STS 1442/2020, 4 de Noviembre de 2020

Resolución recurrida en casación.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la mencionada sentencia núm. 166/17, dictada el 26 de junio, por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 2 de Toledo, en el recurso núm. 109/2016, que estima el recurso interpuesto por la entidad Monte Recas Inmobiliaria, SL, contra la desestimación presunta de la solicitud de devolución de ingresos indebidos en concepto del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras ["ICIO"].

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. El procurador don Ramón Gómez Muñoz, actuando en nombre y representación del Ayuntamiento de Recas (Toledo), presentó escrito de preparación del recurso de casación contra la sentencia anteriormente mencionada. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución judicial impugnada, identifica como norma infringida, el artículo 66 del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística ["LOTAU"] aprobado por el Decreto Legislativo 1/2010, de 18 de mayo (Diario Oficial de Castilla-La Mancha, de 21 de mayo), y los artículos 66 y 67.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ["LGT"] (BOE de 18 de diciembre).

2. El Juzgado Contencioso-Administrativo número 2 de Toledo, por auto de 1 de febrero de 2018, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido ambas partes, recurrente y recurrida, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. La sección primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de 11 de julio de 2018, apreció que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia es la siguiente:

   "[...] Determinar si a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras - en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante-, debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de la misma por parte del Ayuntamiento.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación : los artículos 66 y 67.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria".

2. El procurador don José Luis Pinto-Marabotto Ruiz, en representación del Ayuntamiento de Recas (Toledo), por medio de escrito fechado el 5 de octubre de 2018, interpuso recurso de casación en el que expone que la sentencia impugnada impone a la Administración un requisito ajeno a la buena fe, la seguridad jurídica y a la propia ley específica de aplicación, consistente en la obligación de declarar formalmente que la licencia ha caducado, siendo así que no puede el titular de la misma construir pasados los 24 meses y, por tanto, es ese el momento desde el que pudo solicitar la devolución o desde el que pudo considerarse como ingreso indebido ( art. 67 LGT).

   Defiende la tesis de la caducidad ope legis de la licencia y, por consiguiente, que caducada la misma y sin necesidad de actos declarativos expresos de la Administración, se produce el dies a quo del inicio de cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución del impuesto. Cita la sentencia núm. 543/2016, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sala de lo Contencioso, Sección 3ª, Rec. 1027/2014, de 7 de abril de 2016.

   Interesa un pronunciamiento en el sentido de que debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia sin necesidad expresa de declaración de la Administración, más si cabe, cuando así lo disponga expresamente la normativa autonómica que regule la materia o cuando el propio condicionado de la licencia establezca la caducidad automática en determinado plazo sin necesidad de declaraciones ni verificaciones.

   Termina solicitando que se case y anule la sentencia recurrida.

Oposición del recurso de casación.

La representación procesal de la entidad Monte Recas Inmobiliaria SL, emplazada como parte recurrida en este recurso de casación, presentó escrito fechado el 19 de febrero de 2019, alegando que son dos las cuestiones que plantea la recurrente en casación. La primera se refiere al dies a quo para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO): si debe considerarse el día del ingreso a cuenta (primer pago conforme a proyecto de obra, y a resultas de su finalización), o, por el contrario, desde que se caducó la licencia. La segunda cuestión planteada en su recurso de casación, es si la caducidad de la licencia precisa acto formal expreso por la administración local.

Aduce que la primera de las cuestiones ya ha sido resuelta por el Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección Segunda, en sentencia de 14 de septiembre de 2005, dictada en recurso de casación en interés de ley, fijando doctrina legal respecto a la naturaleza del impuesto y su devengo. Dispone que el hecho imponible termina con la completa ejecución de la obra, momento en que la Administración, tras comprobar cuál ha sido su coste efectivo, puede girar la liquidación definitiva que proceda. Por ello, si no hay construcción efectiva, el ingreso a cuenta adquiere la naturaleza de indebido por lo que, caducada la licencia, en ese momento, se inicia el dies a quo para reclamar su devolución.

Asimismo, afirma que las sentencias que cita dictadas en la última década por el Tribunal de Castilla-La Mancha sobre devolución del ICIO en obras no ejecutadas y su plazo de prescripción (la más reciente de 19-02-2018, nº 44/20182, que además resuelve y aclara la cuestión de la aplicación de la legislación urbanística autonómica, también alegada por la corporación municipal dentro de su segundo motivo casacional) disponen, en consonancia con lo ya dispuesto por la mencionada STS de 14 de septiembre de 2005, que el cómputo de los cuatro años para reclamar el ingreso indebido se inicia desde la declaración formal por el ayuntamiento de tal caducidad, y no desde la fecha en que se abonó el ICIO en su liquidación previa y provisional. En el mismo sentido las dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia del resto de comunidades autónomas que cita, por lo que la sentencia impugnada es conforme a derecho.

La segunda de las cuestiones que plantea la recurrente en casación, relativa a si la declaración de caducidad de licencia de urbanismo precisa, o no, un acto formal, también ha sido resuelta por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección 5ª, en sentencia de 24-07-1995, rec. 3436/1991, en la que considera que la caducidad de una licencia de urbanismo precisa un acto formal declarativo, adoptado tras los trámites previos, citando asimismo la sentencia de la misma Sala y Sección de 16-11-2005, rec. 1920/2002, en la que se declara que la caducidad de una licencia de urbanismo precisa un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa; ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes; e interpretación restrictiva.

En relación a la aplicabilidad del art. 66.2.b) LOTAU citado por el Ayuntamiento recurrente, aduce, de un lado, que no es aplicable a las licencias para la construcción de viviendas, como es la examinada, y de otro que esta cuestión ha sido resuelta por la sentencia de 19 de febrero de 2018 dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Castilla-La Mancha en la que declara expresamente la inaplicabilidad en estos casos del art. 66 y 67.1 LOTAU, pues además de no referirse a viviendas, la cuestión del plazo de caducidad ha de ponerse en consonancia con el art. 167 de dicha norma (que señala que tal plazo será el previsto de ejecución y que, transcurrido el mismo, y sus prórrogas, se rehabilitará debiendo el beneficiario abonar nuevas tasas correspondientes), confirmando que existe la obligación de dictar acto expreso de caducidad de la licencia.

Termina solicitando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.

Vista pública y señalamiento para deliberación, votación y fallo del recurso.

Por providencia de 7 de marzo de 2019, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por advertir la Sala la innecesaridad de dicho trámite.

Asimismo, por providencia de 2 de julio de 2020 se designó ponente a la Excma. Sra. Dª Esperanza Córdoba Castroverde y se señaló para la deliberación, votación y fallo del recurso el 20 de octubre de 2020, fecha en la que tuvieron lugar dichos actos, con el resultado que se expresa a continuación.

Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de este recurso consiste en determinar si la sentencia examinada, pronunciada por Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 2 de Toledo, impugnada en casación por el Ayuntamiento de Recas (Toledo), es o no conforme a Derecho y, en concreto, exige dar respuesta a la cuestión que formula el auto de admisión, consistente en determinar si, a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras - en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante-, debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de la misma por parte del Ayuntamiento.

Con carácter previo a cualquier otra consideración, debemos hacer una breve referencia a los hechos del litigio que son relevantes para su resolución:

1. En los expedientes núm. 217/05 y 217/07 seguidos ante el Ayuntamiento de Recas (Toledo), se concedió a Monte Recas Inmobiliaria S.L. licencia de obra mayor para la construcción de un edificio de 14 viviendas con garajes y trasteros en la c/ Veredilla n° 5 de esa localidad.

2. A requerimiento municipal, Monte Recas Inmobiliaria abonó en concepto de liquidación provisional del lClO la cantidad de 14.163,30 €.

3. Pese a la concesión de la licencia no se realizó ninguna edificación, acreditando la hoy recurrida la inexistencia de construcción y no haberse iniciado las obras con un informe pericial suscrito por arquitecto colegiado.

4. El 28 de mayo de 2015, la entidad solicitó ante el Ayuntamiento de Recas la devolución de ingresos indebidos por pago previo del lClO, acompañando copia de la licencia concedida, los resguardos y justificantes de pago de lo reclamado y el informe pericial del arquitecto acreditativo de no haberse realizado las obras.

5. Transcurrido el plazo de seis meses sin que el Ayuntamiento dictara resolución expresa, se entendió desestimada por silencio administrativo, interponiéndose recurso de reposición que tampoco obtuvo resolución expresa.

6. Contra la desestimación presunta por silencio administrativo, la entidad Monte Recas Inmobiliaria S.L. interpuso recurso contencioso-administrativo que fue estimado por la sentencia núm. 166/17, dictada el 26 de junio por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Toledo, en el recurso núm. 109/2016.

El juzgado de instancia (FD 2º), partiendo de la premisa de que el ICIO no se devenga si la obra no se ha llegado a realizar (hecho que no es discutido por las partes), centra la cuestión litigiosa en determinar si el derecho a reclamar la devolución había prescrito cuando tal devolución de ingresos fue solicitada. Pese a advertir que sobre dicha cuestión hay posturas dispares de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los TSJ, cita la sentencia del TSJ de Andalucía (Granada), de 6/4/2015, recurso 401/2014, que considera que debe computarse desde el día en que se declara la caducidad de la licencia de obras o desde la fecha de renuncia a la licencia, en los casos en los que la obra no se llegue a iniciar, expone que esta última interpretación es la que se considera adecuada por el juzgado de instancia por cuanto "para que empiece a correr el plazo de prescripción de un derecho debe darse la posibilidad de que ese derecho se ejerza. Es un reflejo de la llamada actio nata: debe haber nacido jurídicamente la acción para que pueda empezar a prescribir su ejercicio". En el asunto litigioso, concluye que "el recurrente nunca podría haber solicitado la devolución de la liquidación ingresada por no realización del hecho imponible desde el mismo momento del ingreso de dicha liquidación provisional pues en ese momento el ingreso era debido. Sólo ha sido a posteriori, cuando el interesado ha manifestado al Ayuntamiento que la obra no se iba a realizar y ha renunciado a la licencia de obras concedida, cuando ha podido ejercer el derecho. Ciertamente el Ayuntamiento podía haber declarado la caducidad de la licencia mucho antes pues como se ha dicho se expresaba en la licencia un plazo de veinticuatro meses, transcurridos los cuales se entendía caducada la licencia. Pero esa caducidad no la decretó el Ayuntamiento de manera formal. Por ello, teniendo en cuenta la fecha en la que se solicitó la devolución del ICIO, el derecho a pedir la devolución de lo ingresado no había prescrito pues no habría transcurrido el plazo de cuatro años computados hasta la fecha en que se pidió la devolución por no decretarse la caducidad de la licencia. Debemos aplicar lo que previene el artículo 67 de la LGT: el plazo debe empezar a computarse desde el día siguiente a aquél en el que la devolución pudo solicitarse".

Cuestión de interés casacional.

1. Conforme al artículo 100 del TRLRHL el hecho imponible del ICIO está constituido por la realización, dentro del término municipal, de cualquier construcción, instalación u obra para la que se exija la obtención de la correspondiente licencia de obras, pero el hecho imponible se produce independientemente de que la licencia se haya o no solicitado. Ni la solicitud de licencia implica iniciación en la realización del hecho imponible ni la concesión de aquélla significa la culminación de éste. El hecho imponible comienza a realizarse al iniciarse la ejecución de la obra y termina con su completa ejecución, momento en que la Administración, tras comprobar cuál ha sido su coste efectivo, puede girar la liquidación definitiva que proceda (art. 104. 2 LHL), aunque el art. 103.4 LHL fije el devengo no en este momento final sino en el inicial de la fecha del comienzo de la construcción, instalación u obra.

2. Reiteradamente se ha expuesto por esta Sala, sentencia de 13 de diciembre de 2018 (RCA 3185/2017), entre otras, que en el ICIO la liquidación provisional desempeña un papel necesario en la mecánica del impuesto, deducido con evidencia de su configuración legal, que es exigido sucesivamente en dos actos diferentes: la liquidación provisional que, como regla general, se cuantifica en función del presupuesto facilitado por el propio interesado, siempre que cuente, dice la ley, con el control externo del visado colegial, en los casos en que sea necesario; y la liquidación definitiva, que no sólo es, obviamente, posterior, sino que se articula como modo de singularizar, para este impuesto municipal, la declaración general contenida, precisamente, en el artículo 101.1, párrafo segundo, de la LGT, cuando estatuye que "...la Administración tributaria no estará obligada a ajustar las liquidaciones a los datos consignados por los obligados tributarios en las autoliquidaciones, declaraciones, comunicaciones, solicitudes o cualquier otro documento".

3. En el caso que se enjuicia estamos ante una liquidación provisional satisfecha en base a una licencia de obras, si bien posteriormente no se ejecutó la obra, caducando la licencia obtenida, por lo que la mecánica del impuesto hace inferir que el ingreso realizado en concepto de liquidación provisional era un ingreso debido.

   Ahora bien, dada la falta de construcción de la obra y la caducidad de la licencia obtenida, no se llegó a realizar el hecho imponible, procediendo la devolución del ingreso que como liquidación provisional se había satisfecho, por lo que a los efectos del cómputo del plazo de prescripción del derecho a solicitar su devolución debe estarse a lo previsto en el art 67.1 de la Ley 58/2003, General Tributaria para las devoluciones derivadas de la normativa de cada tributo.

   Dispone el referido precepto que el dies a quo del cómputo del plazo de cuatro años que establece el artículo inmediatamente anterior, debe situarse en el día siguiente a aquel en que finalice el plazo para solicitar la correspondiente devolución derivada de la normativa de cada tributo o, en defecto de plazo, desde el día siguiente a aquel en que dicha devolución pudo solicitarse, entendiendo la sentencia impugnada que toda vez que el Ayuntamiento no decretó de manera formal la caducidad de la licencia, el derecho a pedir la devolución de lo ingresado no había prescrito.

4. La Sala considera que el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del ICIO, en aquellos casos en que las obras no se han ejecutado por desistimiento del solicitante, debe ser aquel en que haya constancia expresa de la voluntad del solicitante de renunciar a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento haya acordado formalmente la declaración de caducidad de la licencia. Ello por las siguientes razones.

   En primer término, cuando hay un acto expreso de desistimiento del interesado a la ejecución de la obra, o cuando el Ayuntamiento acuerda formalmente la declaración de la caducidad de la licencia de obras, implica que la obra amparada por ella no va a realizarse, por lo que el pago del tributo realizado en concepto de liquidación provisional, que inicialmente era un ingreso debido, se convierte en indebido al no poder realizarse el hecho imponible, iniciándose en tal fecha el cómputo del plazo de cuatro años para reclamar el ingreso indebido.

   En segundo lugar, esta Sala ha declarado reiteradamente que la caducidad de las licencias de obras requiere no solo que en su concesión se hayan establecido unos plazos para el comienzo y terminación de aquellas, sino que se efectúe una expresa decisión en tal sentido, tras la instrucción de un expediente seguido con intervención del interesado, emisión de informes y acreditamiento y ponderación de todas las circunstancias concurrentes ( sentencia de 16 de abril de 1997 y 24 de julio de 1995, y las que en ella se citan). Recuerda la sentencia de 16 de noviembre de 2005, la existencia de un triple requisito: ausencia de automaticidad requiriéndose declaración expresa; ponderada valoración de las concretas circunstancias concurrentes; e interpretación restrictiva.

   En último término, en tanto dicha declaración formal de caducidad no exista, el solicitante de la licencia de obras sigue teniendo la titularidad del derecho a edificar, y la existencia de tal derecho hace posible que pueda realizarse el hecho imponible del impuesto, por lo que no empieza a computar el plazo prescriptivo.

   En suma, lo que determina el inicio del dies a quo del cómputo del plazo prescriptivo es cualquier acto expreso de desistimiento por parte del interesado y la declaración formal de la caducidad de la licencia por el Ayuntamiento, pues ello supone la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible.

5. A lo expuesto no obsta la alegación del Ayuntamiento recurrente relativa a la caducidad automática de las licencias, recogida en el artículo 66.3.b) del texto refundido de la Ley de Ordenación del Territorio y de la Actividad Urbanística de Castilla-La Mancha, pues con independencia de que la referida norma tiene una vigencia posterior a las licencias examinadas, ya se ha expuesto que la caducidad para que pueda tener el efecto de extinguir el derecho urbanístico requiere una expresa decisión en tal sentido previa tramitación de un procedimiento administrativo al efecto.

Respuesta a la cuestión interpretativa planteada en el auto de admisión.

Con las consideraciones efectuadas en los fundamentos anteriores estamos en disposición de dar respuesta a la pregunta que se nos plantea en el auto de admisión del recurso, en estos términos:

"[...] Determinar si a efectos de fijar el dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras -en aquellos casos en los cuales las obras no se ejecutan, por desistimiento del solicitante-, debe atenderse al transcurso del plazo de otorgamiento de la licencia o es necesario un acto formal de declaración de caducidad de la misma por parte del Ayuntamiento".

La respuesta, conforme a lo que hemos razonado, debe ser que a efectos del dies a quo del cómputo del plazo de prescripción para solicitar la devolución de ingresos indebidos del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, en aquellos casos en los que las obras no se ejecutan por desistimiento del solicitante, es necesario que exista un acto expreso de desistimiento o renuncia por el solicitante de la licencia de obras, o un acto formal de declaración de la caducidad de la licencia por parte del Ayuntamiento, pues tales actos suponen la constancia de que la obra no se va a ejecutar y que, por tanto, no se va a realizar el hecho imponible del citado impuesto.

Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

La necesaria consecuencia de lo que hasta aquí hemos expuesto es que el recurso de casación ha de quedar desestimado, toda vez que el criterio de la sentencia recurrida se ajusta, en esencia, a la interpretación que aquí hemos reputado correcta.

Pronunciamiento sobre costas.

*

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, no procede declaración expresa de condena a las costas del recurso de casación, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta procesal de ninguna de las partes.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico tercero de esta sentencia.

Segundo. Declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE RECAS (TOLEDO), contra la sentencia dictada el 26 de junio de 2017 por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo núm. 2 de Toledo, en el recurso 109/2016, relativo al Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.

Tercero. No hacer imposición de las costas procesales de esta casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado

D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández

D. Francisco José Navarro Sanchís D. Jesús Cudero Blas

D. Isaac Merino Jara Dª. Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dª. Esperanza Córdoba Castroverde, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.