STS 233/2020, 19 de Febrero de 2020
| Jurisdicción | España |
| Número de resolución | 233/2020 |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 19 Febrero 2020 |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 233/2020
Fecha de sentencia: 19/02/2020
Tipo de procedimiento: R. CASACION
Número del procedimiento: 5170/2017
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 11/02/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández
Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.5
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
Transcrito por: CAR
Nota:
R. CASACION núm.: 5170/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Gloria Sancho Mayo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Segunda
Sentencia núm. 233/2020
Excmos. Sres.
D. Nicolás Maurandi Guillén, presidente
D. José Díaz Delgado
D. Ángel Aguallo Avilés
D. José Antonio Montero Fernández
D. Francisco José Navarro Sanchís
D. Jesús Cudero Blas
D. Rafael Toledano Cantero
D. Isaac Merino Jara
En Madrid, a 19 de febrero de 2020.
Esta Sala ha visto en su Sección Segunda, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen, el recurso de casación n.º 5170/2017, interpuesto por los AYUNTAMIENTOS DE ARROYO DE LA LUZ, CASAR DE CÁCERES, MATA DE ÁLCANTARA Y ZARZA LA MAYOR, representados por el procurador de los Tribunales Dº. Jacobo Gandarillas Martos, asistido del letrado Dº. José María Simón Marco, contra la sentencia nº. 748, de 24 de julio de 2017, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pronunciada en el recurso nº. 1381/2015, contra resoluciones del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de 28 de septiembre de 2015, que desestiman las reclamaciones números 28/00901/15, 28/00902/15, 28/00903/15 y 28/04596/15, contra acuerdos de la Confederación Hidrográfica del Tajo sobre liquidaciones del canon de regulación del agua respecto de sus respectivas presas, campaña 2014, por importes respectivos de 76.352,64, 16.949,16, 21.776,64 y 19.520,64 euros.
Ha comparecido en el recurso de casación como parte recurrida, la Adminsitración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. José Antonio Montero Fernández.
Resolución recurrida en casación.
En el procedimiento ordinario n.º 1381/2015, seguido en la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 24 de julio de 2017 , se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLO.- Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo de los Ayuntamientos de Arroyo de la Luz, Casar de Cáceres, Mata de Alcántara y Zarza la Mayor, y confirmamos las resoluciones económico-administrativas reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia, con expresa imposición de las costas procesales a la partes recurrente en los términos establecidos en el último fundamento jurídico".
Preparación del recurso de casación.
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de los AYUNTAMIENTOS DE ARROYO DE LA LUZ, CASAR DE CÁCERES, MATA DE ÁLCANTARA Y ZARZA LA MAYOR , se presentó escrito con fecha 4 de octubre de 2017, ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, preparando recurso de casación, y la Sala, por auto de 10 de octubre de 2017, tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, habiendo comparecido, dentro del plazo de 30 días señalado en el artículo 89.5 LJCA, como parte recurrente, los Ayuntamientos de Arroyo de la Luz, Casar de Cáceres, Mata de Alcántara y Zarza la Mayor, representados por el procurador de los Tribunales Dº. Jacobo Gandarillas Martos, asistido del letrado Dº. José María Simón Marco, y como parte recurrida, La Administración General del Estado, representada y asistida por el Sr. Abogado del Estado.
Admisión del recurso.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la Sección Primera de esta Sala acordó, por auto de 21 de diciembre de 2017, la admisión del recurso de casación, en el que aprecia que concurren en este recurso de casación las circunstancias de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia previstas en los apartados 3.a) y 2.c) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, precisando que:
"2º) La cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consiste en dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española.
-
) Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación: el artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, en conexión con el artículo 9.3 de la Constitución Española".
Interposición del recurso de casación y oposición.
Recibidas las actuaciones en esta Sección Segunda, el procurador Dº. Jacobo Gandarillas Martos, en nombre y representación de los AYUNTAMIENTOS DE ARROYO DE LA LUZ, CASAR DE CÁCERES, MATA DE ÁLCANTARA Y ZARZA LA MAYOR, por medio de escrito presentado el 20 de abril de 2018, interpuso recurso de casación, en el que expuso que las normas infringidas por la sentencia impugnada son:
-
- El artículo 9.3 de la Constitución Española (retroactividad no admitida) por parte de las liquidaciones del canon de regulación del agua del ejercicio 2014 giradas por la Confederación Hidrográfica del Tajo con posterioridad al comienzo del devengo del ejercicio (apoyándose en la reforma del artículo 114.7 de la Ley de aguas que posibilita que se aprueben las tarifas/cánones el mismo año en el que se giran) y retroactividad TOTAL por girarse las mismas, por la amortización de unas obras anteriores incluso al antiguo Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley de Aguas (el estado era entonces el encargado de financiar las presas de los Ayuntamientos hasta dicha reforma).
-
- El artículo 9.3. de la Constitución Español (retroactividad no admitida) por parte de las liquidaciones del canon de regulación del agua del ejercicio 2014 giradas por la Confederación Hidrográfica del Tajo. Dicha Sentencia tiene un claro INTERÉS CASACIONAL, centrándonos en la disparidad de criterios mantenidos entre distintos Tribunales Superiores de Justicia nacionales, incluido el propio Tribunal Superior de Justicia. En concreto, por la Interpretación del alcance de la reforma del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas por la Ley 11/2012 de 19 de diciembre de medidas urgentes en materia medio ambiente en el supuesto de las liquidaciones practicadas (retroactividad post devengo). Dicha Infracción de la reforma citada, presenta un claro interés casacional donde no existe Jurisprudencia del Tribunal Supremo respecto a la retroactividad post devengo de la tarifa de utilización del agua/canon de regulación del agua tras la reforma legal operada (reforma del artículo 114.7 por parte de la Ley 11/2012 de 19 de Diciembre) en relación a la colisión con el artículo 9.3 de la CE ni jurisprudencia sobre la práctica de liquidaciones del canon de regulación del agua en 2014 por obras (presas) anteriores al 2001 (años 90).
El recurrente manifiesta, que la retroactividad en derecho español está admitida constitucionalmente siempre y cuando no se trate de disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derecho individuales, no contravenga el principio de seguridad jurídica, además de la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( art. 9.3 CE). En concreto respecto de la norma tributaria no se presume como una disposición sancionadora o restrictiva de derecho en virtud del deber de los ciudadanos de contribuir con la Hacienda Pública ( art. 31.1 C). Por otro lado, la LGT en su art. 10.2 permite la retroactividad cuando así lo disponga la norma tributaria pero siempre y cuando respete los límites y principios en los párrafos superiores mencionados. En último lugar, el TC establece un procedimiento a seguir al a hora de valorar la retroactividad o no de la norma, obedeciendo a dos criterios: Grado de retroactividad y Análisis de cada caso en concreto. Por tanto, el estudio de la retroactividad resulta bastante complejo ya que una vez identificado el grado de retroactividad con sus diferentes requisitos en función del tiempo transcurrido con el devengo, el tipo de impuesto, hecho imponible, ... El estudio posterior del caso ha de contener una valoración pormenorizada de las circunstancias propias y valoraciones del legislador; todo ello debiendo ser encajado dentro del marco constitucional y el respeto a los principios de Seguridad jurídica y prohibición de arbitrariedad.
Tras las anteriores alegaciones, la parte recurrente solicitó a la Sala que " dicte sentencia casando y anulando la recurrida y pronuncie otra más ajustada en derecho, en los términos que esta parte tiene interesados y en especial resuelva - por existir una necesidad de pronunciamiento por el Alto Tribunal en una cuestión discutida por distintos Tribunales - la controversia existente entre una norma de disposición de carácter general, como lo es, la reforma del artículo 114.7 de la Ley de Aguas y su posible colisión con el artículo 9.3 de la CE".
Por su parte, el Sr. Abogado del Estado, en la representación que le es propia, por escrito presentado con fecha 15 de junio de 2018, formulo oposición al recurso de casación manifestado que ya en la instancia había descartado cualquier hipótesis de retroactividad ilícita, considerando que el hecho imponible venía fijado en el TRLA de manera exhaustiva sin necesitar apoyo reglamentario para su definición y su cuantificación, que debe hacerse en el ejercicio en curso, en cada caso, y que no cabe apreciar una retroactividad intensa prohibida en la liquidación, pues el hecho imponible viene fijado en la Ley de manera exhaustiva (sin necesitar apoyo reglamentario) y su cuantificación, se ha de hacer en el ejercicio en curso (siendo el sujeto pasivo el titular de la explotación beneficiaria potencial del agua y de las obras que permiten la implantación del sistema hidrológico y la conducción hídrica del recurso) pues así lo establece el art. 114.7. Así pues, aunque el importe a abonar no se haya fijado y comunicado el 1 de enero del ejercicio liquidado (en el que de haberse hecho así ello habría perjudicado económicamente al actor al liquidarse por adelantado un potencial beneficio del resto del ejercicio) habiéndose fijado el importe y su liquidación para pago meses antes de la finalización del ejercicio, no cabe alegar concurrencia de aplicación retroactiva de norma tributaria, pues el importe de la tasa se fija en el ejercicio del devengo en curso (y no en el posterior). En esa línea se han pronunciado la STS de 26.1.04 y la STS de 25.1.05 así como las sentencias de la Audiencia Nacional de 9.5.11 (recurso 711/09) y de 28.6.2010 (recurso 111/2009) que establecen en sede de retroactividad que las tarifas e importes de las liquidaciones se establezcan en el ejercicio en curso (cuál es el presente caso) y no en uno posterior. Por todo ello, procede la desestimación del recurso.
Tras las anteriores alegaciones, terminó suplicando a la Sala "declare no haber lugar al recurso de casación formulado, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".
Señalamiento para deliberación del recurso.
Por diligencia de ordenación de 24 de septiembre de 2018, el recurso quedó concluso y pendiente de votación y fallo, al no haber lugar a la celebración de vista pública por no advertir la Sala la necesidad de dicho trámite.
Llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 11 de febrero de 2020, fecha en la que tuvo lugar el acto.
Necesaria remisión a los pronunciamientos recaídos sobre la materia.
La totalidad de las cuestiones que el recurso plantea ha sido abordada y resuelta por esta Sección en numerosas sentencias, entre las que cabe citar las de 3 de abril de 2018, rec. cas. 876/2018; de 12 de junio de 2018, rec. cas. 1677/2017; de 19 de diciembre de 2018, rec. cas. 3425/2017 y 979/2018; de 30 de mayo de 2019, rec. ca. 2375/2017 y 2148/2017; y de 10 de octubre de 2019, rec. cas. 4090/2018 y 6204/2018.
En todas ellas nos pronunciamos sobre la interpretación del canon de regulación y la tarifa de utilización del agua en el artículo 114.7 TRLA y artículos 303, 310 y 311 del RDPH, por lo que por coherencia y seguridad jurídica la resolución de la presente controversia pasa por remitirnos íntegramente a lo ya dicho, sin necesidad de reproducir su contenido, por conocido y en aras de la brevedad.
Contenido interpretativo de esta sentencia.
Con arreglo a lo que establece el artículo 93.1 LJCA y siguiendo idéntico hilo argumental al de nuestra sentencia de 3 de abril de 2018, procede responder a la cuestión suscitada en el auto de admisión (por referencia a otros anteriores), consistente en:
"Dilucidar si a la luz de la nueva redacción del artículo 114.7 del texto refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, dada por la Ley 11/2012, resulta posible aprobar el canon de regulación y la tarifa de utilización del agua una vez iniciado el periodo impositivo o, si por el contrario, dicha posibilidad no existe, porque se incurriría en un supuesto de retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución Española".
Y nuestra respuesta -coincidente con la expresada en la repetida sentencia a la primera de las cuestiones que allí se planteaban- es la que a continuación reproducimos.
En cuanto al momento en que debe quedar aprobado el canon o la tarifa, según los casos, no es posible su aprobación una vez iniciado el periodo impositivo que, para los años siguientes a aquél en que se produzca la mejora o beneficio de los usos o bienes afectados (caso del canon) o en el momento en que puedan utilizarse las instalaciones de las obras hidráulicas (supuesto de la tarifa), debe entenderse que es el primer día del año natural, de suerte que la aprobación posterior a dicho día incurriría en una retroactividad proscrita por el artículo 9.3 de la Constitución.
Debe aclararse que no es de suyo, inexorablemente, inconstitucional la posibilidad de una retroactividad de grado débil, en caso de normas legales que introdujeran previsiones in malam partem antes de la finalización del periodo impositivo, porque tal proceder no vulneraría per se el límite constitucional del artículo 9.3 CE, que consagra el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, entre las que no se encuentran las normas tributarias, a menos que la retroactividad afectase a otros principios constitucionales, significadamente la seguridad jurídica. Así lo asevera una conocida doctrina constitucional - SSTC 116/2009 de 18 de mayo y 176/11 de 8 de noviembre - que cita en su recurso el abogado del Estado.
Pero tal no es, estrictamente, el dilema planteado en este asunto, pues las leyes, según dispone el artículo 2.3 del Código Civil "no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario" y en la regulación legal de la Ley de Aguas no hay previsión alguna a ese respecto, fuera conforme o disconforme con la Constitución. El problema verdadero anudado a la extemporaneidad acaecida en este caso enjuiciado es el de observancia del principio de legalidad, uno de cuyas vertientes, el de la lex previa, obliga al poder público a dar a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.
Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.
-
La anterior interpretación sobre el artículo 114 del TRLA, conduce a la declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de AYUNTAMIENTO DE ARROYO DE LA LUZ, CASAR DE CÁCERES, MATA DE ÁLCANTARA Y ZARZA LA MAYOR.
-
Y es que, en efecto, resulta incontrovertido que el canon de regulación fue aprobado con posterioridad al inicio del ejercicio al que se imputa el devengo y pago de las liquidaciones -ya iniciada la campaña correspondiente-, vulnerando de ese modo y en los términos que hemos razonado las exigencias legales, que demandaban en el caso que el órgano competente diera a conocer los elementos esenciales de las obligaciones, cuando surjan de la ley, como las tributarias, antes de que tales obligaciones nazcan.
-
Y ello conduce a la estimación del recurso contencioso-administrativo al ser contrarias a Derecho las liquidaciones recurridas en la instancia, si bien con la salvedad de que el precepto reglamentario indicado más arriba, puesto en tela de juicio, se ajusta a la Constitución y a la Ley, lo que no afecta al sentido del fallo, toda vez que la infracción determinante de la nulidad de las liquidaciones no reside en tal norma, sino en las liquidación misma y en el acto de aprobación del canon de que dimana.
Pronunciamiento sobre costas.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en ninguna de las partes, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto en lo que se refiere a las causadas en este recurso de casación. Y respecto de las causadas en el procedimiento seguido en la Sala de Madrid, dado el contenido de esta sentencia, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia.
Segundo.- Estimar el recurso de casación interpuesto por AYUNTAMIENTO DE ARROYO DE LA LUZ, CASAR DE CÁCERES, MATA DE ÁLCANTARA Y ZARZA LA MAYOR, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Quinta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 24 de julio de 2017, dictada en el procedimiento ordinario nº. 1381/2015, sobre canon de regulación del agua, sentencia que se casa y anula.
Tercero.- Estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de AYUNTAMIENTO DE ARROYO DE LA LUZ, CASAR DE CÁCERES, MATA DE ÁLCANTARA Y ZARZA LA MAYOR, contra las resoluciones dictadas por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Madrid el 28 de septiembre de 2015, que desestiman las reclamaciones económico-administrativas núms. 28/00901, 00902, 00903 y 4596/2015, formuladas contra las liquidaciones emitidas por la Confederación Hidrográfica del Tajo en concepto de Canon de Regulación de agua campaña 2014, declarando las expresadas resoluciones disconformes con el ordenamiento jurídico, anulándolas y dejando sin efecto, en consecuencia, las liquidaciones indicadas.
Cuarto.- No hacer imposición de las costas procesales de la presente casación; ni de las causadas en la instancia.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Nicolás Maurandi Guillén José Díaz Delgado
Ángel Aguallo Avilés José Antonio Montero Fernández
Francisco José Navarro Sanchís Jesús Cudero Blas
Rafael Toledano Cantero Isaac Merino Jara
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. JOSÉ ANTONIO MONTERO FERNÁNDEZ, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, la Letrada de la Administración de Justicia. Certifico.
