STS 829/2020, 19 de Junio de 2020

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la mencionada sentencia dictada el 10 de mayo de 2018 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, en el recurso contencioso-administrativo núm. 559/2016 interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de la Región de Murcia de 29 de abril de 2016, desestimatoria de la reclamación económico administrativa nº NUM000, formulada frente a la resolución desestimatoria del recurso de reposición a su vez interpuesto contra la liquidación nº NUM001 emitida por la Confederación Hidrográfica del Segura, en concepto de Canon de Regulación del Agua de los ríos Segura, Mundo y Quipar, ejercicio 2014.

2. Los hechos sobre los que ha versado el litigio, en lo que hace a las cuestiones que suscita el recurso que nos ocupa, son los siguientes:

2.1. En fecha 14 de enero de 2015 se notificó a la recurrente liquidación en concepto de Canon de Regulación para los ríos Segura, Mundo y Quípar del año 2014, practicada por la Confederación Hidrográfica del Segura el 29 de diciembre de 2014, con referencia NUM001, por un importe total a ingresar de 12.346,88 €. En la liquidación referida consta la fecha de aprobación del referido Canon de Regulación (publicado en el BORM de 9 de diciembre de 2014), el tipo de gravamen aplicado (26,85 euros/ha.) y la base imponible computada (442,16 has.)

2.2. Contra dicha liquidación se interpuso reclamación ante el Tribunal Económico Administrativo Regional de la Región de Murcia, que la desestimó en resolución de 29 de abril de 2016, declarando ajustada a Derecho la referida liquidación.

2.3. Interpuesto recurso contencioso-administrativo contra la mencionada resolución del TEAR, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó sentencia núm. 346/18, de 10 de mayo, desestimando el recurso contencioso-administrativo núm. 559/2016.

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. La procuradora doña Maria José Vinader Moreno, en representación de la Comunidad de Regantes " DIRECCION000", presentó escrito fechado el 28 de mayo de 2018 preparando el recurso de casación contra la sentencia anteriormente mencionada. Tras justificar la concurrencia de los requisitos procesales reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la sentencia impugnada, identifica como infringidos: el artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (BOE de 24 de julio) ["TRLA"]; y los artículos 301, 302 y 303 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril (BOE de 30 de abril) ["RDPH"].

2. La Sala de instancia, por auto de 11 de junio de 2018, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido ambas partes, recurrente y recurrida, ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA.

Interposición y admisión del recurso de casación.

1. La sección primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en auto de 10 de octubre de 2018, apreció que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en:

   "[...] Dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la ley de aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente, precepto legal cuyo desarrollo reglamentario se encuentra en el artículo 303 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o si, por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española.

   3. ) Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación: el artículo 114 del texto refundido de la Ley de Aguas, particularmente sus apartados 1, 2, 3, 4 y 7, en conexión con el artículo 303 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico".

2. El procurador don Carmelo Olmos Gómez, en representación de la Comunidad de Regantes DIRECCION000, por medio de escrito presentado el 28 de noviembre de 2018, interpuso recurso de casación, en el que expuso que la sentencia impugnada infringe el artículo 303 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) que desarrolla el artículo 114.7 de la Ley de Aguas (RDL 1/2001 de 20 de julio).

   Solicita que "se estime este recurso de casación y se revoque la Sentencia nº 346/2018, de 10 de mayo, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección 2ª) del Tribunal Superior de Justicia de Murcia en el recurso contencioso-administrativo nº 559/2016, y se anule la liquidación nº NUM001, fechada el 29 de diciembre de 2014, por las siguientes razones:

   -Por haberse puesto al cobro dicha liquidación el 14 de enero de 2015 y ser nula la exigencia de su pago al incurrir en una retroactividad no permitida por el ordenamiento jurídico.

   -Por traer causa esta liquidación de un canon de regulación aprobado el día 28 de noviembre de 2014 que se publicó el 9 de diciembre siguiente, por incurrir en prohibición de la eficacia retroactiva de los actos administrativos de acuerdo con el artículo 9 de la Constitución en relación con el art. 57 de la Ley 30/1992, de RJAP y PAC. En este caso, la aplicación del principio general del derecho quod nullum est nullum efectum fundamenta también la nulidad de la referida liquidación".

Oposición del recurso de casación.

El Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, presentó escrito en fecha 13 de febrero de 2020, manifestando su allanamiento al presente recurso, acompañando copia de la autorización.

Vista pública y señalamiento para deliberación, votación y fallo del recurso.

Por providencia de 1 de abril de 2019, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por advertir la Sala la innecesaridad de dicho trámite.

Asimismo, por providencia de 2 de marzo de 2020 se designó ponente a la Excma. Sra. Dª Esperanza Córdoba Castroverde y se señaló para la deliberación, votación y fallo del recurso el 9 de junio de 2020, fecha en la que no se pudo llevar, posponiéndose la celebración de esos actos procesales al día 16 de junio de 2020, fecha en la que, efectivamente, se deliberó, votó y falló, con el resultado que ahora se expresa.

Necesaria remisión a la sentencia núm. 533/2018, de 3 de abril, dictada en el recurso de casación núm. 876/2017 .

La totalidad de las cuestiones que el recurso plantea han sido abordadas y resueltas por esta Sección en la sentencia núm. 533/2018, a la que hemos de remitirnos por elementales exigencias de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica.

Afirmamos entonces sobre la interpretación acerca del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua en el artículo 114.7 TRLA y artículos 303, 310 y 311 del RDPH, y reiteramos ahora, lo siguiente:

"1. No es la primera vez que esta Sala afronta la interpretación del régimen jurídico del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua, precisamente en lo que respecta al momento en que deben quedar aprobados tanto el canon como la tarifa, habiendo llegado reiteradamente a la conclusión de que tal aprobación ha de acaecer con anterioridad a la fecha del devengo. Tal cuestión, además, ha dado lugar a dos recientes sentencias de esta misma Sala y Sección de 19 de septiembre de 2017 (recurso de casación para unificación de doctrina nº 2929/2016, remitida a la de 10 de mayo de 2017, que estimó el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 891/2016), las cuales abordan in extenso el problema suscitado, por referencia a otras varias anteriores que en ellas se citan. En ambas se afirma con rotundidad que la aprobación del canon o de la tarifa, según cada caso, ha de ser anterior al devengo de ambas figuras, calificadas como tasas (...).

6. (...) En lo que respecta al momento en que ha de aprobarse el canon o la tarifa, hemos de resaltar que, en este asunto, fueron aprobados tanto el canon de regulación como la tarifa de utilización del agua de la campaña 2010 con posterioridad al inicio del ejercicio, en concreto los días 22 de octubre de 2010 (tarifa) y 24 de noviembre de 2010 (canon). En relación a las campañas de 2011, 2012 y 2013 la aprobación se produjo, respectivamente, el 15 de noviembre de 2011 (tarifa) y 26 de septiembre de 2011 (canon); de 10 de septiembre 2012 (tarifa) y de 10 de septiembre de 2012 (canon); y de 19 de diciembre de 2013 (tarifa) y de 30 de octubre de 2013 (canon).

   Al margen de tales circunstancias cronológicas, peculiares de este asunto, pues la aprobación de ambas exacciones tuvo lugar antes de la finalización de cada periodo, pero después de sucedido el devengo de la tasa, es preciso añadir que todas las liquidaciones -de los cuatro periodos- fueron giradas el 31 de enero de 2014 y notificadas el 17 de febrero siguiente, rebasando con creces el límite temporal fijado en el artículo 114.7 TRLA, en cualquiera de sus dos versiones sucesivas.

7. Considera la Sala, a la vista de tales hechos probados -y no controvertidos- y de nuestra doctrina constante y reiterada, que los actos administrativos enjuiciados en la instancia eran nulos por dos razones distintas, una de ellas hecha explícita en la sentencia, como es la aprobación de las tarifas y cánones en un momento posterior al devengo. A este respecto, es de advertir que el artículo 21 LGT, relativo al devengo y exigibilidad, define el primero como "... el momento en el que se entiende realizado el hecho imponible y en el que se produce el nacimiento de la obligación tributaria principal . No cabe, pues, en ningún caso, que surja una obligación tributaria ex lege antes de que se apruebe la norma que le da fundamento y concreción, por lo que se trataría de una obligación sin contenido, regulación ni cuantía, lo que sólo puede ser establecido por la ordenación de aquéllas mediante la aprobación del canon y la tarifa. Pese a la indefinición legal y reglamentaria en el TRLA y RDPH, tales acuerdos de aprobación deben ser considerados o equiparados a los reglamentos u ordenanzas, con todos los efectos inherentes a tal carácter, en especial la nulidad de pleno derecho de que adolecerían en caso de infracción normativa; la necesidad de publicación a efectos de eficacia erga omnes ; y la posibilidad procesal de su impugnación indirecta con ocasión de la efectuada frente a sus actos de aplicación, esto es, de las liquidaciones.

8. La otra razón determinante de la nulidad de las liquidaciones practicadas es su extemporaneidad, en presencia de las exigencias temporales establecidas en el artículo 114.7 TRLA, tanto en los periodos 2010 a 2012 como en el 2013 en que ya rige la reforma del precepto establecida en 2012. En este caso, se recurren liquidaciones de cuatro ejercicios, el último de ellos afectado por la reforma del mencionado artículo 114.7 del Texto Refundido de la Ley de Aguas. La versión anterior de dicho precepto, válida para 2010, 2011 y 2012, es la siguiente: "7. El Organismo de cuenca aprobará y emitirá las liquidaciones reguladas en este artículo en el ejercicio al que correspondan" .

9. Por su parte, la versión del art. 1.7 de la Ley 11/2012, de 19 de diciembre, de medidas urgentes en materia de medio ambiente -para 2013-, dice así: "7. El organismo de cuenca, de acuerdo con lo establecido en este artículo, determinará las cuantías del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua del año en curso, emitiendo las liquidaciones correspondientes antes del último día del mismo año".

   Ambas redacciones del precepto se refieren a los actos de singularización o concreción última del canon o tarifa, fruto de la distribución individual de su importe global (artículo 114.4 TRLA), constituido por los conceptos enunciados en el apartado 3 del mismo precepto, entre todos los beneficiados por las obras, que debe realizarse con arreglo a criterios de racionalización del uso del agua, equidad en el reparto de las obligaciones y autofinanciación del servicio, en la forma que reglamentariamente se determine. La liquidación es, pues, el acto de singularización del canon o la tarifa entre los contribuyentes con arreglo a tales criterios. Ordena la ley que se aprueben y emitan las liquidaciones en el ejercicio a que correspondan (hasta 2012) o, con mayor especificación, antes del último día del año (versión aplicable a partir de 2013).

10. Tales plazos, en uno y otro caso, han sido excedidos con creces, pues como hemos indicado, las liquidaciones se giraron el 31 de enero de 2014 y notificaron el 17 de febrero posterior, no dentro del año a que se refieren. El plazo es decisivo y su infracción conlleva la nulidad, puesto que conforme a la ley, la liquidación singular no es un mero acto automático de individualización del canon o la tarifa a partir de elementos reglados y conocidos a priori, sino que por el contrario es el resultado de verificar el uso racional del agua, y demás criterios de distribución que el artículo 114.4 TRLA establece, incluido el de aplicación del principio con arreglo al cual quien contamina paga , también susceptible de materialización en las obligaciones fiscales.

11. Por otra parte a juicio de la Sala, el citado apartado 7, en sus dos fórmulas, se refiere sólo a la fecha límite en que deberán emitirse las liquidaciones derivadas del canon y de la tarifa, pero no predetermina ni regula el momento de aprobación de estas exacciones, salvo que deberá ser anterior en el tiempo a la emisión de aquéllas, pero no ya por expresa dicción legal, sino por la pura secuencia lógica de que las liquidaciones tengan un sustento previo en la aprobación del canon o la tarifa.

    Una abundante jurisprudencia de esta Sala ha declarado nulas, sistemáticamente, las liquidaciones derivadas de tarifas o cánones que se hubieran aprobado en ejercicios posteriores a aquéllos a que viniera referida la obligación. Además, de ello, como ya hemos señalado más arriba, las recientes sentencias de esta misma Sección de 19 de septiembre de 2017 (recurso de casación para unificación de doctrina nº 2929/2016), remitida a la de 10 de mayo de 2017 que estimó el recurso de casación para la unificación de doctrina nº 891/2016, abordan in extenso el problema suscitado, por referencia a otras anteriores. En ellas se dice que el devengo del canon, calificado como tasa, ha de ser posterior a la aprobación del canon o de la tarifa, según cada caso (...).

    En definitiva, tal doctrina, reiterada a lo largo de los años y concretada en las dos sentencias mencionadas, no sólo permite resolver el recurso de casación por remisión a lo declarado en ellas, sino que impide toda consideración, como la sustentada en el escrito de interposición, a propósito de la pretendida ausencia de jurisprudencia de este Tribunal Supremo en la exégesis de tales preceptos".

Contenido interpretativo de esta sentencia.

Con arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA y siguiendo idéntico hilo argumental al de nuestra sentencia de 3 de abril de 2018, procede responder a la cuestión suscitada en el auto de admisión (por referencia a otros anteriores), consistente en:

"Dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española".

Y nuestra respuesta -coincidente con la expresada en la repetida sentencia a la primera de las cuestiones que allí se planteaban- es la que a continuación reproducimos.

En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución.

Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partem antes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per se el límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.

Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario" y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, una de cuyas vertientes, el de la lex previa, obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.

Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

1. La anterior interpretación sobre el artículo 114 del TRLA, en conexión con el artículo 303 del RDPH, conduce a la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000.

2. Y es que, en efecto, resulta incontrovertido que el canon de regulación fue aprobado con posterioridad al inicio del ejercicio al que se imputa el devengo y pago de la liquidación -ya iniciada la campaña correspondiente-, vulnerando de ese modo y en los términos que hemos razonado las exigencias legales, que demandaban en el caso que el órgano competente diera a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.

3. Y ello conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo al ser contraria a Derecho la liquidación recurrida en la instancia, si bien con la salvedad de que el precepto reglamentario indicado más arriba, puesto en tela de juicio, se ajusta a la Constitución y a la Ley, lo que no afecta al sentido del fallo, toda vez que la infracción determinante de la nulidad de la liquidación no reside en tal norma, sino en la liquidación misma y en el acto de aprobación del canon de que dimana.

Pronunciamiento sobre costas.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y respecto de las causadas en el procedimiento seguido en la Sala de Murcia, dado el contenido de esta sentencia, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.

Segundo. Estimar el recurso de casación interpuesto por el procurador don Carmelo Olmos Gómez, en representación de la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Murcia de fecha 10 de mayo de 2018, dictada en el recurso contencioso-administrativo núm. 559/2016, sobre liquidación girada por la Confederación Hidrográfica del Segura, en concepto de Canon de Regulación del Agua de los ríos Segura, Mundo y Quipar, ejercicio 2014, sentencia que se casa y anula.

Tercera. Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la COMUNIDAD DE REGANTES DIRECCION000 contra la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional de la Región de Murcia de 29 de abril de 2016, desestimatoria de la reclamación económico-administrativa nº NUM000, formulada frente a la resolución desestimatoria del recurso de reposición a su vez interpuesto contra la liquidación nº NUM001 emitida por la Confederación Hidrográfica del Segura, en concepto de Canon de Regulación del Agua de los ríos Segura, Mundo y Quipar, ejercicio 2014, declarando la expresada resolución disconforme con el ordenamiento jurídico, anulándola y dejando sin efecto, en consecuencia, la liquidación indicada.

Cuarto. No hacer imposición de las costas procesales de la presente casación, ni de las causadas en la instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado

D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández

D. Francisco José Navarro Sanchís D. Jesús Cudero Blas

D. Isaac Merino Jara Dª. Esperanza Córdoba Castroverde

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente Dª. Esperanza Córdoba Castroverde, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.