no es preciso hacer referencia a sus pretensiones sobre la territorialización de las subvenciones ni a la indemnización reclamada, pues decaen una vez establecido que no hay infracción competencial ni de procedimiento.

Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a la recurrente las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 4.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta