STS 71/2020, 24 de Enero de 2020

El presente recurso de casación se interpuso por la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco contra la sentencia dictada el día 19 de junio de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 317/2016, estimatoria en parte del recurso interpuesto por la Administración General del Estado contra el Decreto 236/2015, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco, declarando la nulidad de los arts. 3.3, 16 y 40.1 y 2 del Decreto impugnado y desestimando la demanda en el resto de su pretensiones.

Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, por auto de 19 de marzo de 2018, la Sección de Admisión de esta Sala acuerda:

" Primero.- Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la Letrada del Servicio Jurídico Central del Gobierno Vasco contra sentencia núm. 378/2017, de 19 de junio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Tercera) del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo 317/2016.

Segundo.- Precisar que las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia son las siguientes:

1. Si la interpretación del artículo 23 bis de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en la redacción dada por la LO 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa) y del artículo 12 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, permiten a las Administraciones educativas flexibilizar la estructura organizativa de la ESO de manera que no se establezcan ciclos, o si, por el contrario, de conformidad con dichos preceptos, la ESO debe estructurarse en ciclos.

2. Si la interpretación de los artículos 24.7 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y del artículo 17 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, permiten a las Administraciones educativas integrar materias en ámbitos de conocimiento en los distintos cursos de la ESO o, si de conformidad con los mentados preceptos, debe reservarse esa posibilidad de integración al primer curso de la ESO.

3. Si la interpretación de los artículos 27 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y 19 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, posibilitan que las Administraciones educativas modifiquen el desarrollo y extensión de los programas de mejora del aprendizaje y rendimiento, en los términos establecidos en los artículos 40.1 y 2 del Decreto 236/2015, o si, por el contrario, tales modificaciones serian contrarias a la normativa básica referida.

Tercero.- Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación los artículos 23 bis, 24.7 y 27 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en la redacción dada por la LO 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa) y los artículos 12, 17 y 19 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato."

Notificada la anterior resolución a las partes personadas y dentro del plazo fijado en el art. 92.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), la representación procesal de la Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco, mediante escrito registrado el 18 de mayo de 2018, interpuso recurso de casación en el que, tras exponer los argumentos jurídicos que sustentan su recurso, termina solicitando de este Tribunal que dicte sentencia por la que "case la sentencia recurrida, la revoque y, en su virtud, entrando a conocer el recurso contencioso-administrativo, declare conforme a Derecho los artículos 3.3; 16 y 40.1 y 2 del Decreto 236/2015, de 22 de diciembre, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco.".

Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de la parte recurrida presenta con fecha 11 de septiembre de 2018 escrito de oposición solicitando se dicte sentencia " desestimatoria del recurso de casación interpuesto, confirmando la declaración de nulidad de los preceptos señalados del Decreto 236/2015, por su contradicción con la normativa estatal básica."

Evacuados los trámites, y de conformidad con lo previsto en el art. 92.6 de la LJCA, al considerar innecesaria la celebración de vista pública, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 21 de enero de 2020, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

En este recurso de casación se impugna la sentencia dictada el día 19 de junio de 2017 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma del País Vasco, recaída en el recurso contencioso administrativo núm. 317/2016, estimatoria en parte del recurso interpuesto por la Administración General del Estado contra el Decreto 236/2015, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco, declarando la nulidad de los artículos 3.3, 16 y 40.1 y 2 del Decreto impugnado y desestimando la demanda en el resto de su pretensiones.

La decisión de la Sala Territorial descansa en el argumento de que los citados preceptos de la norma autonómica no respetan el contenido de los preceptos de carácter básico que regulan las materias incluidas en los preceptos anulados.

Por Auto de 19 de marzo de 2018, la Sección de Admisión de esta Sala fijó las cuestiones en las que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia:

1. Si la interpretación del artículo 23 bis de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en la redacción dada por la LO 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa) y del artículo 12 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, permiten a las Administraciones educativas flexibilizar la estructura organizativa de la ESO de manera que no se establezcan ciclos, o si, por el contrario, de conformidad con dichos preceptos, la ESO debe estructurarse en ciclos.

2. Si la interpretación de los artículos 24.7 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y del artículo 17 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, permiten a las Administraciones educativas integrar materias en ámbitos de conocimiento en los distintos cursos de la ESO o, si de conformidad con los mentados preceptos, debe reservarse esa posibilidad de integración al primer curso de la ESO.

3. Si la interpretación de los artículos 27 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y 19 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, posibilitan que las Administraciones educativas modifiquen el desarrollo y extensión de los programas de mejora del aprendizaje y rendimiento, en los términos establecidos en los artículos 40.1 y 2 del Decreto 236/2015, o si, por el contrario, tales modificaciones serian contrarias a la normativa básica referida.

La primera de las cuestiones nos plantea si la interpretación del artículo 23 bis de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en la redacción dada por la LO 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa) y del artículo 12 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, permiten a las Administraciones educativas flexibilizar la estructura organizativa de la ESO de manera que no se establezcan ciclos, o si, por el contrario, de conformidad con dichos preceptos, la ESO debe estructurarse en ciclos.

Esta cuestión deriva del artículo 3.3 del Decreto 236/2015, de 22 de diciembre, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es del siguiente tenor literal: "La Educación Secundaria Obligatoria se organiza en cursos y materias, con la necesaria interdisciplinaridad y coordinación, y en ella se prestará especial atención a la orientación educativa y profesional del alumnado. El cuarto curso tendrá carácter propedéutico y orientador, tanto para los estudios postobligatorios como para la incorporación a la vida laboral."

Los dos citados preceptos estatales, que son de carácter básico, establecen que "La etapa de Educación Secundaria Obligatoria se organiza en materias y comprende dos ciclos, el primero de tres cursos escolares y el segundo de uno. El segundo ciclo o cuarto curso de la Educación Secundaria Obligatoria tendrá un carácter fundamentalmente propedéutico."

Es cierto que la norma autonómica de desarrollo no contiene mención directa y expresa a la organización general de la ESO en dos ciclos, siendo el primero de tres cursos y el segundo de uno, tal y como aprecia la sentencia impugnada para anular el artículo 3.3 del Decreto autonómico 236/2015.

No cabe tampoco duda de que la norma básica estatal impone claramente la existencia de los dos ciclos y el número de cursos de cada uno de ellos, sin contemplar una posible flexibilización por las normas autonómicas de desarrollo.

Por ello parece que la norma de desarrollo no estaría respetando uno de los tres elementos distintivos de la organización de la ESO que enumera la administración recurrente y que sería el referido a la agrupación de los cursos escolares que la conforman, ello porque si bien el artículo 3.1 del Decreto 236/2015 hace expresa mención al número de cursos que la integran -cuatro-, ello porque menciona el cuarto curso ajustándose a su carácter propedéutico y orientador, luego no especifica como los agrupa y no conforma los dos ciclos que impone la norma básica estatal.

Ahora bien, del tenor literal del precepto autonómico no deriva que se esté estableciendo una regulación contraria a la estatal básica por lo siguiente:

1. porque no fija una estructura organizativa diferente o contraria, de un ciclo o de tres, por ejemplo;

2. porque la norma autonómica de desarrollo respeta el número de cursos que corresponden a la ESO -cuatro-;

3. porque la norma autonómica contiene la singularización del cuarto curso, cumpliendo con la exigencia de su "carácter fundamentalmente propedéutico" pues el artículo 3.3 tiene un último inciso para decir que "El cuarto curso tendrá carácter propedéutico y orientador, tanto para los estudios postobligatorios como para la incorporación a la vida laboral ", de manera que lo configura como una formación introductoria o preparatoria para la siguiente etapa educativa;

4. porque la norma autonómica contiene una previsión expresa de carácter general en el artículo 1.1 cuando dispone que "El presente Decreto tiene por objeto establecer el currículo propio correspondiente a la Educación Básica y regular su implantación, evaluación y desarrollo sin perjuicio de lo dispuesto en la normativa básica por la que se establece el currículo básico correspondiente a la Educación Primaria y la Educación Secundaria Obligatoria ", de manera que, en los términos de las SsTC 146/1993, de 29 de abril, 31/2010, de 28 de junio, y 8/2012, de 18 de enero, es manifiesta la voluntad de la norma autonómica de desarrollo de remitirse a la norma estatal básica y en los términos en ella establecidos. Estaríamos así ante una omisión que no altera el régimen jurídico previsto en la norma básica y que asume, por la vía de la remisión, la organización general de la ESO en dos ciclos, el primero de tres cursos y el segundo de uno.

La segunda cuestión que debemos analizar es si la interpretación de los artículos 24.7 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y del artículo 17 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, permiten a las Administraciones educativas integrar materias en ámbitos de conocimiento en los distintos cursos de la ESO o, si de conformidad con los mentados preceptos, debe reservarse esa posibilidad de integración al primer curso de la ESO.

Esta cuestión deriva del artículo 16 del Decreto 236/2015, de 22 de diciembre, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es del siguiente tenor literal: "Los centros podrán integrar las materias del currículo en ámbitos de conocimiento, que deberán respetar los contenidos, los criterios de evaluación y los indicadores de logro o estándares de aprendizaje evaluables de todas las materias que se agrupan, así como el horario asignado al conjunto de ellas. Esta agrupación tendrá efectos en la organización de las enseñanzas, pero no así en las decisiones asociadas a la evaluación y promoción."

Los dos citados preceptos estatales que se citan, que son de carácter básico y regulan la organización del primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria, establecen que "Con el fin de facilitar el tránsito del alumnado entre la Educación Primaria y el primer curso de Educación Secundaria Obligatoria, las Administraciones educativas y, en su caso, los centros docentes, podrán agrupar las materias del primer curso en ámbitos de conocimiento."

No cabe duda de que la norma básica estatal permite la agrupación de materias por ámbitos de conocimiento en el primer curso de la ESO y con la concreta finalidad de facilitar el tránsito del alumnado entre la Educación Primaria y el primer curso de Educación Secundaria Obligatoria.

Por el contrario, la norma autonómica de desarrollo lleva la posibilidad de integración de materias por ámbitos de conocimiento con carácter de generalidad y a todos los cursos de la ESO, tal y como aprecia la sentencia impugnada para anular el artículo 16 del Decreto autonómico 236/2015.

No está de menos comenzar con precisar que las áreas de conocimiento se entienden o son una agrupación de disciplinas o estudios que se hace teniendo en consideración lo relacionados que están, tomando para ello en consideración que se puede valorar las partes comunes que estudian, la finalidad o la aplicación en el mundo real.

Este pronunciamiento ha de ser confirmado pues es clara la voluntad del legislador básico cuando únicamente contempla tal supuesto de integración de materias al regular la organización del primer ciclo de Educación Secundaria Obligatoria y con la exclusiva finalidad de favorecer la evolución del alumnado de la educación primaria a la secundaria, razón por la que la limita al primero de sus cursos y, por tanto, para las materias que para ese curso enumeran el artículo 24 de la LOE y el artículo 13 del RD 1105/2014.

Además, este supuesto de integración de materias por ámbitos de conocimiento es diferente del que menciona la administración recurrente en su escrito de oposición para justificar su competencia y la regulación anulada. Alude así a la posibilidad de integración de materias en ámbitos de conocimiento como una de las medidas generales de atención a la diversidad, organizativas y curriculares, que permitan a los centros, en el ejercicio de su autonomía, una organización flexible de las enseñanzas, y que está contemplada en el artículo 22.4 y 5 de la LOE y 16 del RD 1105/2014. Estas medias las contempla la propia norma autonómica en su artículo 37 y 40

En el primer caso estamos ante una solución metodológica con la finalidad de favorecer el tránsito de todos los alumnos de la educación primaria a la secundaria, en cambio, en el segundo, las medidas de integración de materias por ámbitos, responde a otras finalidades distintas y tiene un alcance diferente y no sirve para justificar la previsión básica de la normativa estatal como viene a decir la sentencia impugnada. Esta diferente configuración es consecuencia de que la educación primaria se organiza en asignaturas y áreas con un carácter global e integrador y la evaluación de los procesos de aprendizaje del alumnado será continua y global y tendrá en cuenta su progreso en el conjunto de las áreas, con una evaluación final, mientras que, en la secundaria, existiendo una evaluación continua, formativa e integradora, existe una promoción curso a curso con límites de materias.

La tercera cuestión que debemos analizar es si la interpretación de los artículos 27 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y 19 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, posibilitan que las Administraciones educativas modifiquen el desarrollo y extensión de los programas de mejora del aprendizaje y rendimiento, en los términos establecidos en los artículos 40.1 y 2 del Decreto 236/2015, o si, por el contrario, tales modificaciones serian contrarias a la normativa básica referida.

Esta cuestión deriva del artículo 40.1 y 2 del Decreto 236/2015, de 22 de diciembre, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco, que es del siguiente tenor literal:

"1.- Los programas de mejora del aprendizaje y el rendimiento mediante la diversificación curricular se desarrollarán a partir del tercer curso de la Educación Secundaria Obligatoria. Se utilizará una metodología específica a través de la organización de las actividades de enseñanza-aprendizaje, con la finalidad de que los alumnos y alumnas puedan continuar hasta el cuarto curso por la vía ordinaria y obtengan el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

2. - Estos programas irán dirigidos preferentemente a aquellos alumnos y alumnas que presenten dificultades relevantes de aprendizaje o adaptación al medio escolar, no imputables a falta de estudio o esfuerzo, y que estén en condiciones de obtener el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. El equipo docente del grupo podrá proponer a los padres y madres o tutores y tutoras legales la incorporación a un programa de mejora del aprendizaje y el rendimiento mediante la diversificación curricular para aquellos alumnos y alumnas que hayan repetido al menos un curso en cualquier etapa, y que una vez cursado el segundo curso de Educación Secundaria Obligatoria no estén en condiciones de promocionar al tercer curso, o que una vez cursado tercero no estén en condiciones de promocionar al cuarto curso. El programa se desarrollará a lo largo de los cursos tercero y cuarto en el primer supuesto, o sólo en cuarto curso en el segundo supuesto."

   En definitiva, el párrafo 1º contempla los programas de mejora a partir del tercer curso, y el párrafo 2º prevé el desarrollo de los programas a quienes hayan cursado el segundo curso y no estén en condiciones de promocionar al tercer curso (el programa se desarrollará a lo largo de los cursos tercero y cuarto), o que una vez cursado tercero no estén en condiciones de promocionar al cuarto curso (el programa se desarrollará en cuarto curso).

   El artículo 27 de la LOE establece que "1. El Gobierno definirá las condiciones básicas para establecer los requisitos de los programas de mejora del aprendizaje y del rendimiento que se desarrollarán a partir de 2.º curso de la Educación Secundaria Obligatoria....

2. El equipo docente podrá proponer a los padres, madres o tutores legales la incorporación a un programa de mejora del aprendizaje y del rendimiento de aquellos alumnos y alumnas que hayan repetido al menos un curso en cualquier etapa, y que una vez cursado el primer curso de Educación Secundaria Obligatoria no estén en condiciones de promocionar al segundo curso, o que una vez cursado segundo curso no estén en condiciones de promocionar al tercero. El programa se desarrollará a lo largo de los cursos segundo y tercero en el primer supuesto, o sólo en tercer curso en el segundo supuesto".

   De este modo, la normativa estatal básica contempla que los programas de mejora del aprendizaje y del rendimiento se realizarán a partir de 2.º curso de la Educación Secundaria Obligatoria ( artículo 27.1 de la LOE, al igual que el artículo 19.1 del RD 1105/2014) y que el desarrollo de los programas se lleve a cabo en la forma que fija el 27.2 (al igual que el artículo 19.2 del RD 1105/2014) y, por tanto con quienes hayan cursado el primer curso de la ESO y no estén en condiciones de promocionar al segundo curso (el programa se desarrollará a lo largo de los cursos segundo y tercero), o que una vez cursado segundo curso no estén en condiciones de promocionar al tercero (el programa se desarrollará en tercer curso).

   En este caso, y no en el examinado en el fundamento anterior, nos encontramos de lleno con la regulación que permite la integración de materias en ámbitos de conocimiento como una de las medidas generales de atención a la diversidad, organizativas y curriculares, y que, por estar orientadas a responder a las necesidades educativas concretas del alumnado y al logro de los objetivos de la Educación Secundaria Obligatoria y la adquisición de las competencias correspondientes ( artículo 22.7 de la LOE y artículo 10.3 del RD 1105/2014), responden directamente a la finalidad propia de la educación secundaria, que en esencia es la de preparar a alumnado para su incorporación a estudios posteriores y para su inserción laboral y formarles para el ejercicio de sus derechos y obligaciones en la vida como ciudadanos.

   Desde este punto de visto es determinante la regulación básica estatal y el pronunciamiento de la sentencia impugnada ha de ser confirmado pues la voluntad del legislador básico es regular los cursos de mejora (1) dentro del primer ciclo de la ESO, (2) con la finalidad de que los alumnos y alumnas puedan cursar el cuarto curso, que conforma el segundo ciclo y tiene una finalidad fundamentalmente propedéutica y orientadora, por la vía ordinaria, y (3) obtengan el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. La regulación que establece la norma de la comunidad autónoma del País Vasco no respeta esta idea central y la configuración y orientación que debe tener el cuarto curso que integra el segundo ciclo de la ESO.

La presente sentencia, a los efectos del artículo 93.1 de la LJCA, ha establecido en los precedentes fundamentos la interpretación de aquellas normas sobre las que el auto de admisión consideró necesario el enjuiciamiento del presente recurso de casación por esta Salsa Tercera del Tribunal Supremo y, conforme a ello, declarará:

1. ) que la interpretación del artículo 23 bis de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en la redacción dada por la LO 8/2013, de 9 de diciembre, de mejora de la calidad educativa) y del artículo 12 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, no permiten a las Administraciones educativas flexibilizar la estructura organizativa de la ESO, si bien la omisión expresa de esa división por ciclos no justifica la nulidad del sistema fijado por esas administraciones si, incluyendo una cláusula general que asume, por la vía de la remisión, la organización general de la ESO en dos ciclos, el primero de tres cursos y el segundo de uno, no instaura luego un sistema que fije una estructura organizativa diferente o contraria y que altera la naturaleza y finalidad de los cursos que integran cada ciclo.

2. ) que la interpretación de los artículos 24.7 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y del artículo 17 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, no permiten a las Administraciones educativas integrar materias en ámbitos de conocimiento en los distintos cursos de la ESO, en los términos que lo hace el artículo 16 del Decreto autonómico vasco 236/2015, pues dada la finalidad y encaje específico que tiene ese tipo integración debe reservarse la citada posibilidad de integración al primer curso de la ESO.

3. ) que la interpretación de los artículos 27 de la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y 19 del RD 1105/2014, de 26 de diciembre, por el que se establece el currículo básico de la Educación Secundaria Obligatoria y del Bachillerato, no posibilitan que las Administraciones educativas modifiquen el desarrollo y extensión de los programas de mejora del aprendizaje y rendimiento, en los términos establecidos en los artículos 40.1 y 2 del Decreto 236/2015, pues dada la finalidad de este supuesto de integración debe preservarse su realización en el primer ciclo de la ESO, fuera del primero de los cursos, con la finalidad de que los alumnos y alumnas puedan cursar el cuarto curso que integra el segundo ciclo con los niveles de competencias necesarios y obtener el título por la vía ordinaria.

4. ) que procede la estimación parcial del recurso de casación en cuanto anula el artículo 3.3 del Decreto 236/2015, por el que se establece el currículo de Educación Básica y se implanta en la Comunidad Autónoma del País Vasco, confirmándola en lo demás al dar la respuesta que estipula el artículo 93.2 de la LJCA y estimar en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto en la instancia contra el referido Decreto autonómico vasco.

De conformidad con el dispuesto en el artículo 93.4 de la LJCA tras la reforma por Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, la sentencia que se dicte resolverá sobre las costas de la instancia conforme a lo establecido en el artículo 139.1 de esta ley y dispondrá, en cuanto a las del recurso de casación, que cada parte abone las causadas a su instancia y las comunes por mitad.

Por ello, se acuerda:

1. no hacer imposición de las costas de la instancia por considerar evidente que el caso presentaba dudas de derecho por la dificultad que, por su singularidad, entraña la cuestión debatida.

2. cada parte abonará, en cuanto a las del recurso de casación, las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad.