STS 1836/2019, 18 de Diciembre de 2019

Resolución recurrida en casación y hechos del litigio.

1. Este recurso de casación tiene por objeto la sentencia dictada, el 17 de septiembre de 2018, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el procedimiento ordinario núm. 247/2017.

   En dicha sentencia se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Administración del Estado frente a las resoluciones núms. 2017/003, 2017/004, 2017/009, 2017/010, 2017/028, 2017/032, 2017/033, 2017/034, 2017/037, 2017/038, 2017/039, 2017/040, 2017/057 y 2017/048, todas de 7 de junio de 2017, dictadas por la Junta de Reclamaciones Económico-Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón, en las que se inadmitieron las reclamaciones interpuestas contra facturas emitidas por el Hospital Miguel Servet de Zaragoza, en concepto de asistencia sanitaria prestada a internos de los Centros Penitenciarios de Zuera y Daroca, así como contra la desestimación presunta de la reclamación presentada contra la factura de 259,36 euros, también girada por el concepto de asistencia sanitaria a internos del Centro de Daroca.

2. Los hechos sobre los que ha versado el litigio, sintéticamente expuestos, derivan de las liquidaciones giradas por el Hospital Miguel Servet de Zaragoza a los centros penitenciarios de Zuera y Daroca por la asistencia prestada a internos que tenían la condición de asegurados, afiliados o beneficiarios de la Seguridad Social.

   1. El Abogado del Estado, en la representación que ostenta de la Administración del Estado (Centro Penitenciario de Zuera y Daroca) interpuso recurso contencioso- administrativo contra tales liquidaciones, por considerar que la asistencia sanitaria a los presos debe prestarse por los servicios públicos de salud "en las mismas condiciones y aplicando el mismo procedimiento que se aplica al resto de ciudadanos", ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, quien dictó sentencia estimatoria el día 17 de septiembre de 2018, en el procedimiento ordinario núm. 247/2017.

   2. La Comunidad de Aragón, por el contrario, defendía la legalidad de aquellas liquidaciones por la razón esencial de que, a falta de convenio entre las dos Administraciones concernidas, es la penitenciaria la que debe hacerse cargo de aquellas prestaciones por existir disposiciones legales y reglamentarias que así lo imponen, de lo que deriva que el Ministerio del Interior es "tercero obligado al pago" de los precios públicos correspondientes, sin que pueda ser excluida de esta obligación la asistencia prestada a reclusos que sean beneficiarios de la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita.

   3. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia de 17 de septiembre de 2018, estimatoria del recurso presentado. La sentencia razona lo siguiente (FJ 2º), por remisión a precedentes suyos:

   " SEGUNDO: Al haber dictado esta misma Sala sentencia en recursos que impugnaban resoluciones de la Junta de Reclamaciones Económico Administrativas de la Comunidad Autónoma de Aragón de análogo sentido a las que son objeto del presente recurso contencioso administrativo , esto es, inadmitiendo las reclamaciones presentadas por la Administración del Estado frente a facturas emitidas por Hospitales de la Comunidad de Aragón en concepto de asistencia sanitaria a internos en centros penitenciarios situados en territorio de la Comunidad , debemos mantener lo razonado en las mismas, sentencias de 22 de diciembre de 2016, recursos 167 y 187 de 2015, de 23 de diciembre de 2016, recurso 188/2015 y de 18 de enero de 2017 ,recurso 189/2015 , en las que después de concluir que la contraprestación pecuniaria por la asistencia sanitaria prestada por un servicio de salud que depende del Departamento responsable de Sanidad del Gobierno de Aragón, realizada en régimen de Derecho público , tiene la naturaleza de precio publico , por lo que la Junta de Reclamaciones debía de entrar a conocer del fondo de la reclamación , se expone lo siguiente: "En cuanto al fondo de la cuestión debatida debemos partir de un hecho incuestionado por la parte demandada, la condición de asegurado del interno al que se prestaron los servicios sanitarios cuyo importe ha sido reclamado a la parte recurrente.

   A partir de esta premisa debemos recordar la regulación contenida en el Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, cuyos artículos 207 a 209 disponen:

   " Artículo 207. Asistencia integral.

1. La asistencia sanitaria tendrá carácter integral y estará orientada tanto a la prevención como a la curación y la rehabilitación. Especial atención merecerá la prevención de las enfermedades transmisibles.

2. A tal efecto, la Administración Penitenciaria y las Administraciones Sanitarias formalizarán los correspondientes convenios de colaboración en materia de salud pública y asistencia sanitaria, en los que se definirán los criterios generales de coordinación, protocolos, planes y procedimientos, así como la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia, mediante el pago de la parte proporcional, según la población reclusa, de los créditos fijados para estas atenciones, para cuyo cálculo se tendrá en cuenta el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita.

3. La Administración Penitenciaria abonará a las Administraciones Sanitarias competentes los gastos originados por las inversiones precisas para la adecuación de las plantas de hospitalización o consultas de los Centros Hospitalarios extrapenitenciarios por motivos de seguridad.

   Artículo 208. Prestaciones sanitarias.

1. A todos los internos sin excepción se les garantizará una atención médicosanitaria equivalente a la dispensada al conjunto de la población. Tendrán igualmente derecho a la prestación farmacéutica y a las prestaciones complementarias básicas que se deriven de esta atención.

2. Las prestaciones sanitarias se garantizarán con medios propios o ajenos concertados por la Administración Penitenciaria competente y las Administraciones Sanitarias correspondientes.

   Artículo 209. Modelo de atención sanitaria.

1. Atención primaria:

   1.1 La atención primaria se dispensará con medios propios de la Administración Penitenciaria o ajenos concertados por la misma. Los Establecimientos penitenciarios contarán con un equipo sanitario de atención primaria que estará integrado, al menos, por un médico general, un diplomado en enfermería y un auxiliar de enfermería. Se contará igualmente, de forma periódica, con un psiquiatra y un médico estomatólogo u odontólogo.

   1.2 Los Centros de mujeres dispondrán además de los servicios periódicos de un ginecólogo y, cuando convivan niños con sus madres, de un pediatra.

2. Asistencia especializada:

   2.1 La asistencia especializada se asegurará, preferentemente, a través del Sistema Nacional de Salud. Se procurará que aquellas consultas cuya demanda sea más elevada se presten en el interior de los Establecimientos, con el fin de evitar la excarcelación de los internos.

   2.2 La asistencia especializada en régimen de hospitalización se realizará en los hospitales que la autoridad sanitaria designe, salvo en los casos de urgencia justificada, en que se llevará a cabo en el hospital más próximo al Centro penitenciario.

   2.3 Los convenios y protocolos que se formalicen, conforme a lo previsto en el artículo 207.2, establecerán, al menos, las condiciones de acceso a la asistencia de consultas externas, hospitalización y urgencia, reflejando la programación de días y horarios de atención ambulatoria y los procedimientos a seguir para las pruebas diagnósticas.

3. La dispensación farmacéutica y las prestaciones complementarias básicas se harán efectivas por la Administración Penitenciaria, salvo en lo relativo a los medicamentos de uso hospitalario y a los productos farmacéuticos que no estén comercializados en España".

   De estos preceptos y de la condición de asegurado y/o beneficiario del sistema a los efectos de la asistencia sanitaria, que ostentaba el recluso y que no se pierde por el internamiento en un centro penitenciario, cabe concluir que la asistencia especializada se debe prestar y costear preferentemente por la Administración Sanitaria y no por la Penitenciaria. Así resulta de lo dispuesto en el art. 209.2 antes transcrito y del hecho de que los restantes preceptos no impongan la asunción de tal gasto por parte de la Administración Penitenciaria.

   En este sentido el art. 207.2 dispone que los convenios de colaboración deben prever la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia, teniendo en cuenta para el cálculo "el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita". La Administración Sanitaria, en fin, debe asumir en los centros sanitarios públicos la asistencia sanitaria especializada de las personas que reúnan la condición de asegurados, se hallen o no internas en un centro penitenciario, porque la privación de libertad no excluye la cobertura sanitaria con cargo al Sistema Nacional de Salud de quien ostente dicha condición.

   Esta conclusión no resulta desvirtuada por el hecho de que no se haya producido el traspaso a la Comunidad Autónoma de los servicios sanitarios penitenciarios, porque tal circunstancia solo tendría relevancia respecto al modo de prestación y coste de la atención primaria -art. 209.1- o de los gastos de asistencia especializada en el interior de los centros penitenciarios. Y cabe añadir que este supuesto es distinto del suscitado en los procedimientos ordinarios 217/14 y 218/15 de la Sección Primera de este Tribunal porque en ellos se discute el reintegro de gastos de dispensación farmacéutica a reclusos, lo que se encuentra regulado específicamente en el art. 209.3 del Reglamento, tratándose además de desembolsos que, a diferencia de los de asistencia sanitaria, el no interno asegurado debe costearse normalmente por sí mismo, total o parcialmente". Por otra parte , la Sección 1ª de esta Sala en sentencia de 25 de mayo de 2017, rec 218/2015 , siguiendo el mismo razonamiento, anuló la resolución dictada por el Consejero de Sanidad de la Comunidad de Aragón que desestimó el requerimiento formulado por el Ministerio del Interior a la Consejera de Sanidad para que procediera a comunicar a los Centros Hospitalarios dependientes de la misma, que se abstuvieran de girar facturas de asistencia sanitaria a internos en centros Penitenciarios existentes en la Comunidad de Aragón que tuvieran derecho como asegurados/beneficiarios /afiliados a la Seguridad Social.

   Y también se han dictado por otros Tribunales Superiores, sentencias en asuntos similares y que acogen este mismo criterio, Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, Sevilla, sentencias entre otras de 7 y 14 de septiembre de 2017, 11 de octubre de 2017 y 21 de marzo de 2018, y Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Valladolid, de 5 de abril de 2017 , 25 de julio de 2017 y 18 de octubre de 2017 .

   Por lo anterior, manteniendo lo que la Sala ya ha resuelto en recursos planteados con anterioridad, procede la estimación del presente recurso contencioso administrativo, si bien no se hace expresa imposición de costas , art 139,1 LJCA por cuanto existen en esta materia pronunciamientos contradictorios."

Preparación y admisión del recurso de casación.

1. El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón, presentó escrito de fecha 7 de noviembre de 2018 preparando del recurso de casación contra la sentencia anteriormente mencionada, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con sede en Zaragoza.

2. Tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identifica como normas infringidas la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria, y el Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, además de la Ley 14/1986, de 25 de abril. General de Sanidad, y la Ley 8 /1989, de 13 de abril de Tasas y Precios Públicos.

3. La Sala de instancia acordó, mediante auto de 2 3 de noviembre de 2018, tener por preparado el recurso de casación por parte de la Letrada de la Administración Sanitaria autonómica contra la sentencia arriba mencionada.

Interposición del recurso de casación y escrito de oposición.

1. El Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón interpuso recurso de casación mediante escrito de 12 de abril de 2019, que cumple los requisitos legales, en el que menciona como normas jurídicas infringidas las citadas en el escrito de preparación y se pretende de esta Sala que " [...] con estimación íntegra de este Recurso de Casación, case y anule la sentencia recurrida y declare:

   1. ) Que la falta de convenio, entre la Administración Penitenciaria y la Administración sanitaria Autonómica, conforme el artículo 207 del Reglamento General Penitenciario, determina que la obligada al pago de las asistencias sanitarias prestadas por el Servicio Aragonés de Salud a la población penitenciaria recluida en los establecimientos penitenciarios sitos en la CCAA de Aragón, corresponde a la Administración General del Estado;

   2. ) Que esas cantidades reclamadas por el SALUD a la AGE, NO tienen la naturaleza de Precio Público, por no existir la Orden conjunta de los Consejeros de Hacienda y Sanidad y que, por lo tanto, es conforme a derecho, la inadmisión acordada por la Junta de Reclamaciones Económico Administrativas de la CCAA de Aragón. [...]" .

2. La Sección de admisión de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo admitió el recurso de casación por medio de auto de 28 de marzo de 2019, en que aprecia la presencia de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, enunciada en estos literales términos:

   " ...Determinar a qué Administración, si a la sanitaria o a la penitenciaria, le corresponde asumir los costes generados por la prestación de servicios de naturaleza sanitaria a personas que se encuentran internadas en un centro penitenciario..."

Manifestaciones del Abogado del Estado.

El Abogado del Estado, en el ejercicio de la representación que por ministerio de la ley ostenta, emplazado como recurrido en este recurso de casación, presentó escrito de alegaciones de 16 de mayo de 2019, manifestando "que no existe circunstancia alguna para dictar una sentencia de signo diferente del recogido en la sentencia testigo, dictada con fecha 21 de febrero de 2019 (ECLI: ES: TS: 2019: 587 y 588)".

Señalamiento para deliberación, votación y fallo.

Mediante providencia de 7 de mayo de 2019, la Sección Segunda de esta Sala acordó, de conformidad con lo previsto en el artiŽculo 92.6 LJCA, que no había lugar a la celebracioŽn de vista puŽblica, al considerarla innecesaria atendiendo a la iŽndole del asunto.

Por providencia de 19 de septiembre de 2019, se designó como Magistrado Ponente al Excmo. Sr. don Ángel Aguallo Avilés, y se sen~aló para la deliberación, votación y fallo de este recurso, el día 17 de diciembre de 2019, fecha, en la que, efectivamente, tuvieron lugar tales actos, con el resultado que ahora se expresa.

Objeto del presente recurso de casación.

El objeto de esta sentencia consiste en determinar a qué Administración, si a la sanitaria o a la penitenciaria, le corresponde asumir los costes generados por la prestación de servicios de naturaleza sanitaria a personas que se encuentran internadas en un centro penitenciario. En relación con dicha cuestión, hemos de tener en cuenta que, con fecha 21 de febrero de 2019, hemos dictado sentencia en un recurso de casación, el núm. 4544/2017, de similar naturaleza, en que se dilucidaban cuestiones semejantes a las aquí planteadas y donde también son comunes las interrogantes que nos suscitan los respectivos autos de admisión a los que debemos dar respuesta. La identidad no queda excluida por el hecho de que las comunidades autónomas sean distintas -en este caso, la aragonesa y, en el mencionado como referencia, la madrileña-. Procede, por tanto, una remisión in toto a lo razonado y decidido en la expresada sentencia, dada la sustancial identidad de razón entre ambos asuntos, incluidas las consideraciones iniciales que abordan la cuestión de nuestra competencia jurisdiccional como presupuesto del examen de fondo.

La fundamentación expresada en dicha sentencia da respuesta a la pretensión casacional suscitada, en dicho asunto, por la Administración del Estado, parte allí recurrente, coincidente en lo sustancial, si bien no miméticamente, con el desarrollo argumental que en este asunto despliega la Administración sanitaria aragonesa que en este recurso ocupa la posición procesal de recurrente. Sin embargo, la índole de las pretensiones y los términos de los autos de admisión permiten una reducción a la unidad de la respuesta que hemos de dar a dicha argumentación, dada esa identidad sustancial entre uno y otro recurso de casación.

SEGUNDO.- Referencia a la mencionada sentencia, de 21 de febrero de 2019, pronunciada en el recurso de casación núm. 4544/2017.

Dice así la expresada sentencia, mediante la transcripción literal e íntegra de su fundamentación jurídica:

" [...] PRIMERO. Cuestión previa: corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento del asunto.

1. Como ha quedado expresado en los antecedentes de hecho, el litigio que nos ocupa ha sido suscitado por la Administración del Estado por entender que determinadas actuaciones de los hospitales públicos de la Comunidad de Madrid -exigiendo a los centros penitenciarios el abono de los gastos por la asistencia hospitalaria dispensada a internos en esos centros que cuentan, por sí mismos, con el derecho a la asistencia sanitaria gratuita a cargo del Sistema Nacional- son contrarias al ordenamiento jurídico.

2. La controversia jurídica que plantea el abogado del Estado en casación consiste en determinar, en efecto, si la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Octava) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 8 de junio de 2017 -que desestimó el recurso dirigido frente a aquellas liquidaciones de precios públicos - es o no conforme a Derecho, para lo cual resulta forzoso determinar, en primer lugar, si el litigio debe ser resuelto por este orden jurisdiccional, en la medida en que se cuestiona la legalidad de determinadas actuaciones de la Administración autonómica sometidas al Derecho Administrativo en las que no se ejercitan -propiamente- potestades en materia de Seguridad Social, o, por el contrario, por el orden social, habida cuenta que la cuestión litigiosa se refiere a la asistencia sanitaria que se dispensa a aquel colectivo (internos en centros penitenciarios), asistencia que tiene la naturaleza jurídica de prestación de la Seguridad Social.

3. La duda sobre la jurisdicción que tiene atribuido el conocimiento del recurso fue suscitada por esta misma Sala en providencia de 5 de octubre de 2018, al entender que la previsión contenida en el artículo 2, letra o) de la ley reguladora de la jurisdicción social (según el cual los órganos de dicha jurisdicción conocerán de los litigios que se promuevan en materia de prestaciones de Seguridad Social) podía determinar que fuera aquella jurisdicción la que ostenta la potestad de resolver el asunto, en la medida en que a la contencioso-administrativa no le corresponde enjuiciar - artículo 3.a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio - las cuestiones expresamente atribuidas al orden jurisdiccional social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.

4. Es evidente que la cuestión planteaba dudas relevantes, como lo demuestra la discrepancia entre el Ministerio Fiscal (que aboga por declarar que es la jurisdicción social la que ostenta la potestad de juzgar el asunto) y las partes en el proceso (que sostienen que es la jurisdicción contencioso-administrativa la que debe resolver el litigio).

   Y es que, ciertamente, la actividad que ha sido prestada por los hospitales públicos madrileños a los internos en centros penitenciarios ha consistido, efectivamente, en la asistencia sanitaria hospitalaria , que constituye una prestación de la Seguridad Social, cuyo análisis podría corresponder, prima facie , a la jurisdicción social a tenor del artículo 2.o) de su ley reguladora. Sin embargo, las pretensiones ejercitadas en el proceso por las partes -la Administración penitenciaria y la Administración sanitaria autonómica- no versan sobre si los citados internos en centros penitenciarios tienen o no derecho a la asistencia sanitaria en los hospitales públicos del sistema nacional de salud, sino sobre algo bien distinto, a saber: cuál de esas dos Administraciones debe hacerse cargo del coste de aquella prestación, en el bien entendido que no se suscita controversia entre las partes sobre la procedencia de que sea la sanidad pública madrileña la que debe prestar la asistencia hospitalaria correspondiente.

5. Este último extremo -el del reparto de costes , único que es debatido por las partes- y, sobre todo, la naturaleza de la retribución que la administración autonómica exige al Estado -un precio público a tenor del Anexo I, letra E) del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por el que se aprueba el catálogo de servicios retribuidos por precios públicos- conduce a la Sala a entender que el conocimiento del litigio corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa.

   Entendemos que debe ser esa nuestra decisión por las siguientes razones:

   1. No está en cuestión el derecho de los presos a recibir la asistencia sanitaria; tampoco se discute que esa asistencia deba ser dispensada a través del sistema sanitario cuya titularidad corresponde a la Comunidad de Madrid. La controversia se ciñe exclusivamente a determinar qué Administración pública -si aquella bajo cuya dependencia se halla el paciente o aquella otra en la que se presta el servicio asistencial- debe afrontar los gastos de tal prestación, de manera que el asunto se asemeja más a un litigio entre Administraciones públicas del artículo 44 de la ley de esta jurisdicción que a un pleito en materia de prestaciones de la Seguridad Social del artículo 2.o) de la ley reguladora de la jurisdicción social .

   2. Ciertamente, este último precepto -el contenido en la letra o) del artículo 2 de la Ley 36/2011, de 10 de octubre - extiende las atribuciones de la jurisdicción social no solo al conocimiento de los litigios "en materia de prestaciones de Seguridad Social", sino también a la "imputación de responsabilidades a empresarios o terceros respecto de las prestaciones de Seguridad Social en los casos legalmente establecidos". Tal previsión, empero, no coincide con la que aquí nos ocupa, pues -insistimos- no está en cuestión quién debe prestar la asistencia (esto es, quién es el responsable de tal actividad), sino quién debe abonar la dispensada , en el bien entendido que no se suscita controversia alguna en punto a qué entidad es la obligada a prestar la asistencia hospitalaria correspondiente (el hospital integrado en el servicio público madrileño de salud).

   3. En el presente proceso no se impugna un acto de la Administración autonómica dictado en ejercicio de sus funciones y potestades en materia de Seguridad Social , sino un acto de esa misma Administración pública de naturaleza tributaria , emanado del órgano económico-administrativo competente (la Junta Superior de Hacienda de la Comunidad de Madrid), precisamente porque el coste del servicio prestado tiene naturaleza de precio público a tenor del texto refundido de la ley de tasas y precios públicos de dicha Comunidad Autónoma y del Anexo I, letra E -Consejería de Sanidad- del acuerdo del Consejo de Gobierno de 23 de julio de 1998 por el que se aprueba el catálogo de servicio susceptibles de ser retribuidos mediante precios públicos.

   4. No albergamos dudas sobre la naturaleza jurídica de la contraprestación que nos ocupa. El artículo 24 de la Ley 8/1989, de 13 de abril , de tasas y precios públicos, dispone que "tendrán la consideración de precios públicos las contraprestaciones pecuniarias que se satisfagan por la prestación de servicios o la realización de actividades efectuadas en régimen de Derecho público cuando, prestándose también tales servicios o actividades por el sector privado, sean de solicitud voluntaria por parte de los administrados". Y este mismo concepto lo encontramos en el artículo 22 del Decreto Legislativo 1/2002, de 24 de octubre (texto refundido de la ley de tasas y precios públicos de la Comunidad de Madrid). De este modo, la contraprestación por la asistencia sanitaria dispensada a presos de Centros Penitenciarios que resultan beneficiarios/afiliados a la Seguridad Social debe entenderse como un precio público, en la medida en que dicha contraprestación pecuniaria satisface el servicio prestado por hospitales insertos en el Servicio Madrileño de Salud, realizado -cabalmente- en régimen de Derecho público, extremo admitido por las partes.

   5. Esta última circunstancia -la naturaleza de las sumas exigidas a los centros penitenciarios- impide que resulte de aplicación el artículo 2.s) de la ley reguladora de la jurisdicción social , pues los actos impugnados en el proceso no han sido dictados en materia de Seguridad Social , sino en ejercicio de las potestades administrativas de la Administración autonómica en materia tributaria.

   SEGUNDO. Determinación de la normativa aplicable y posición de las partes en relación con la interpretación de la misma.

1. La solución del recurso -que exige determinar qué Administración debe satisfacer el coste de la asistencia hospitalaria dispensada por los hospitales públicos madrileños a internos en centros penitenciarios que tienen la condición de asegurados o beneficiarios de la Seguridad Social- obliga a comenzar reproduciendo en lo esencial los preceptos (legales o reglamentarios) que disciplinan la cuestión litigiosa, concretamente:

   1. Los artículos 3 y 3. bis de la Ley 16/2003, de 28 de mayo , de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que disponen, respectivamente, que "son titulares del derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria todas las personas con nacionalidad española y las personas extranjeras que tengan establecida su residencia en el territorio español" y que "una vez reconocido el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos, éste se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual".

   2. El artículo 3 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria , que establece en su número 2 que "se adoptarán las medidas necesarias para que los internos y sus familiares conserven sus derechos a las prestaciones de la Seguridad Social, adquiridos antes del ingreso en prisión" y que destaca en su número 4 que "la Administración penitenciaria velará por la vida, integridad y salud de los internos".

   3. El artículo 36 de dicha norma legal, que prevé -además de la presencia de un médico, como mínimo, en cada centro penitenciario y la existencia de servicios sanitarios en cada establecimiento- que los internos puedan ser asistidos en instituciones hospitalarias de carácter penitenciario y, en caso de necesidad o urgencia, "en otros centros hospitalarios".

   4. La normativa de la Comunidad de Madrid sobre precios públicos , constituida por el Real Decreto Legislativo 1/2002 y la Orden 731/2013 -aquí aplicable ratione temporis -, a tenor de la cual se garantiza a los ciudadanos una asistencia sanitaria pública, gratuita y universal y se dispone, en relación con los supuestos en los que aparezca un tercero obligado al pago a tenor del artículo 83 de la Ley General de Sanidad , que los ingresos procedentes de la asistencia sanitaria a cargo de dicho tercero tendrán la consideración de ingresos propios del Servicio de Salud y, además, que "las administraciones públicas que hubieran atendido sanitariamente a los usuarios tendrán derecho a reclamar del tercero responsable el coste de los servicios prestados".

   5. El artículo 207 del Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero , por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario, que, tras establecer en su número primero que "la asistencia sanitaria tendrá carácter integral", dispone en su número segundo lo siguiente: "a tal efecto, la Administración Penitenciaria y las Administraciones Sanitarias formalizarán los correspondientes convenios de colaboración en materia de salud pública y asistencia sanitaria, en los que se definirán los criterios generales de coordinación, protocolos, planes y procedimientos, así como la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia, mediante el pago de la parte proporcional, según la población reclusa, de los créditos fijados para estas atenciones, para cuyo cálculo se tendrá en cuenta el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita".

   6. El artículo 208 de dicho Reglamento, según el cual (i) "a todos los internos sin excepción se les garantizará una atención médico-sanitaria equivalente a la dispensada al conjunto de la población" y, además, (ii) "las prestaciones sanitarias se garantizarán con medios propios o ajenos concertados por la Administración Penitenciaria competente y las Administraciones Sanitarias correspondientes".

   7. El artículo 209 de ese mismo Reglamento Penitenciario que distingue entre la "atención 'primaria", que se dispensará "con medios propios de la Administración Penitenciaria o ajenos concertados por la misma", y la "asistencia especializada", que "se asegurará, preferentemente, a través del Sistema Nacional de Salud", teniendo en cuenta que la que se preste en régimen de especialización "se realizará en los hospitales que la autoridad sanitaria designe, salvo en los casos de urgencia justificada, en que se llevará a cabo en el hospital más próximo al Centro penitenciario" y que "los convenios y protocolos que se formalicen, conforme a lo previsto en el artículo 207.2, establecerán, al menos, las condiciones de acceso a la asistencia de consultas externas, hospitalización y urgencia, reflejando la programación de días y horarios de atención ambulatoria y los procedimientos a seguir para las pruebas diagnósticas".

   8. La disposición adicional sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo , citada, según la cual "los servicios sanitarios dependientes de Instituciones Penitenciarias serán transferidos a las comunidades autónomas para su plena integración en los correspondientes servicios autonómicos de salud", a cuyo efecto "en el plazo de 18 meses desde la entrada en vigor de esta ley y mediante el correspondiente real decreto, se procederá a la integración de los servicios sanitarios penitenciarios en el Sistema Nacional de Salud, conforme al sistema de traspasos establecidos por los estatutos de autonomía".

2. Partiendo de que no se ha producido aún la integración prevista en este último precepto legal y de que no existe -desde el 1 de enero de 2015- Convenio en vigor entre la Comunidad de Madrid y el Ministerio del Interior (pues perdió vigencia el anterior y ni se prorrogó, ni se llegó a un nuevo acuerdo), la sentencia recurrida y la citada Comunidad Autónoma consideran que el coste de la asistencia sanitaria dispensada en los hospitales del Sistema Madrileño de Salud a todos los internos -sin excepción- en centros penitenciarios debe abonarse en su totalidad por la Administración General del Estado. Fundamentan dicho criterio en las siguientes proposiciones:

   1. Cuando el artículo 208.2 del Reglamento Penitenciario dispone que las prestaciones sanitarias "se garantizarán en los centros penitenciarios con medios propios o ajenos concertados por la Administración penitenciaria" no distingue entre atención primaria y asistencia especializada, lo que solo puede querer decir que esta última debe ser garantizada también por Instituciones Penitenciarias, aunque sea con medios concertados.

   2. La relación de sujeción especial que vincula a los presos con la institución penitenciaria no se rompe por su hospitalización externa o por su tratamiento fuera de la prisión, de suerte que tales centros son una auténtica prolongación del centro penitenciario, que no exonera a la Administración competente (el Estado) de su deber de garantizar la asistencia integral.

   3. No empece tal conclusión -para la Comunidad recurrida- la previsión contenida en el artículo 207.2 del Reglamento Penitenciario relativa a la necesidad -en los convenios que habrán de formalizar la Administración Penitenciaria y las Administraciones sanitarias- de prever la financiación de la asistencia a cargo de la primera de esas Administraciones "mediante el pago de la parte proporcional, según la población reclusa, de los créditos fijados para esas atenciones, para cuyo cálculo se tendrá en cuenta el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita". No altera aquella tesis porque, a juicio de la Comunidad de Madrid, tal precepto solo es aplicable cuando hay convenio y, además, porque en todos los convenios anteriores suscritos por Instituciones Penitenciarias con las Comunidades Autónomas se calculó la contraprestación económica en atención al número de presos en régimen ordinario y cerrado de los centros penitenciarios, sin distinguir si tales presos tenían o no la condición de asegurados o beneficiarios de la Seguridad Social.

   4. En cualquier caso, la tesis preconizada por la Administración del Estado y por algunas Salas de otros Tribunales Superiores de Justicia (como Aragón) conduciría a una conclusión absurda: si no pueden girarse facturas hasta que no se suscriba un nuevo convenio de colaboración, ¿para qué iba el Estado a concertarse con las Administraciones sanitarias si éstas ya tienen el deber legal de abonar los servicios dispensados en los hospitales públicos?

   5. Finalmente, se sostiene por la Comunidad de Madrid que la parte recurrente va en contra de sus propios actos en la medida en que en los convenios suscritos con anterioridad se señaló expresamente que el Ministerio del Interior, a través de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, asumirá con cargo a su presupuesto la asistencia sanitaria de los internos en los términos y forma de pago establecidos en las cláusulas cuarta y quinta del presente Convenio, siendo así que en estas dos cláusulas se prevé un pago per cápita de determinada cantidad (500 euros) atendiendo a la "media real de internos" del ejercicio, sin distinguir si éstos tenían o no derecho, por sí mismos, a la asistencia sanitaria pública y gratuita.

3. El abogado del Estado discrepa abiertamente de tal conclusión pues considera que de los preceptos más arriba transcritos se desprende indubitadamente -a falta de convenio en vigor entre ambas Administraciones Públicas- que es la Comunidad de Madrid la que debe asumir el coste de la asistencia especializada dispensada a los internos en centros penitenciarios que ostentan la condición de asegurados, afiliados o beneficiarios de la Seguridad Social. Y ello por las siguientes razones:

   1. En primer lugar, porque la privación de libertad no excluye la cobertura sanitaria con cargo al Sistema Nacional de Salud de quien ostente dicha condición. Como se desprende del artículo 3 de la Ley 16/2003, de 28 de mayo , de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, los asegurados/beneficiarios/afiliados a la Seguridad Social tienen garantizada "la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos a través del Sistema Nacional de Salud", siendo así que -a tenor del artículo 3.bis de esa misma Ley - "una vez reconocido el derecho a la protección de la salud y a la atención sanitaria con cargo a fondos públicos, éste se hará efectivo por las administraciones sanitarias competentes, que facilitarán el acceso de los ciudadanos a las prestaciones de asistencia sanitaria mediante la expedición de la tarjeta sanitaria individual".

   2. Además, siempre según el abogado del Estado, el artículo 209.2 del Reglamento Penitenciario establece con claridad la preferencia del Sistema Nacional de Salud para la prestación de la asistencia sanitaria especializada a la población reclusa, al distinguir entre atención primaria (que se dispensará con medios propios de la Administración Penitenciario o ajenos concertados) y asistencia especializada (que se asegurará preferentemente a través del Sistema Nacional de Salud).

   3. Corrobora la tesis que defiende el representante de la Administración del Estado, a su juicio, la regulación de los convenios de colaboración prevista en el artículo 207.2 del Reglamento Penitenciario , de la que se infiere que la asistencia sanitaria deberá prestarse -y sufragarse- por el Sistema Nacional de Salud (i) sobre aquellos internos que reúnan la condición de asegurados, beneficiarios o afiliados a dicho sistema y (ii) sobre las prestaciones propias de la asistencia sanitaria especializada recogida en el catálogo de prestaciones del Sistema Nacional de Salud, excluyendo la atención primaria, única a cargo de la Administración Penitenciaria.

   TERCERO. Criterio de la Sala: la asistencia sanitaria especializada dispensada a los internos en centros penitenciarios debe ser sufragada por Instituciones Penitenciarias aunque tales internos sean beneficiarios, afiliados o asegurados del Sistema Nacional de Salud.

1. El litigio que nos ocupa trae causa de dos incumplimientos de sendas exigencias legales, imputables -con mayor o menor intensidad- a ambas partes en el proceso.

   El primer incumplimiento es el del mandato contenido en la disposición adicional sexta de la Ley 16/2003, de 28 de mayo , de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud, que prevé la transferencia a los órganos autonómicos de salud, mediante real decreto y en el plazo de los dieciocho meses siguientes a la entrada en vigor de dicha ley, de los servicios sanitarios dependientes de Instituciones Penitenciarias, que pasarán a integrarse en aquel Sistema conforme al método de traspasos establecido estatutariamente.

   El segundo es el de la previsión contenida en el artículo 207.2 del Reglamento Penitenciario que exige ("formalizarán", dice el precepto) que la administración penitenciaria y las administraciones sanitarias suscriban convenios de colaboración en los que, por lo que ahora interesa, se determine la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia, mediante el pago de la parte proporcional, según la población reclusa, de los créditos fijados para estas atenciones.

2. La solución a la controversia no está exenta de cierta complejidad, como lo demuestra el hecho de las distintas posturas adoptadas por nuestros tribunales, seguramente porque ambos criterios cuentan con argumentos perfectamente defendibles.

   Nuestra solución -que, adelantamos, coincide con la de la sentencia recurrida- parte de dos consideraciones, derivadas de la normativa que más arriba se ha transcrito: la primera, que la protección integral de la salud del interno es un deber que se impone a la administración penitenciaria, a cuyo cargo tiene a una persona vinculada a ella por una evidente relación de sujeción especial; la segunda, que no hay un solo precepto legal o reglamentario que disponga que el coste de la asistencia sanitaria (cuando es dispensada a los presos fuera del establecimiento y por medios ajenos a la institución penitenciaria) deba ser sufragado por el titular de la institución sanitaria que presta dicho servicio.

3. Como se sigue de las normas que transcribimos parcialmente más arriba, las prestaciones sanitarias se garantizan a los internos por la Administración penitenciaria con medios propios o ajenos concertados (en el caso de la atención primaria ) y preferentemente a través del Sistema Nacional de Salud (en los supuestos de la asistencia especializada ), sin que el precepto que establece tal distinción (el artículo 208.2 del Reglamento Penitenciario ) recoja diferencia alguna en relación al abono de los gastos derivados de la asistencia de una u otra clase, pues solo ordena a la Administración Penitenciaria "garantizar" a todos los presos aquellas prestaciones.

4. Las partes han hecho especial hincapié -en sus escritos procesales y en el acto de la vista- en la dicción literal del artículo 207.2 del Reglamento Penitenciario , precepto que ambas invocan a su favor, y que conviene reproducir nuevamente en su integridad. Dice así el precepto:

   "(...) la Administración Penitenciaria y las Administraciones Sanitarias formalizarán los correspondientes convenios de colaboración en materia de salud pública y asistencia sanitaria, en los que se definirán los criterios generales de coordinación, protocolos, planes y procedimientos, así como la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria de la asistencia, mediante el pago de la parte proporcional, según la población reclusa, de los créditos fijados para estas atenciones, para cuyo cálculo se tendrá en cuenta el número de internos que estén afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita".

   Sostiene el abogado del Estado, en efecto, que cuando la norma se refiere al "pago proporcional" y, sobre todo, cuando menciona que el cálculo de la financiación a cargo de la Administración Penitenciaria se efectuará a tenor del "número de internos que están afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita" está queriendo decir que tales internos no pueden computarse para fijar la financiación, argumento que se completa con otra afirmación, según la cual la privación de libertad no altera en absoluto la condición de beneficiario de la Seguridad Social del preso.

   La letrada de la Comunidad de Madrid, por el contrario, afirma que la aplicación del precepto exige un convenio en vigor (que aquí no existe) y, además, que la norma dice meridianamente que la financiación de la asistencia sanitaria es "a cargo de la Administración Penitenciaria", la única legalmente obligada a garantizar de manera completa y eficaz la salud de los internos en los centros que ella misma gestiona.

5. Vaya por delante que la tesis del representante de la Administración del Estado está en abierta contradicción con sus propias actuaciones anteriores, concretamente con los convenios de colaboración que suscribió al respecto con la propia Comunidad de Madrid. Si analizamos el último de ellos (publicado en el BOE de 29 de enero de 2014) comprobamos sin esfuerzo que Instituciones Penitenciarias abona a la Administración sanitaria madrileña "un pago capitativo de 500 euros para el año 2013", que se actualizará en el año siguiente, y que parte de una retribución por preso a tenor de la "media real de internos en enero y febrero de 2013" (fijada en 8019 presos en centros penitenciarios), sin que aparezca en el convenio el menor atisbo de distinción derivada de que el preso concernido ostente o no la condición de afiliado a la Seguridad Social.

   Es posible que lo anterior no constituya un acto propio en sentido estricto, pero sí resulta al menos curioso o singular que desde el 1 de enero de 2015 se defienda que no hay gasto alguno que el Estado deba sufragar en relación con la asistencia hospitalaria a presos con derecho a la Seguridad Social y que, previamente, se haya convenido con las Comunidades Autónomas un sistema en el que el Estado sí financiaba dicha asistencia.

6. En cualquier caso, la necesidad de "tener en cuenta" el número de internos que están afiliados a la Seguridad Social o que tengan derecho a la asistencia sanitaria gratuita, impuesta por el precepto reglamentario a quienes deberán suscribir el convenio de colaboración, no significa -no puede significar- que aquellos internos se excluyan de la financiación o que el gasto de su asistencia haya de ser asumido íntegramente por la Administración sanitaria.

   Si así fuera -esto es, si el reglamento hubiera querido que ese gasto fuera completamente ajeno a la administración penitenciaria- el precepto no llamaría al convenio para fijar una retribución a cargo de Instituciones Penitenciarias, sino que la excluiría completamente, señalando al respecto que la financiación que debe procurar el Estado solo va referida a la asistencia dispensada a quienes no están afiliados a la Seguridad Social.

   Además, si tal exclusión fuera la que se deriva de aquel precepto, no alcanza la Sala a entender cómo el Ministerio del Interior ha sufragado, hasta el 31 de diciembre de 2014 y a tenor de convenios de colaboración suscritos sucesivamente con las administraciones sanitarias correspondientes, la asistencia especializada dispensada a todo tipo de reclusos por los Servicios de Salud competentes.

7. Resulta esencial, para resolver el litigio, insistir en que la normativa aplicable impone a la administración penitenciaria garantizar a los internos la asistencia sanitaria, sea con medios propios, sea con medios concertados. Tal exigencia -que se desprende nítidamente de los artículos 208 y 209 del Reglamento Penitenciario - no permite diferenciar entre atención primaria y asistencia especializada para imputar solo el coste de la primera -como el recurrente pretende- al Estado, pues la prestación de ambas constituye una obligación de la administración penitenciaria, si bien las mismas podrán desarrollarse con medios propios o con medios concertados (e incluso no concertados, en los casos de urgencia justificada, en los que habrá que acudir al hospital más próximo al centro penitenciario según el artículo 209.2.2 del repetido Reglamento penitenciario).

   Y tampoco permite -aquella exigencia legal- que se impute el coste de la prestación a la administración sanitaria por la sola circunstancia de que el paciente -interno en una prisión- goce por sí mismo de los beneficios de la Seguridad Social. Esa excepción hubiera necesitado, como dijimos, una expresa previsión normativa que, en el caso, no concurre.

8. Por último, el acogimiento de la pretensión actora conduciría a un estado de cosas no querido en absoluto por la normativa que resulta de aplicación en la medida en que ésta llama a los convenios de colaboración para concretar la forma en la que la administración penitenciaria financiará la asistencia sanitaria prestada por las administraciones sanitarias.

   Es importante resaltar que el artículo 207.2 del Reglamento Penitenciario , de continua cita, no deja libertad a las dos administraciones concernidas para suscribir los convenios de colaboración, sino que exige el concierto para determinar la financiación a cargo de la administración penitenciaria. Bastaría entonces con no suscribir convenio alguno para hacer ilusoria aquella previsión, trasladando a los órganos judiciales -como ahora sucede- la adopción de una decisión que, legalmente, debería haber sido tomada concertadamente por la administración penitenciaria y la administración sanitaria.

9. En definitiva, en la medida en que tienen la consideración de terceros obligados al pago -en los términos del artículo 83 de la Ley General de Sanidad y de la normativa de la Comunidad de Madrid que señalamos más arriba- aquellos que, "en virtud de normas legales o reglamentarias", deban hacerse cargo del importe de la prestación correspondiente, la administración penitenciaria reúne aquella condición pues así viene establecida por las normas legales y reglamentarias que más arriba han sido analizadas e interpretadas.

   CUARTO . Respuesta a la cuestión interpretativa que suscita el auto de admisión.

   Con los razonamientos expuestos estamos en condiciones de dar cumplimiento a lo que establece el artículo 93.1 de nuestra Ley Jurisdiccional y responder a la cuestión suscitada en el auto de admisión, como necesitada de esclarecimiento, consistente en "determinar a qué Administración, si a la sanitaria o a la penitenciaria, le corresponde asumir los costes generados por la prestación de servicios de naturaleza sanitaria a personas que se encuentran internadas en un centro penitenciario".

   Y la respuesta, coherente con los anteriores fundamentos jurídicos y partiendo de la situación de hecho contemplada en este asunto -la inexistencia de convenio de colaboración suscrito entre ambas administraciones-, es que corresponde a la administración penitenciaria la asunción de tales costes, con independencia de que el interno en los centros penitenciarios que recibe la asistencia sea o no beneficiario, afiliado o asegurado a la Seguridad Social [...]".

   TERCERO.- Resolución de las pretensiones deducidas en el proceso.

   La lógica consecuencia de lo hasta ahora expuesto no puede ser otra que la de estimar el recurso de casación interpuesto por la Administración sanitaria aragonesa, en la medida en que la sentencia recurrida, al estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, mediatamente frente a las liquidaciones de precios públicos giradas por el Servicio Aragonés de Salud, en concepto de asistencia sanitaria dispensada en el Hospital Miguel Servet de Zaragoza a internos de los Centros Penitenciarios de Zuera y Daroca, ha decidido el recurso de forma contradictoria con la doctrina expuesta.

   CUARTO.- Pronunciamiento sobre costas.

   En virtud de lo dispuesto en el artículo 93.4 LJCA, al no apreciarse mala fe o temeridad en la conducta de la parte recurrente, no procede declaración expresa de condena en dicho concepto.

Fijar los criterios interpretativos expresados en el fundamento jurídico segundo, por referencia a los fijados en el fundamento cuarto de la sentencia pronunciada el 21 de febrero de 2019, en el recurso de casación núm. 4544/2017.

Segundo. Declarar haber lugar al recurso de casación interpuesto la Letrada de la Administración Sanitaria, en la representación que, por ministerio de la Ley, ostenta del SERVICIO ARAGONÉS DE SALUD, contra la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2018 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, con sede en Zaragoza, en el recurso ordinario núm. 247/2017, sentencia que se casa y anula.

Tercero. No formular pronunciamiento sobre las costas del recurso de casación.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolás Maurandi Guillén D. José Díaz Delgado

D. Ángel Aguallo Avilés D. José Antonio Montero Fernández

D. Jesús Cudero Blas D. Rafael Toledano Cantero

D. Dimitry Berberoff Ayuda D. Isaac Merino Jara

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ángel Aguallo Avilés, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.