STS 784/2020, 17 de Junio de 2020
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 17 Junio 2020 |
| Número de resolución | 784/2020 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 784/2020
Fecha de sentencia: 17/06/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 3326/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de : 19/05/2020
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: dpp
Nota:
R. CASACION núm.: 3326/2018
Ponente: Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 784/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 17 de junio de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso de casación núm. 3326/2018, interpuesto por la Letrada de la Administración Sanitaria en la representación que legalmente ostenta del Servicio Andaluz de Salud y por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de fecha 1 de marzo de 2018, dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, en el recurso contencioso administrativo núm. 220/2015, sobre conciertos sanitarios.
Se ha personado como parte recurrida el Procurador de los Tribunales don Antonio Ortega Fuentes en nombre y representación de la Asociación de Empresas Andaluzas de Nefrología.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª María del Pilar Teso Gamella.
Ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada se ha seguido el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la parte allí recurrente, contra la Orden de 13 de febrero de 2014 por la que se actualizan las condiciones económicas aplicables a los servicios de diálisis concertados con el Servicio Andaluz de Salud y las compensaciones a pacientes por determinados tratamientos domiciliarios.
En el citado recurso contencioso administrativo, se dicta Sentencia el día 1 de marzo de 2018, cuyo fallo es el siguiente:
"Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Asociación de Empresas de Nefrología (AEAN) contra Orden de 13 de febrero de 2014 por la que se actualizan las condiciones económicas aplicables a los servicios de diálisis concertados con el Servicio Andaluz de Salud y las compensaciones a pacientes por determinados tratamientos domiciliarios, acto que se anula por ser contrario a derecho. Con expresa imposición de costas a las demandadas en los términos indicados en el último fundamento de derecho".
Contra la mentada sentencia, La Junta de Andalucía y el Servicio Andaluz de Salud prepararon sendos recurso de casación, ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos, y el expediente administrativo, a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
Mediante auto dictado por la Sección Primera de esta Sala de fecha 29 de octubre de 2018, se acordó admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Junta de Andalucía y por el Servicio Andaluz de Salud contra la sentencia dictada el 1 de marzo de 2018, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, en el recurso de apelación núm. 220/2015.
En el escrito de interposición del recurso, presentado el día 21 de diciembre de 2018, la parte recurrente, el Servicio Andaluz de Salud, solicita que se dicte sentencia por la que:
"estimándolo, case y anule la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de la Ilma. Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sala de Granada, de 1 de marzo de 2018, recaída en el recurso de apelación n.º 220/2015 y desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Asociación de Empresas de Nefrología (AEAN) contra la Orden de 13 de febrero de 2014."
La Junta de Andalucía, en su escrito de interposición presentado el día 27 de diciembre de 2018, solicita que se dicte sentencia, por la que estimando el recurso, case y deje sin efecto la sentencia recurrida, declarando ajustada a derecho la Orden impugnada.
Conferido trámite de oposición, mediante providencia de fecha 4 de febrero de 2019, la parte recurrida presenta escrito el día 21 de marzo de 2019, solicitando que se dicte sentencia dicte Sentencia por la que, desestimando los recursos de casación, confirme la Sentencia impugnada.
Mediante providencia de fecha 27 de febrero de 2020, se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 19 de mayo de 2020. Teniendo en cuenta lo dispuesto en la disposición adicional segunda , sobre suspensión de plazos procesales, del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, la deliberación y fallo del recurso ha tenido lugar el día 9 de junio de 2020.
Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 10 de junio de 2020.
La sentencia recurrida
El presente recurso de casación se interpone contra la Sentencia, de 1 de marzo de 2018, dictada por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estimó el recurso contencioso administrativo formulado contra la Orden de la Consejería de Igualdad, Salud y Políticas Sociales de la Junta de Andalucía, de 13 de febrero de 2014, por la que se actualizan las condiciones económicas aplicables a los servicios de diálisis concertados con el Servicio Andaluz de Salud y las compensaciones a pacientes por determinados tratamientos domiciliarios.
La sentencia impugnada considera que « no se ha hecho un análisis riguroso sobre la posible disminución de costes soportados por las empresas contratistas que vienen prestando estos servicios. Y a falta de este análisis la Administración pretende basar su decisión de minorar las tarifas en dos únicos datos: los precios de los servicios concertados por el Hospital de Úbeda y tres nuevas licitaciones con los precios reducidos en el 10%. La referencia a la disminución del coste de la prestación del servicio sanitario público, no al de las empresas contratistas, por causa de la adopción de medidas de racionamiento del gasto, no puede servir de justificación en virtud de lo dispuesto en el artículo 90.4 de la LGS , que expresamente se refiere a los costes efectivos de los servicios concertados, esto es, a los costes sufridos por las empresas contratistas. Lo expuesto, unido a las explicaciones contenidas en la demanda sobre el incremento de los costes desde la fecha de aprobación de la anterior Orden (31/10/2005) por causa del incremento del IPC, del aumento de los costes laborales por la actualización de los salarios y por la disminución de la jornada ordinaria anual regulada en los convenios colectivos, del aumento del IVA soportado por las empresas que no pueden repercutir la cuota soportada y del aumento de las prestaciones exigidas a las empresas en este tipo de conciertos, hace que deba convenirse con la asociación recurrente que la revisión operada no se funda en una disminución de los costes equivalente al porcentaje concreto (10%) en que se minoran las tarifas. Además, se contiene en la demanda un cuadro, cuyo contenido no es combatido por las demandadas, en el que se indican los precios vigentes en los contratos y en el que se evidencia que solo el precio del Hospital de Úbeda (Jaén), ofertado en 2007 es inferior a los fijados en el proyecto de Orden, siendo todos los demás superiores. La reducción que aprueba la Orden impugnada exige acreditación de que no se incumple con lo establecido en el artículo 90.4 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad , en cuanto que dispone que las condiciones económicas de los conciertos se establecerán en base de módulos de costes efectivos, cosa que no se ha hecho»
La identificación del interés casacional
El interés casacional del presente recurso de casación ha quedado fijado, a tenor de lo dispuesto en el Auto de esta Sala Tercera (Sección Primera), de 29 de octubre de 2018, a la siguiente cuestión:
"Si la revisión de las condiciones económicas de los conciertos sanitarios, por aplicación del artículo 90..4 de la Ley General de Sanidad , es una facultad que puede ejercer libremente la Administración o si, por el contrario, constituye una modificación unilateral que, en la medida que afecta al régimen financiero del contrato, ha de acomodarse a la legislación de contratos".
También se identifican, en la citada resolución, las normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, en concreto se citan las contenidas en los artículos 90.4 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; y 252, 257 y 258 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público.
La cuestión de interés casacional ya ha sido resuelta por esta Sala Tercera
La cuestión que aquí suscita el interés casacional ya ha sido resuelta por esta Sala en Sentencia de 30 de octubre de 2019 (recurso de casación n.º 2717/2017) que, al pronunciarse sobre idéntica cuestión de interés casacional, desestimó el recurso de casación interpuesto por la misma recurrente. De modo que, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE), y de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE), además de la coherencia de nuestra propia jurisprudencia, debemos ahora reiterar los que entonces declaramos.
(...) es pacífico que la actualización de las condiciones económicas por la resolución 146/2014, dictada en aplicación de la Orden de 13 de febrero de 2014, la cual, a su vez, descansa en el artículo 90.4 de la Ley 14/1986 , se tradujo en la modificación a la baja de los precios previstos en el contrato en 2012 cuando estaba ejecutándose y aún faltaba tiempo para que expirase el plazo previsto al efecto.
Tampoco hay controversia sobre que en el Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares a que estaba sujeto el contrato de gestión del servicio de hemodiálisis en club adjudicado a Fresenius, se preveía un mecanismo de revisión de precios en función de la evolución del Índice de Precios al Consumo en los doce meses anteriores. No se discute la habilitación de la Administración para actualizar las condiciones económicas incluso de los contratos que, como el de autos, estaban ejecutándose cuando sobreviene esa actualización. Y está claro, también, que no es problemática respecto de los contratos pendientes de adjudicación ni de los que, aun estando en ejecución, sus estipulaciones o pliegos expresamente contemplan la actualización de las condiciones económicas conforme al artículo 90.4 de la Ley 14/1986 .
Entrando ya en los extremos controvertidos debemos decir que no cuesta esfuerzo comprobar que la primera de las cláusulas del Pliego de las Particulares, si bien incluye a la Ley 14/1986 entre las disposiciones por las que se regirá el contrato, no precisa que éste se someterá a la actualización de la que estamos hablando durante su vigencia. Por tanto, tal mención no puede desplegar el efecto que el escrito de interposición le atribuye. Es decir el de la aceptación previa por el contratista de la posibilidad de que los precios se rebajen sin ninguna compensación en el curso de su cumplimiento como consecuencia de la actualización que permite el artículo 90.4 de la Ley 14/1986 .
A este respecto dice el Servicio Andaluz de Salud que no se ha desvirtuado que las condiciones fijadas por la Orden de 13 de febrero de 2014 responden a los costes reales del servicio y que, por eso, no puede haber padecido quebranto Fresenius. Sin embargo, frente a la certeza sobre la reducción de los precios, estas últimas afirmaciones, esencialmente genéricas, no se han acreditado en el proceso y era la Administración la que debía haber despejado toda duda al respecto ya que fue su decisión --la Orden de 13 de febrero de 2014 y la ulterior resolución 146/2014-- la que produjo la reducción, mientras que la oferta de la contratista tuvo en cuenta las condiciones económicas prefijadas por la propia Junta de Andalucía en el momento de la licitación y con arreglo a ellas se estableció el régimen económico del contrato. En ese contexto, le correspondía a la Administración explicar por qué no afecta al concreto equilibrio de este último la modificación por ella introducida en 2014.
En estas condiciones, no encontramos razones para llegar a una conclusión distinta de la alcanzada por la Sala de Sevilla. Rebajar los precios de un contrato que se está cumpliendo al margen del procedimiento para revisarlos contenido en el Pliego por el que se rige no puede no verse como una modificación impuesta por la Administración. De ahí que deba conducir a la correspondiente compensación de la merma ocasionada al contratista.
Tiene razón, en fin, Fresenius cuando observa que al mismo resultado llegó, aunque fuera en un contexto diferente y concluyera en sentido opuesto, la sentencia de 30 de abril de 2001 (casación 8602/1995 ), a la que se refiere el auto de admisión. En aquél caso el Tribunal Supremo desestimó el recurso de varias empresas que reclamaban el reequilibrio económico de sus contratos por haberse modificado los precios de las sesiones de hemodiálisis que estaban realizando. La desestimación se debió a que esa modificación se había producido en virtud de la estipulación del concierto que suscribieron con el Servicio Valenciano de Salud según la cual la tarifa se correspondería con la última vigente dispuesta por la Consejería de Sanidad y Consumo y su revisión se ajustaría a lo que estableciera esa Consejería para cada ejercicio económico. En esos términos claros, la sentencia citada, al igual que la de instancia había hecho, consideró que el cumplimiento del concierto obligaba a las contratistas a someterse a las condiciones que se fueran fijando.
Es decir, entonces se había integrado en el contrato el mecanismo de revisión del precio utilizado por la Administración, mientras que aquí el Servicio Andaluz de Salud se ha servido de otro distinto.
(...) La respuesta a la cuestión planteada por el auto de admisión.
Los razonamientos anteriores imponen responder a la cuestión planteada por el auto de admisión diciendo que, en las circunstancias del caso, la actualización de las condiciones económicas efectuada por la resolución 146/2014, en aplicación de la Orden de 13 de febrero de 2014, a su vez dictada conforme al artículo 90.4 de la Ley 14/1986 , supone una modificación unilateral del contrato que afecta a su régimen financiero y ha de acomodarse a la legislación de contratos del sector público.
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Las costas procesales
De conformidad con el dispuesto en el artículo 139.3, en relación con el artículo 93.4, de la LJCA, cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que no ha lugar al presente recurso de casación interpuesto por la Letrada de la Administración Sanitaria, en la representación que ostenta del Servicio Andaluz de Salud, y por la Letrada de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia, de 1 de marzo de 2018, dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Granada, en el recurso contencioso-administrativo núm. 220/2015. Respecto de las costas procesales, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
D. Jorge Rodríguez-Zapata Pérez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. María del Pilar Teso Gamella D. Rafael Toledano Cantero
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
