ATS, 14 de Noviembre de 2019
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2019:12602A |
| Número de Recurso | 105/2019 |
| Procedimiento | Recurso ordinario |
| Fecha de Resolución | 14 de Noviembre de 2019 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: Cuarta
Auto núm. /
Fecha del auto: 14/11/2019
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)
Número del procedimiento: 105/2019
Fallo/Acuerdo:
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: dpp
Nota:
Resumen
REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 105/2019
Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección: Cuarta
Auto núm. /
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Segundo Menendez Perez
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
En Madrid, a 14 de noviembre de 2019.
Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella.
Por providencia de fecha 1 de octubre de 2019 se dispone que: <<Dese traslado a las partes, para que formulen alegaciones, por el plazo de diez días. sobre la causa de inadmisión alegada por el Abogado del Estado sobre la falta de legitimación activa de los recurrentes, teniendo en cuenta la Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2014, dictada en el recurso contencioso administrativo 64/2013.>>
El Fiscal formula alegaciones mediante escrito presentado el 8 de octubre de 2019 en el Registro General de este Tribunal Supremo, en el que expone: <<entiende que los recurrentes carecen de legitimación procesal activa para el presente recurso contencioso administrativo, y en consecuencia considera procedente la inadmisión del recurso de conformidad con lo dispuesto en el art. 51.1.b) LJCA.>>
Por escrito presentado el 16 de octubre de 2019 en el Registro General de este Tribunal Supremo, la representación procesal de Dña. Inocencia, D. Octavio, D. Ovidio y D. Patricio evacua el trámite conferido y solicita que se desestime la causa de inadmisibilidad alegada, ordenándose que continúe la tramitación del procedimiento.
La Letrada de las Cortes Generales, formula alegaciones mediante escrito presentado el 28 de octubre de 2019 en el Registro General de este Tribunal Supremo, en el que solicita se inadmita el recurso por falta de legitimación activa de los Diputados recurrentes en aplicación del artículo 69.b) de dicha Ley.
El objeto del recurso contencioso administrativo
El presente recurso contencioso administrativo se ha interpuesto por el cauce procesal del procedimiento especial para la protección de los derechos fundamentales, en concreto, por la infracción del artículo 23.2 de la CE, contra los Acuerdos del Consejo de Ministros, de 29 de marzo de 2019, y de 30 de marzo de 2019, mediante los que se cesa al Presidente del Consejo de Seguridad Nuclear y a dos de sus consejeros, y se nombra al nuevo Presidente y tres consejeros, del expresado Consejo de Seguridad Nuclear.
Son los Reales Decretos 224/2019, de 29 de marzo; 225/2019, de 29 de marzo; 226/2019, de 29 de marzo, los que acuerdan los ceses del Presidente y dos consejeros. Y los Reales Decretos 227/2019, de 29 de marzo; 228/2019, de 29 de marzo; 229/2019, de 29 de marzo; y 230/2019, de 29 de marzo, son los que realizan los posteriores nombramientos. Todos ellos ahora impugnados.
En la interposición del recurso la parte recurrente fundamenta su legitimación activa, en síntesis, en que las "funciones de los parlamentarios son derechos fundamentales de los representantes". Que las mismas integran el " ius in officium" que conforman las funciones parlamentarias. Y que la doctrina del Tribunal Constitucional ha desglosado en el derecho a la información, tramitación de propuestas, derecho de enmienda, y constituir grupo parlamentario.
Las alegaciones de las partes
Las partes procesales han realizado las correspondientes alegaciones tras haberse puesto de manifiesto a las mismas, mediante providencia de 1 de octubre de 2019, la causa de inadmisibilidad alegada por el Abogado del Estado en la pieza de medidas cautelares, sobre la falta de legitimación de la parte recurrente para impugnar los actos recurridos. Con cita de un precedente de esta Sala Tercera, la Sentencia de 5 de marzo de 2014, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 64/2013.
La parte recurrente considera que tiene legitimación activa para impugnar los reales decretos de cese y de nombramiento, porque el alegato del Abogado del Estado se refiere únicamente a los reales decretos de cese y no a los de nombramiento, cuando entre ambos hay una conexión directa. Sostiene que debe aplicarse el principio " pro actione". Y respecto de la sentencia de esta Sala Tercera de 5 de marzo de 2014, aduce que se trata de un supuesto distinto, que, en todo caso, la parte recurrente discrepa con el contenido de dicho precedente, y que su doctrina no constituye jurisprudencia.
Las demás partes procesales, no sólo el Abogado del Estado que es el promotor de la causa de inadmisión suscitada a las partes, sino también el Ministerio Fiscal y la Letrada de las Cortes Generales consideran que la parte recurrente no ostenta legitimación activa para la impugnar los actos que recurre, pues, entre otras razones, de la estimación o desestimación del recurso, no se deriva ningún beneficio o ventaja, ni ningún daño o perjuicio.
La falta de legitimación activa y el "ius in officium"
Con carácter general, la legitimación activa es la cualidad que habilita a las personas físicas o jurídicas para actuar como parte demandante en un determinado proceso. Y, por lo que se refiere al orden contencioso administrativo, se vincula a la relación que media entre el sujeto y el objeto de la pretensión que se deduce en el proceso.
En concreto, a tenor del artículo 19.1 de la LJCA, la legitimación activa se condiciona, con carácter general, y respecto de las personas físicas, en lo que hace al caso, a la titularidad de un derecho o interés legítimo (apartado a/). Su fundamento aparece vinculado a la tutela judicial efectiva ( artículo 24.1 de la CE), en la medida que se supedita el acceso a la jurisdicción contencioso-administrativa a la concurrencia de un título legitimador.
Conviene advertir que es la propia Constitución la norma que vincula este presupuesto procesal de la legitimación activa al derecho a la tutela judicial efectiva al describirlo, en el citado artículo 24.1 como " el derecho a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos".
La defensa de los derechos e intereses, en el recurso contencioso administrativo, es, por tanto, cualificada, pues no basta con que se discrepe de un acto administrativo, o considere que el mismo no es conforme a Derecho, para proceder a su impugnación ante los jueces y tribunales de este orden jurisdiccional. Es necesario que medie, en definitiva, una concreta y determinada relación entre el sujeto promotor del recurso y el objeto del proceso. En definitiva, la defensa de la legalidad no basta en aquellos supuestos, como el examinado, donde no se reconocer la acción pública.
Respecto de la referencia al " ius in officium", debemos tener en cuenta que el Tribunal Constitucional ha considerado que integra el derecho reconocido en el artículo 23 de la Constitución no sólo el acceso a los cargos públicos, sino la permanencia en ellos y el ejercicio de las funciones que les son inherentes en los términos que establecen las leyes. En efecto, el " ius in officium" es un derecho de configuración legal, en el sentido de que es la correspondiente norma legal aplicable la que fija y ordena los derechos, las facultades y las funciones que corresponden a los distintos cargos y miembros de los órganos colegiados. Pero una vez reconocidas unas y otras pasan a formar parte del status propio del cargo, con la consecuencia de que podrán sus titulares, al amparo del artículo 23.2 CE, defender ante los órganos judiciales y en último extremo ante el Tribunal Constitucional ese " ius in officium" así configurado, cuando lo consideren ilegítimamente constreñido o ignorado. Si bien, con la precisión ( STC 64/2002) de que sólo poseen relevancia constitucional, a estos efectos, los derechos o facultades que pertenezcan o formen parte del núcleo de la correspondiente función. De modo que no se trata de una legitimación basada en la mera defensa de la legalidad, sino de una legitimación directamente derivada de la condición que se ostenta, aquella que tiende a hacer valer el correcto desempeño de sus funciones.
Precedente de esta Sala Tercera
Singular importancia reviste la Sentencia de 5 de marzo de 2014, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 64/2013, que ya se puso de manifiesto a las partes en la providencia antes citada. Téngase en cuenta que ese recurso contencioso administrativo se había interpuesto contra los Reales Decretos 1732/12, de 28 de diciembre, 1733/2012, de 28 de diciembre, 138/2013, de 22 de febrero, y 139/2013, de 22 de febrero, del Consejo de Ministros, por los que se nombra, a varios consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear, de ahí la semejanza con el presente recurso.
Ahora bien, debemos advertir, que el promotor de dicho recurso contencioso-administrativo, era un grupo parlamentario y no varios diputados, como ahora sucede. Por ello, no consideramos de aplicación, como es natural, lo que allí se declara sobre la personalidad jurídica o la capacidad procesal de los grupos parlamentarios. Pero sí cuanto nos condujo a declarar la falta de legitimación activa, pues ya sea bajo la forma de grupo parlamentario, ya sea bajo la forma de un grupo de diputados del mismo grupo parlamentario, lo que determina su falta de legitimación es la ausencia de ese título legitimador al que nos referimos en el fundamento anterior.
De modo que, por razones de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE) y de igualdad en la aplicación de la Ley, debemos ahora reiterar lo que entonces declaramos. « El proceso contencioso-administrativo, donde el título legitimador -el interés legítimo-, por todas STS de 16 de noviembre de 2011 (rec. 210/2010 ), viene determinado por la obtención de una ventaja o la eliminación del un perjuicio como consecuencia de la anulación de los Reales Decretos recurridos y ningún beneficio reporta a la esfera jurídica del Grupo Parlamentario recurrente -ni a sus integrantes- la estimación del recurso y consiguiente anulación de los nombramientos, pues la propuesta de tales nombramientos corresponde siempre al Gobierno, sin que el Grupo Parlamentario tenga posibilidad alguna de su modificación que es lo que, en su caso, le podría otorgar ese imprescindible interés legitimador -de haber ostentado capacidad procesal-, o, si su voto hubiera sido determinante del veto del Congreso para tales nombramientos, circunstancia que no acontece. (...) En realidad, lo que late en la demanda es una crítica a la legalidad del procedimiento del nombramiento del Presidente y Consejeros del Organismo, materia respecto de la que nuestro ordenamiento no contempla el ejercicio de la acción pública, por lo que, incluso, de habérseles reconocido capacidad procesal, no tendrían legitimación "ad causam", presupuesto esencial para la valida constitución de la relación jurídica procesal. (...) Obsérvese que (...) la mera función política de carácter general que constitucionalmente tienen atribuida no es bastante para conferirles legitimación para impugnar una actuación administrativa, si no existe una conexión específica, un vínculo entre la organización accionante y la pretensión que se ejercita, es decir, entre su actividad o sus fines y el objeto del debate procesal de que se trate, tal como hemos declarado en SSTS de 6 de abril de 2004 (rec. 34/2002 ), 18 de enero de 2005 (rec. 22/2003 ), 20 de enero de 2009 (rec. 1238/2006 ), y, últimamente, en la Sentencia dictada en el recurso de casación 4453/2012 , en la que hemos apreciado, en sintonía con el Auto de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 18 de octubre de 2012 , la falta de legitimación del Partido Socialista Obrero Español (PSOE) para impugnar la Orden HAP/1182/2012, de 31 de mayo (BOE de 4 de junio), que desarrollaba la Disposición Adicional Primera del Real Decreto Ley 12/2012, de 30 de marzo (BOE del día 31). (...) Y este mismo criterio es el que sostiene el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en su sentencia de 29 de junio de 2004, al interpretar el art. 230 CE ».
Por lo que llegamos a la conclusión, dejando al margen la falta de personalidad jurídica y de capacidad procesal de los grupos parlamentarios, de la concurrencia de falta de legitimación activa, pues « que los derechos ínsitos en la función representativa de los Diputados integrantes del Grupo Político (...) no están afectados por los Reales Decretos recurridos (...) ha de conducir, con estimación de la excepción procesal opuesta por el Abogado del Estado, a inadmitir el recurso por falta de capacidad procesal o legitimación "ad procesum"». En este caso, únicamente por falta de legitimación .
Los demás motivos de oposición a la falta de legitimación
Por lo demás, aunque el Abogado del Estado, al invocar la causa de inadmisibilidad, cite únicamente los reales decretos de cese, sin embargo este objeto se extendió, mediante la providencia de 1 de octubre de 2019 en la que se confirió alegaciones sobre la falta de legitimación, a todos los actos ahora impugnados, mediante la cita de nuestra precedente Sentencia de 5 de marzo de 2014, ya citada, que resolvió sobre la impugnación, precisamente, de los nombramientos de consejeros del Consejo de Seguridad Nuclear, toda vez que como bien alega la parte recurrente entre ambos tipos de actos, el de cese y el de nombramiento, media una conexión innegable.
La citada Sentencia de 5 de marzo de 2014, trascrita en parte en los razonamientos anteriores, no puede ser obviada, como sostiene la parte recurrente, pues al margen de si constituye o no jurisprudencia, lo cierto es que las razones, ya citadas, de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la CE), de igualdad en la aplicación de la ley ( artículo 14 de la CE), así como la coherencia en nuestra propia doctrina, impiden que ahora nos apartemos, sin que se hayan invocado motivos nuevos relevantes para ello, de lo que entonces declaramos en una Sentencia, conviene recordarlo, dictada por el Pleno de esta Sala Tercera.
En fin, en relación con el principio hermenéutico " pro actione", conviene recordar que los contornos que legalmente definen la relación jurídico procesal en el recurso contencioso administrativo no comportan una restricción al acceso al proceso ni resultan incompatibles con la tutela judicial efectiva siempre que tengan su fundamento en la Ley, como ahora acontece respecto de la concurrencia de la legitimación activa en nuestra Ley Jurisdiccional. De manera que el mentado principio "pro actione" no puede servir de excusa para obviar los presupuestos procesales legalmente establecidos para el acceso a esta jurisdicción.
En consecuencia, concurre la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69.b) de nuestra Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 19.1.a) de la misma Ley, por falta de legitimación activa de la parte recurrente.
No se hace imposición de costas.
Por cuya virtud,
LA SALA ACUERDA: Que procede declarar la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Inocencia, D. Octavio, D. Ovidio y D. Patricio, contra los Acuerdos del Consejo de Ministros, de 29 de marzo de 2019, y de 30 de marzo de 2019, mediante los que se cesa al Presidente del Consejo de Seguridad Nuclear y a dos de sus consejeros, y se nombra al nuevo Presidente y tres consejeros, del expresado Consejo de Seguridad Nuclear (Reales Decretos 224/2019, de 29 de marzo, 225/2019, de 29 de marzo, 226/2019, de 29 de marzo, 227/2019, de 29 de marzo, 228/2019, de 29 de marzo, 229/2019, de 29 de marzo, y 230/2019, de 29 de marzo), por falta de legitimación activa de la parte recurrente. Sin costas.
Así lo acuerdan, mandan y firman los Excmos. Sres. Magistrados indicados al margen.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez
D. Segundo Menendez Perez D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Celsa Pico Lorenzo Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
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