ATS, 24 de Septiembre de 2020

La representación procesal de D. Jose Enrique, agente del Cuerpo Nacional de la Policía adscrito a la Jefatura Superior de Policía de Asturias, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de Policía, de 18 de febrero de 2019, por la que se desestima la solicitud de abono de la indemnización fijada en sentencia judicial por las lesiones que le fueron inferidas sufridas en el transcurso de una intervención policial, a cuyo pago fue condenado un tercero declarado insolvente.

El mismo es estimado parcialmente por sentencia n º 759/2019, de 21 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias. La sentencia acoge precedentes anteriores de la propia Sala, indicando expresamentela conveniencia de hacerlo por razones obvias de seguridad e igualdad jurídica en la aplicación de la ley a casos semejantes, así como la existencia de reiterada doctrina respecto de la cuestión controvertida, estima parcialmente la demanda por entender que no estamos ante una reclamación de responsabilidad de la Administración Pública por funcionamiento normal o anormal, sino ante una reclamación sustentada en el principio de indemnidad de los funcionarios públicos.

El fallo de la sentencia concluye

"(...) Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Carmen Alonso González, Procuradora de los Tribunales, en nombre y representación de D. Jose Enrique contra la resolución de la Dirección General de la Policía, de fecha 18 de febrero de 2019, resolución que se anula por no ser conforme a derecho, y se declara el derecho de la parte recurrente a percibir la indemnización de 14.760,59 €, con más los intereses legales computados desde la fecha de solicitud del abono de la indemnización hasta la fecha de su pago efectivo, condenando a la administración a abonarle la cantidad de 14.760,59 € con más los intereses legales computados desde la fecha de solicitud de abono de la indemnización hasta la fecha de su pago efectivo. Con imposición de las costas devengadas en la instancia a la parte demandada con los limites cualitativo y cuantitativo fijados en la presente resolución (...)".

Respecto a cada una de las cuestiones suscitadas, la sentencia recurrida razona lo siguiente:

1. - Respecto de las pretensiones de las partes, defendiendo la Administración del Estado la aplicación al supuesto en cuestión de las previsiones legales contenidas en la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio del Régimen de Personal de la Policía Nacional que derogó expresamente el Decreto 2038/2019, de 17 de julio, por el que se aprueba Reglamento Orgánico de la Policía Gubernativa aprobado en 1975, lo que deriva en la no generación de derecho a la indemnización a su cargo que el demandante postula, y, en sentido contrario, la existencia de dicho derecho con base en los artículos 179 y 180 del referido Decreto 2038/1975 que defiende el recurrente, la sentencia dispone que la solución debe ser estimatoria del recurso, entendiendo que no existe un supuesto de responsabilidad patrimonial de la Administración. En este sentido aclara la sentencia que solo podrían ser reparados los daños sufridos por los funcionarios públicos con fundamento en el instituto de la responsabilidad patrimonial cuando no exista una regulación específica o existiendo esta su aplicación no repare íntegramente los daños causados. Ello es así en tanto los funcionarios se encuentran ligados a la Administración por una relación de servicios, definida legal y reglamentariamente y por ello la reparación de los daños y perjuicios que surjan en el marco de esta relación de servicios debe producirse primariamente por aplicación del ordenamiento que regula o disciplina esta relación.

2. - La sentencia entiende que rige en materia de funcionarios públicos el principio de indemnidad por lo que, quien sufra por causa de su actuación pública, o con ocasión de ella, un daño, sin mediar dolo o negligencia por su parte, debe ser resarcido por causa que se localiza en la propia concepción y efectos de lo que es el ejercicio de una función pública.

3. - Respecto de la regulación contenida en los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/1975, el primero se refiere a los daños materiales y el segundo a los personales. La sentencia hace suyo, entre otros, el pronunciamiento del Consejo de Estado que mantiene que ninguno de los preceptos limita su eficacia al daño producido por la propia Administración, sino que también cubren los perjuicios derivados de un hecho o acto ajeno, incluido el del propio funcionario si este no incurrió en dolo, negligencia o impericia. Concluyendo que los daños cuya reparación prevé el artículo 180 del Decreto referido son, de un lado, los previstos en el artículo 165 del propio cuerpo legal, y, por otro, "lo demás que procedan", entendiendo a la luz del principio de universalidad la descripción del daño resarcible.

La Abogacía del Estado ha preparado recurso de casación contra la sentencia n º 759/2019, de 21 de octubre, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias referida en el antecedente primero de esta resolución.

El recurso de casación que ahora conocemos es sustancialmente idéntico al recurso 7824/2020 respecto del que se ha dictado auto de admisión, así como ambos lo son a otros recursos de casación preparados por la Generalidad de Cataluña, ya vistos por esta Sección de Admisión, al coincidir las cuestiones jurídicas planteadas en el escrito de preparación y en la razón de decidir de la sentencia; (RCA 6137/2017, RCA 2519/2018, RCA 5233/2018 y RCA 6071/2018, este último preparado por el Ayuntamiento de Barcelona). Si bien, aquellos recursos son referidos todos ellos al ámbito de Cataluña, tanto a los Mossos dŽ Esquadra como a policía urbana, cuestionándose en ellos la aplicación o no supletoria e la regulación estatal, así como la de la propia ley autonómica.

A raíz de la admisión de los anteriores, en concreto en el RCA 2519/2018 antes citado, ha recaído sentencia nº 956/2020 de la Sección Cuarta, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 8 de julio de 2020 en la que han quedado sentadas varias cuestiones relacionadas con el asunto que ahora nos ocupa. Estas son, en concreto, tres:

1. -Las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que se ejercen, sin culpa o negligencia por s parte, las funciones que son propias de su cargo deben ser resarcidas por la Administración, mediante el principio del resarcimiento o de indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos.

2. - Los artículos 14 y 79 de la Ley Orgánica 972015, de 15 de julio, de Régimen de personal de la Policía Nacional, contienen una normativa equiparable a los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/1975, que derogan. El régimen de la ley orgánica 9/2015 es aplicable supletoriamente en el ámbito autonómico en virtud del art.149.3 de la Constitución que establece que el derecho estatal es, en todo caso, supletorio del derecho de las Comunidades Autónomas. Las normas que han previsto de forma expresa el principio de resarcimiento o de indemnidad se han producido en relación con los agentes públicos de cualquier clase que ejercen en forma legítima la fuerza coactiva del Estado de Derecho.

3. - Las indemnizaciones por razón del servicio de los artículos 14 d) y 28 del Real Decreto legislativo 5/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público son las que resultan del Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo.

El escrito de preparación, después de cumplir en debida forma las exigencias que impone el artículo 89.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA), afirma que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, invocando a tal fin la infracción de los artículos 77, 78 y 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, citando entre otras los artículos 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público y los artículos 110 y 121 del Código Penal aprobado por Ley Orgánica 10 /1995.

El recurrente finaliza afirmando que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la base del artículo 88.2 a), b) y c), así como del artículo 88.3 a) y plantea la cuestión que, a su juicio, presenta interés casacional, que se analizará al hilo de la exposición de los razonamientos jurídicos, y que, como se verá, excede de la cuestiones a las que da respuesta la sentencia de 8 de julio de 2020 antes citada.

Por auto de 19 de diciembre de 2019 el órgano jurisdiccional tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de treinta días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.

Se ha personado como parte recurrente, la administración General del Estado, y, como parte recurrida, la Procuradora Dña. Ana de la Corte Macias en representación de D. Jose Enrique, sin formular oposición a la admisión del recurso.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo, Magistrado de la Sala.

Cumplidas las exigencias que impone al escrito de preparación el art. 89.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende que, de conformidad con lo determinado en la Sentencia de 8 de julio de 2020 de la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, ha quedado aclarado lo que a la primera parte de la cuestión de interés casacional objetivo en esta ocasión se refiere, tal y como la misma se recoge en el escrito de preparación del recurso de casación, esto es: que las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejercen, sin culpa o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo, deben de ser resarcidas por la Administración, mediante el principio de indemnidad, principio general que rige para todos los empleados públicos. Sin embargo, el asunto que nos ocupa permite precisar, aun más, esta cuestión de interés casacional que se plantea en términos aún más concretos que en algunos de los precedentes ya admitidos, y que aconseja un pronunciamiento de este Tribunal, entendiendo que la cuestión de interés casacional que ahora se plantea es la siguiente:

Determinar si, en el marco del principio de indemnidad, la cantidad reconocida en vía penal por daños y perjuicios ha de ser o no reconocida de modo automático como resarcimiento en vía administrativa o contencioso-administrativa, y de no ser así, concretar qué tipo de daños pueden considerarse como antijurídicos a efectos de su resarcimiento por la Administración y cuáles han de ser soportados por los policías.

Pese que en el presente recurso la sentencia recurrida emana del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, la cuestión planteada, como decíamos en los mencionados recursos, interesaba también a esta Sala no solo a efectos materiales, sino también procesales. Ello es así dado que, al tratarse de un supuesto de indemnidad del funcionario, sólo las sentencias estimatorias dictadas por los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo -tanto provinciales como centrales- serán recurribles en casación, al ser una de las tres materias -tributaria, de personal al servicio de la Administración pública o de unidad de mercado- que tendrán acceso al recurso de casación permitirlo por el párrafo segundo del artículo 86.1 LJCA. Si, por el contrario, se hubiera considerado que se trataba de un supuesto de responsabilidad patrimonial, cuestión que ha zanjado la sentencia de 8 de julio de 2020, no sería recurrible en casación. Era, por tanto, un requisito previo de recurribilidad de este tipo de sentencias -estimatorias en materia de personal- del apartado a) del artículo 89.2 LJCA en relación con el artículo 86.1 de dicho texto legal que debía resolver esta Sala antes de examinar la concurrencia del resto de los requisitos de los siguientes apartados de dicho precepto.

En cuanto a los aspectos materiales del recurso, también interesa que el Tribunal Supremo resuelva esta cuestión en relación con todo el Cuerpo de Policía, ya pertenezcan a la Administración del Estado u a otras administraciones, autonómicos o no, como ocurre en los recursos referidos ya admitidos a trámite.

Esta Sala no ha tenido la oportunidad de examinar recursos similares al presente ni al resto de los admitidos, antes de la reforma de la LO 7/2015, dado que los recursos de casación de unificación de doctrina fueron inadmitidos, como ocurriera, por ejemplo, con el nº 192/2009, cuya sentencia de 2 de febrero de 2010 esta Sala no llegó a resolver el fondo por no ser una cuestión de personal que afectase al nacimiento o a la extinción de la relación de servicios de funcionario de carrera, o como, más recientemente en sentencia 519/2017, de 27 de marzo de 2017, que a pesar de las consideraciones del noveno fundamento de derecho, acabó inadmitiendo el recurso de casación en interés de la ley 3768/2015, relacionado con los Mossos d ŽEsquadra.

Concurren los supuestos de interés casacional alegados por el Abogado del Estado. Tal y como se recoge en el hecho segundo de esta resolución el recurrente afirma que el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia sobre la base del artículo 88.2 a), b) y c), así como del artículo 88.3 a).

Respecto del art.88.3 a), afirma el escrito de preparación la inexistencia de jurisprudencia posterior a la entrada en vigor de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, indicando además que el procedimiento de responsabilidad iniciado ante la Dirección general de Policía, que concluyó con la resolución de 18 de febrero de 2019, es posterior a la entrada en vigor de aquella. Ello debe ser matizado, tras el dictado de la reciente sentencia de 8 de julio de 2020, que no puede ser considerada jurisprudencia al tratarse de un único pronunciamiento, y que no desaconseja, en este caso la valoración de concurrencia del motivo 88. 3 a) también en este supuesto.

Ello no impide al recurrente traer a colación reglón seguido, el motivo 88.2 a) argumentando que la sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de las normas de Derecho Estatal en las que se fundamenta el fallo contradictorio con la de otros Tribunales Superiores de Justicia. Este argumento había que entenderlo inicialmente relacionado con la cuestión principal de interés casacional planteada en el escrito de casación, esto es, sí la Administración debía responder en vía administrativa de los daños y perjuicios reconocidos en vía penal a favor de miembros de la Policía Nacional cunado el criminalmente responsable es declarado insolvente, sin embargo, está íntimamente relacionada con la cuestión de interés casacional tal y como ahora se plantea. La parte recurrente apoya la concurrencia del motivo 88.2 a) en varias sentencias de los Tribunales Superiores de Justicia de Extremadura, de Murcia, y del propio Tribunal Superior de Justicia de Asturias, que dicta la resolución recurrida ahora en casación, que se acogen a la tesis sostenida en esta. A continuación, recoge sentencias dictadas en sentido contrario a las citadas, que hacen suya la tesis que sostiene el recurrente oponiéndose a las primeras. Dicho motivo debe ser valorado entendiendo que no se exige, para considerar que concurre el supuesto previsto en el apartado 2 a) del artículo 88, identidad subjetiva, objetiva y causal, sino que basta con que las cuestiones tratadas de forma jurídicamente distintas sean sustancialmente iguales. Esta igualdad se proclama de la "cuestión", noción que viene determinada tanto por la norma aplicada como por la realidad a la que la misma se aplica.

Así mismo, refiere el recurrente los supuestos de los apartados b) y c) del artículo 88.2 de la Ley de esta Jurisdicción invocados en el escrito preparatorio, que, si bien son justificados de modo genérico, concurren al afectar a todos los miembros del Cuerpo de Policía, y no solo a la Policía Nacional, por las razones hasta aquí expuestas. Resultando lógico admitir el gran número de situaciones potencialmente afectadas por la tesis sostenida en la sentencia recurrida, lo que resulta predicable no solo de la cuestión de interés casacional a la que ya ha dado repuesta la sentencia de 8 de julio de 2020, sino también de la que ahora se perfila.

Somos conscientes de que el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña ha dictado sentencia de 28 junio 2018, en su recurso casación autonómico 22/2017, y que esta Sala Tercera por providencia de 17 de enero de 2018 inadmitió el recurso de casación 5875/2017 también preparado por la Abogacía de la Generalidad de Cataluña por entender que se trató de la interpretación de una norma autonómica, pero, insistimos, esta cuestión tiene para esta Sala interés casacional tanto en su aspecto procesal como material. Además, como ya se ha expuesto, también somos conscientes de la sentencia que, con fecha de 8 de julio de 2020, ha dictado la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, en la que se sostiene que los artículos 14 y 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 15 de julio, de régimen de personal de la policía nacional, contienen una doctrina equiparable a los artículos 179 y 180 del Decreto 2038/2015 que derogan. Esta sentencia sostiene además que, las lesiones y perjuicios sufridos por los agentes de policía como consecuencia de acciones ilícitas de las personas sobre las que ejerce, sin culpa o negligencia por su parte, las funciones que son propias de su cargo, deben de ser resarcidas por la Administración, mediante el principio de resarcimiento o indemnidad, principio general que rige para los empleados públicos. Pues bien, quedando resueltas estas cuestiones, conviene precisar aun más la materia, con la respuesta a la cuestión de interés casacional tal y como ahora se plantea.

En virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4, procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Administración del Estado contra la sentencia n º 759/2019, de 21 de octubre de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias dictada en el recurso contencioso-administrativo número 194/2019.

Debemos precisar que las cuestiones en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las referidas en el fundamento jurídico primero de esta resolución.

E identificamos como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, las contenidas en los artículos 77, 78 y 79 de la Ley Orgánica 9/2015, de 28 de julio, de Régimen de Personal de la Policía Nacional, en relación con los artículos 32 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público y los artículos 110 y 121 del Código Penal aprobado por Ley Orgánica 10 /1995.

Lo señalado debe entenderse sin perjuicio de que la sentencia haya de extenderse a otras si así lo exigiere el debate finalmente trabado en el recurso, ex. artículo 90.4 de la LJCA.

Conforme a lo dispuesto en el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.

Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 764/2020.