STS 403/2020, 14 de Mayo de 2020

La sentencia de 20 de mayo de 2016 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso nº 353/2014, contiene el siguiente fallo:

"Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DEPÓSITO JAIME MACKINTOSH GIMENO,S.L. contra la Resolución nº 310/2014, dictada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales el 11de abril de 2014, por la que se desestima el recurso especial en materia contractual deducido contra el acuerdo del Conseller de Gobernación y Justicia de la Generalitat Valenciana de fecha 28 de febrero de 2014, en virtud de la cual se adjudicóa STOCK CIRCUIT, S.L. los Lotes 1, 2 y 3 del contrato del "Servicio de recogida, transporte, guarda y depósito de vehículos de motor considerados efectos judiciales y vinculados a un expediente tramitado por un juzgado o tribunal con sede en la Comunidad Valenciana" (Expediente CNMY13/DGJ/35), debemos anular y anulamos dichos actos administrativos en cuanto a la adjudicación de los Lotes 1 y 3 a STOCK CIRCUIT, S.L., declarando como situación jurídica individualiza el derecho de la actora a percibir de la Administración demandada una indemnización equivalente al seis por ciento de ochocientos noventa y un mil ciento treinta y dos euros con noventa céntimos (891.132,90); sin hacer expresa condena de las costas procesales."

Una vez notificada la citada sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de STOCK CIRCUIT, SL, manifestando su intención de interponer recurso de casación, dictándose resolución teniéndolo por preparado, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En el escrito de interposición del recurso de casación se invocan dos motivos, al amparo del art. 88.1. d) de dicho precepto, solicitando que se case la sentencia recurrida y se desestime el recurso contencioso-administrativo y se confirme la adecuación a Derecho de las resoluciones administrativas anuladas.

Admitido a trámite el recurso se dio traslado a las partes recurridas para que formalizaran escrito de oposición, trámite que únicamente formalizó la representación procesal de la entidad DEPOSITO JAIME MACKINTOSH, SL, solicitando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida, manifestando la representación de la Generalitat Valenciana que nada tenía que alegar.

Conclusas las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, procediéndose a señalar al efecto el día 10 de marzo de 2020, fecha en que la que se celebró, habiéndose retrasado la firma como consecuencia de la declaración del estado de alarma por Real Decreto 463/2010, de 14 de marzo.

Como se refleja en la sentencia recurrida, se impugnaba la resolución n.º 310/2014 dictada por el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales el 11 de abril de 2014, por la que se desestima el recurso especial en materia contractual deducido contra el acuerdo del Conseller de Gobernación y Justicia de la Generalitat Valenciana de fecha 28 de febrero de 2014, en virtud de la cual se adjudicó a STOCK CIRCUIT, S.L. los Lotes 1, 2 y 3 del contrato del "Servicio de recogida, transporte, guarda y depósito de vehículos de motor considerados efectos judiciales y vinculados a un expediente tramitado por un juzgado o tribunal con sede en la Comunidad Valenciana" (Expediente CNMY13/DGJ/35), que deberán ejecutarse con estricta sujeción al pliego de cláusulas administrativas particulares, al pliego de prescripciones técnicas, y a la oferta presentada para cada lote, por importe máximo de 1.790.767,45 euros.

La impugnación se fundaba en los siguientes motivos:

"1.- Incumplimiento de la solvencia profesional o técnica por la adjudicataria del apartado L. b), punto 1 del Pliego, prevista en el artículo 78.a) del TRLCSP, al no haber acreditado una experiencia previa de 3 años en prestación de servicios o trabajos referidos al objeto del contrato.

2. - Incumplimiento de la justificación de la solvencia propia o complementaria, al no acreditar la prestación del objeto del contrato: En el sobre 1 no se indica la mercantil con la que podía realizar dicho servicio ni se ha concretado en dicho sobre la oferta de la empresa subcontratada, conforme al Ap. V.- 32, sobre Subcontratación, de las Cláusulas Administrativas particulares.

3. - Incumplimiento de la solvencia en relación con los recursos humanos del apartado L. b) punto 3.

4. - Falta de acreditación de solvencia del apartado L.b), punto 2 y 3 del Anexo I del PPT, sobre condiciones de las instalaciones y el servicio de vigilancia.

5. - La oferta de la adjudicataria ha sido calificada de temeraria o desproporcionada; no se ha justificado la viabilidad del contrato con el precio ofertado.

6. - Incumplimiento del apartado Q del Anexo I de los Pliegos, sobre subcontratación, fijada en un máximo del 60% del importe del contrato principal, conforme al artículo 227.e) del TRLCSP. La adjudicataria solo puede prestar con sus medios los servicios de custodia de vehículos, pero no la recogida, transporte y destrucción."

A la vista de tales motivos de impugnación, la Sala de instancia considera determinante el relativo al denunciado incumplimiento por la adjudicataria de la inclusión en el Sobre 1 del nombre del subcontratista ni su oferta y razona la estimación del recurso en los siguientes términos:

"Según el apartado 15.1.e) del Pliego de Cláusulas Administrativas Particulares, relativo al contenido de las proposiciones en el Sobre 1, "Para acreditar la solvencia necesaria, el empresario podrá acreditar la solvencia y medios de otras entidades...".

Tras ser requerida STOCK CIRCUIT S.L. para que subsanara la deficiencia sobre anormal precio a la baja ofrecido, hace mención de la empresa subcontratista para prestar el servicio de carga, traslado y descarga de vehículos y acompaña contrato privado con la misma y certificado de Ford España, S.L. indicativo de que es proveedor de transporte de vehículos y servicios logísticos de campas para ella.

El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, en su resolución de 11 de abril de 2014, admitió que, si bien en el sobre 1 no se facilita el nombre del subcontratista, ni el porcentaje que supone sobre el total precio del contrato, no obstante era adecuada la referida posterior información sobre el subcontratista, al considerar que las operaciones de recogida o carga, transporte y descarga son accesorias de la operación principal, consistente en la guarda o depósito de los vehículos en un recinto cerrado, de tal manera que era posible la subsanación de la litigiosa omisión.

No comparte este Tribunal dichos argumentos en tanto que, de conformidad con el Pliego de Prescripciones Técnicas, el contrato tiene por objeto la prestación del servicio de "recogida, transporte, guarda y deposito de los vehículos", sin otorgar preferencia a ninguno de ellos y sin que exista argumento alguno que nos lleve a concluir que el deposito tenga el carácter de operación principal. Al contrario, el propio Tribunal Administrativo Central, en la resolución de 14 de noviembre de 2014, dictada en el mismo expediente de licitación, declara que el transporte, deposito y destrucción tiene el carácter de actividades principales.

Por ello, decaído el motivo por el cual el Tribunal Administrativo dio por buena la subsanación de omisiones fuera del momento oportuno, esto es, en el Sobre 1, tal como se exige en los Pliegos del Contrato de servicios, la consecuencia debió de ser la exclusión de STOCK CIRCUIT S.L. de la licitación y adjudicar el contrato a la actora, única licitadora en cuanto a los lotes 1 y 3."

Finalmente, en cuanto a la indemnización solicitada señala que: "según se recoge en el acuerdo de adjudicación del Conseller de Gobernación y Justicia de la Generalitat Valenciana de fecha 28de febrero de 2014, se autoriza y dispone un gasto sobre una base imponible respecto del lote 1 de 443.934,90 euros y el del lote 3 de 447.198 euros, por el periodo de 15 de febrero de 2014 al 14 de febrero de 2016; en consecuencia, finalizado el periodo de prestación del servicio y tal como al respecto tiene declarado esta Sala con reiteración, se debe reconocer en favor de la actora una indemnización equivalente al 6% de los reseñados importes."

No conforme con ello se interpone recurso de casación por la representación procesal de STOCK CIRCUIT,SL, formulando dos motivos de casación al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción, denunciando en el primero la infracción, por inaplicación, del art. 57.1 de la Ley 30/92 y el art. 103 CE, así como la jurisprudencia de desarrollo, y la infracción de los arts. 217 y 218.2 de la LEC, 24.1 y 120.1 CE y la jurisprudencia relativa a la valoración de la prueba conforme a las reglas de la sana crítica y la carga de la prueba, alegando al efecto que los Pliegos si confieren carácter principal a la actividad de Depósito y custodia al regular las condiciones técnicas de su prestación y contraprestación; que así se recoge en las resoluciones del TACRC que cita. En consecuencia era pertinente que se permitiese la subsanación de la acreditación de la solvencia técnica complementaria y prevalencia del principio de legalidad y presunción de validez de los actos impugnados, ya que no ha existido medio probatorio alguno que evidenciara lo contrario. Entiende que la sentencia incurre en una errónea valoración de la prueba en cuanto parte de que la prestación del servicio se centra en recogida y transporte y posterior guarda y depósito de vehículos, sin que ninguna de estas actividades tenga preferencia o resulte principal y también incurre en error al considerar que el TACRC en la resolución de 14 de noviembre de 2014 entiende que no existía actividad principal y que las actividades del contrato eran de transporte, depósito y destrucción. Argumenta para ello sobre el contenido de esta resolución y de los pliegos administrativos y técnicos de la licitación.

En el segundo motivo se alega que la interpretación seguida por la sentencia es más restrictiva y excluyente para el licitador que la seguida por el TACRC sin justificación, lo que implica la infracción del art. 81 del Real Decreto 1098/2001, RGLCAP, respecto a la subsanación de documentación, y jurisprudencia de desarrollo que cita; el art. 71 de la Ley 30/92; los arts. 1, 115 a 118 TRLCSP y jurisprudencia sobre la consideración de los Pliegos de condiciones administrativas y técnicas como " contractus lex". Razona igualmente sobre la justificación de la solvencia complementaria y la subsanación de la acreditación del contrato de 2010 con Lintal 99 SL, todo ello en relación con el apartado 15.1.e) del PCAP. Mantiene que estamos ante un requisito de solvencia técnica que debe justificarse documentalmente y que la única discusión es si procedía considerarlo subsanable o no como documental administrativa del sobre 1, y en esta situación entiende que conforme a lo resuelto por TACRC era susceptible de subsanación en contra de lo sostenido en la sentencia recurrida.

La parte recurrida se opone al recurso rechazando la interpretación sobre el alcance de los pliegos de condiciones administrativas y técnicas efectuada por la recurrente, en relación con el carácter principal o accesorio de la recogida y transporte de los vehículos, señala la falta de justificación documental de la solvencia correspondiente al sobre 1 que se recoge en la resolución del TACRC, que no se trata de un requisito subsanable, que no se llegó a subsanar teniendo en cuenta la documentación aportada y que se incumplieron otros requisitos exigidos en la licitación.

El contenido de los dos motivos, que se centra en la consideración principal o accesoria que pueda merecer la actividad de recogida de los vehículos y la subsanabilidad de la deficiente justificación de solvencia en relación con la misma (sobre 1), aconseja una valoración conjunta de los mismos.

A tal efecto y en relación con el primer motivo de casación, lo primero que se aprecia es su inadecuado planteamiento como infracción de las normas y la jurisprudencia sobre la valoración de las pruebas por la Sala de instancia por las siguientes razones:

Como reconoce la parte recurrente, con cita de jurisprudencia al respecto, los pliegos de condiciones a los que se sujeta la licitación constituyen la ley del contrato, por lo tanto no se trata de documentos probatorios sino de la norma aplicable en la resolución de la licitación.

Por ello, cuando la Sala de instancia valora el alcance de las cláusulas de tales pliegos está llevando a cabo la función de interpretación de la norma aplicable y no una valoración de la prueba contraria a las reglas de la sana crítica y de la carga de la prueba, como se mantiene en este motivo de casación.

Ello determinaría por si solo la inviabilidad del mismo, por cuanto la formulación del recurso de casación, de acuerdo con la redacción del art. 92.1 de la LJCA aplicable al caso, exige no solo la cita de las normas y jurisprudencia que se consideren infringidas en la sentencia recurrida sino la expresión razonada de la infracción, lo que evidentemente no puede entenderse cumplido en un caso como el presente, en el que se atribuye a la sentencia impugnada la infracción de unas normas y jurisprudencia sobre valoración de la prueba que no se corresponde con la aplicación del ordenamiento jurídico efectuada por el Tribunal a quo.

No obstante, aun centrando el motivo en la interpretación de la ley del contrato llevada a cabo por la Sala de instancia, el resultado sería igualmente desestimatorio si se tiene en cuenta la jurisprudencia establecida al efecto, como es el caso de la sentencia de 18 de noviembre de 2003 (rec. 2627/1998), según la cual, ha de partirse de la premisa "que la labor interpretativa de los contratos está excluida de la revisión casacional, como ha reiterado la jurisprudencia de esta Sala y de la Sala Primera, puesto que la función hermenéutica corresponde a los órganos de instancia, sin que sea posible corregir sus resultados, en sede casacional, salvo que se haya alcanzado una interpretación que sea manifiestamente ilógica, arbitraria e ilegal, en coherencia con reiterada jurisprudencia de este Tribunal (Sentencias de la Sala Primera de 1 de marzo de 1997, 5 de marzo de 1997, 9 de junio, 15 de junio y 6 de octubre de 1998)". Resulta expresiva al efecto la sentencia de 8 de noviembre de 2017 (rec. 3837/2015), según la cual: "se ha de recordar que la interpretación de los contratos y negocios jurídicos celebrados entre las partes es tarea que corresponde a los tribunales de instancia, sin que este de casación deba intervenir salvo que, al desarrollarla, aquéllos incurran en arbitrariedad ofreciendo un resultado ilógico, contradictorio o contrario a algún precepto legal, proceder que está ausente en este caso. Así lo hemos venido sosteniendo, haciendo nuestro un criterio jurisprudencial de la Sala Primera de este Tribunal Supremo [sentencias de 17 de febrero de 2003 (casación 2018/1997, FJ 1º; ES:TS:2003:1015), 7 de julio de 2006 (casación 4131/1999, FJ 2º; ES:TS:2006:4617) y 26 de junio de 2008 (casación 2227/2001, FJ 2º; ES:TS:2008:3280)], seguido por la nuestra entre otras, en las sentencias de 18 de enero de 2005 (casación 7321/2001, FJ 5º; ES:TS:2005:80), 12 de julio de 2006 (casación 5609/2001, FJ 2º; ES:TS:2006:5366), 13 de noviembre de 2008 (casación 5442/2004, FJ 10º; ES:TS:2008:6425), 6 de marzo de 2009 (casación 2824/2003, FJ 3º; ES:TS:2009:1858), 8 de octubre de 2009 (casación para la unificación de doctrina 234/2004, FJ 4º; ES:TS:2009:7855), 29 de marzo de 2010 (casación 11318/2004, FJ 22º; ES:TS:2010:2718), 23 de julio de 2012 (casación 599/2010, FJ 2º; ES:TS:2012:5253) y 20 de abril de 2015 (casación 4540/2012, FJ 6º; ES:TS:2015:1588)]. En otras palabras, sólo podemos adentrarnos en ese terreno vedado cuando la exégesis que se discute contravenga manifiestamente la legalidad o resulte errónea, disparatada, arbitraria, contraria al buen sentido, pugne abiertamente con realidades suficientemente probadas o contenga conclusiones erróneas decisivas que sean irracionales o incluso adolezcan de la desproporción que no encaja en un normal raciocinio."

En este caso, pese a las alegaciones de la parte recurrente, no es de apreciar la concurrencia de estas circunstancias que permitirían revisar la interpretación de los pliegos de condiciones llevada a cabo por la Sala de instancia. Alega al respecto la recurrente que los pliegos si confieren carácter principal a la actividad de depósito y custodia, señalando al efecto: que el PPT se refiere únicamente a las instalaciones en que debe llevarse a cabo la guarda y depósito de los vehículos y solo al final del punto 3.5 se hace referencia a la responsabilidad del adjudicatario de la recogida y transporte a las instalaciones de depósito, sin otra precisión, ya que se trata de una actividad previa y necesaria que se incluye en el objeto del contrato para que pueda prestarse la actividad principal de depósito y custodia; que en la base 4 se establecen criterios para el desarrollo del servicio exclusivamente respecto del depósito sin ninguna mención al trasporte y recogida; que la base 7ª hace referencia en exclusiva a la supervisión del servicio de depósito; y que el carácter de actividad principal del depósito queda rematado en el PCAP, Anexo I, al establecer el sistema y forma de pago que gira exclusivamente en torno al depósito de vehículos por día.

Pero, frente a tales previsiones de los pliegos de condiciones pueden invocarse otras en contrario, como señala la parte recurrida, caso de: el apartado 1 del PPT, según el cual el adjudicatario se obliga a la recogida, transporte, guarda y depósito de los vehículos; la propia base 3, relativa al alcance del contrato, no solo se refiere a las instalaciones sino que incluye en el apartado 5 el transporte de los bienes, estableciendo la responsabilidad del adjudicatario de la retirada transporte de los vehículos; la base 5 incluye entre los medios personales, el personal para las tareas de traslado de los vehículos, carga y descarga; en el Anexo I.A del PCAP, después de reiterar, como objeto del contrato, la prestación del servicio de recogida, transporte, guarda y depósito de los vehículos de referencia, añade que las necesidades administrativas a satisfacer son las de recogida, transporte, guarda y depósito de tales vehículos; y en el apartado E del mismo Anexo I se establece que, el precio unitario día incluye todos los gastos que genere la recogida, transporte, guarda y custodia del vehículo, incluido el traslado inicial previsto en el apartado 8 del pliego de prescripciones técnicas.

A ello ha de añadirse que las alegaciones de la parte recurrente, en su propia formulación, reconocen el carácter necesario de la actividad de recogida y transporte para la prestación de depósito y custodia, como presupuesto previo, lo que viene a condicionar de forma determinante la prestación del servicio objeto de licitación, de manera que la consideración como actividad accesoria no resulta evidente o indiscutible y, por el contrario, resulta razonable la interpretación de la Sala de instancia en el sentido de que: de conformidad con el Pliego de Prescripciones Técnicas el contrato tiene por objeto la prestación del servicio de "recogida, transporte, guarda y depósito de vehículos" sin otorgar preferencia a ninguno de ellos. Sin que la referencia que se hace en la sentencia a la resolución del Tribunal Administrativo Central de 14 de noviembre de 2014, en cuanto declara que el transporte, depósito y destrucción tienen el carácter de actividades principales, constituya la razón de decidir de la Sala de instancia sino únicamente la expresión de una concurrencia de criterios, además de que la resolución es clara cuando en un punto y aparte, tras examinar el objeto del contrato y a efectos de la legitimación para participar en la licitación, señala que "las actividades principales a desarrollar en este servicio son: transporte, depósito y destrucción."

En consecuencia, el primer motivo de casación, en el que se defiende por la parte el carácter accesorio de la prestación del servicio de recogida y transporte del vehículo, en contra de lo sostenido en la sentencia recurrida, no puede prosperar y debe ser desestimado.

La desestimación del primer motivo afecta al planteamiento del segundo, en cuanto la recurrente apoya, sustancialmente, la viabilidad de subsanar la falta de justificación de la solvencia técnica complementaria en el carácter accesorio de la prestación de recogida y transporte del vehículo, en cuanto entiende que ello reduce la entidad o valoración del incumplimiento y hace posible su subsanación. Desaparecido ese presupuesto, la fundamentación del recurso decae y con ello la justificación de las infracciones legales que se denuncian.

Por el contrario, resulta claro y manifiesto el incumplimiento de las exigencias establecidas en el correspondiente pliego. A tal efecto, la base 15.1.e) del PCAP dispone que "los licitadores deberán aportar la documentación acreditativa de la solvencia económica, financiera y técnica o profesional de conformidad con el apartado L del Anexo 1.

Para acreditar la solvencia necesaria, el empresario podrá basarse en la solvencia y medios de otras entidades, independientemente de la naturaleza jurídica de los vínculos que tenga con ellas y siempre que demuestre que, para la ejecución del contrato, dispone efectivamente de esos medios, debiendo aportarse certificado, acreditativo de tal circunstancia, emitido por el órgano de dirección de la empresa que preste la citada solvencia.

La aportación de dicho certificado tendrá la consideración de solvencia complementaria, no pudiéndose omitir la que el empresario deba aportar como propia...."

Pues bien, como se señala en la resolución del TACRC impugnada en la instancia, la entidad aquí recurrente no facilitó el nombre de la subcontratista, ni porcentaje que supone sobre el total precio del contrato, y resulta igualmente admitido que no se aportó documentación alguna sobre la disponibilidad de los medios y solvencia complementaria hasta que se le requiere para que subsane la deficiencia sobre anormal precio a la baja, que es cuando, según se recoge en dicha resolución, menciona a la empresa LINTAL 99 SL, como subcontratista para la carga, traslado y descarga de vehículos, acompaña copia de contrato privado de 10 de agosto de 2012, celebrado entre las dos sociedades, señalando que tiene una tarifa plana de 40,13 euros por vehículo, así como certificado de Ford España S.L. de 30 de septiembre de 2013, en el que se hace constar que LINTAL 99 SL es proveedor de transporte de vehículos y servicios logísticos de campas para Ford España.

En estas circunstancias y ante el incumplimiento manifiesto de las bases establecidas, que exigen la justificación de la solvencia en un determinado momento, el Sobre 1, y que ha de aplicarse en régimen de igualdad a todos los licitadores, resulta justificada la interpretación de la Sala de instancia en el sentido de considerar que no cabe la subsanación de la falta que se pretende y que el incumplimiento determina la exclusión de la entidad recurrente de la licitación, sin que ello suponga la infracción de los preceptos y jurisprudencia que se invocan en este segundo motivo de casación, que se refieren a defectos u omisiones subsanables en la documentación ( art. 81, RD 1098/2001) o la falta de los requisitos señalados en el art. 70.1 de la Ley 30/92, es decir, requisitos de carácter formal y deficiencias en la documentación, que no es el caso de la falta de justificación del cumplimiento de concretos requisitos exigidos para participar en la licitación, que se aprecia en este recurso.

La desestimación de los motivos de casación determina la desestimación de este recurso de casación y, en consecuencia, la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente, que la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139 de la LJCA y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en 4.000 euros, más IVA si se devengare, como cifra máxima, por todos los conceptos, a reclamar por la parte recurrida que formuló oposición, no devengando costas la Generalitat Valenciana que se abstuvo de ello.