STS 1480/2019, 29 de Octubre de 2019

En el recurso contencioso-administrativo núm. 227/2015 la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, con fecha 17 de marzo de 2017, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Excelentísimo Ayuntamiento de Murcia, contra el acto administrativo identificado en el encabezamiento de esta sentencia, por ser conforme a derecho en lo aquí discutido. Imponiendo las costas del procedimiento a la parte recurrente".

Contra la referida sentencia preparó la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Murcia recurso de casación que por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Murcia tuvo por preparado mediante Auto de 22 de mayo de 2017, que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento a las partes.

Recibidas las actuaciones y personadas las partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, con fecha 2 de noviembre de 2017, dictó Auto cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"La Sección de Admisión acuerda: Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia de la Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección 1ª) de 17 de marzo de 2017, recaída en el procedimiento n° 227/2015.

Segundo. Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: fijar la interpretación de la Disposición final 2ª del Real Decreto-Ley 17/2014, y, concreto determinar:

1. ) Si dicha Disposición exige necesariamente extender un acta de liquidación en concepto de cuotas impagadas a la Seguridad Social a los Ayuntamientos que han procedido a ajustar el régimen jurídico de los trabajadores a que se refiere antes de la entrada en vigor de ese Real Decreto-Ley 17/2014 (transformando de oficio sus contratos en contratos laborales a fin de observar y aplicar la jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo sobre la cuestión), por no haberles encuadrado en el régimen general de la Seguridad Social con efectos de enero de 2014; mientras que, por el contrario, a los Ayuntamientos que en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 17/2014 no hubieran llevado a cabo esa regularización y tuvieran aún personal realizando trabajos de colaboración social de acuerdo con el artículo 213.3 de la Ley General de la Seguridad Social 1/1994, se les habilita para mantener a ese mismo personal desarrollando tal actividad, hasta la finalización de sus prestaciones por desempleo, con sujeción al indicado régimen legal, y por ende sin extenderles dichas actas de liquidación;

2. ) Y si eso es así, determinar si tal diferencia de trato es compatible con los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe (al margen del posible cuestionamiento de la constitucionalidad de dicha disposición final).

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación la Disposición final segunda del Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, en relación con los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe.

Cuarto. Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto. Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto. Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto".

La representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Murcia interpuso recurso de casación mediante escrito de 21 de diciembre de 2017, y termina suplicando a la Sala que "...continuando el procedimiento en todos sus trámites y dictando sentencia por la que, con estimación del recurso interpuesto, y por los motivos expuestos, acuerde anular la misma y dictar otra de conformidad con las peticiones indicadas en el cuerpo del presente"

La representación procesal de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dictando en su día sentencia por la que se desestime el mismo y se confirme la resolución administrativa impugnada, con imposición de costas a la recurrente".

Mediante providencia de fecha 16 de julio de 2019 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 17 de septiembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Objeto del debate procesal y pronunciamiento de la sentencia de instancia

Para percibir uno y otro, es oportuno transcribir unos fundamentos de derecho de dicha sentencia. En concreto, el tercero, que da cuenta de los hechos que la Sala da por acreditados; y el cuarto y quinto, dedicados a las razones jurídicas en que sustenta su decisión desestimatoria. Dicen así:

"[...]

TERCERO. Como hechos acreditados a través del expediente administrativo, destacamos los siguientes por su relevancia:

-El 3 de diciembre de 2.014, la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, practica acta de liquidación número 302014008028314, contra el Ayuntamiento de Murcia por los hechos consistentes en: cotizaciones por trabajadores que se encontraban indebidamente incluidos como trabajadores de "colaboración social" y que han sido encuadrados como trabajadores incluidos en el ámbito de aplicación del Régimen General de la Seguridad Social.

-No constan alegaciones al acta.

-Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Murcia, de 30 de octubre de 2.014, se aprobó la modificación de la plantilla de personal laboral, para crear las plazas correspondientes a los puestos de trabajo objeto de regularización.

-Por decreto de la Concejalía-Delegada de Seguridad y Recursos Humanos, de 31 de octubre de 2.014, se reconoce la relación laboral indefinida No Fija de dicho personal, y su regularización mediante la formalización de contrato de trabajo con efectos de 1 de noviembre de 2.014, hasta la cobertura reglamentaria de los correspondientes puestos de trabajo.

-El Acta de liquidación se refiere al período de descubierto enero de 2014 a octubre de 2014, por un importe de 3.781.733,63 euros, por falta de alta en la Seguridad Social. Los trabajadores afectados eran 506.

-Por resolución de 16 de enero de 2.015, el Jefe de la Unidad de Impugnaciones de la Dirección Provincial confirma y eleva a definitiva el acta de liquidación aludida.

-Frente a dicha resolución el Ayuntamiento interpone recurso de alzada.

-El recurso de alzada es desestimado por resolución de 1 de abril de 2.015, de la Dirección Provincial, siendo dicha resolución objeto del presente recurso contencioso- administrativo.

CUARTO. El Real Decreto-Ley 17/2014, de medidas de sostenibilidad financiera de las Comunidades Autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, se publica el 30 de diciembre de 2.014, y entra en vigor al día siguiente.

Pues bien, conforme a la Disposición Final segunda del mismo, se establece que los contratos de Colaboración Social objeto de aplicación son los celebrados con anterioridad al 27 de diciembre de 2013 y que continúen en vigor el 31 de diciembre de 2.014, que como ya hemos dicho es la fecha de entrada en vigor del R.D.L.

Conforme se expuso anteriormente, los contratos que son objeto del acta ya no estaban en vigor, ya que, por acuerdo del Pleno de 30 de octubre de 2.014, se aprobó la modificación de la plantilla de personal laboral y por decreto de la Concejalía-delegada de Seguridad y Recursos Humanos de 31 de octubre de 2.014, se llevó a cabo el reconocimiento de la relación laboral indefinida no fija, formalizando los oportunos contratos de trabajo con efectos de 1 de noviembre de 2.014. No consta que dicho Decreto hubiera sido revocado por el Ayuntamiento.

Por otro lado, hay que recordar que el Acta de liquidación es de fecha 3 de diciembre de 2.014, por tanto, posterior a la regularización de los contratos.

De manera que de todo lo expuesto resulta que, el R.D.L. 17/2.014, no era de aplicación; si el legislador hubiera querido dar efectos retroactivos a la norma, lo habría hecho así expresamente, como hace otras veces, cosa que no ha ocurrido.

El tenor literal de la disposición final segunda del citado R.D.L. es el siguiente: "Los perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2.013, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-Ley, podrán seguir desarrollando dicha colaboración hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones, con sujeción a dicho régimen legal, cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente."

Queda claro que no es el caso de los trabajadores a que se refiere el acta de liquidación, ya que ninguno de ellos se encontraba realizando trabajos de colaboración social con sujeción a dicho régimen, pues se había llevado a cabo su regularización con fecha 1 de noviembre de 2.014.

QUINTO. En cuanto a los períodos que corresponden, se refieren al período de descubierto enero de 2014 a octubre de 2014, por importe de 3.781.733,63 euros; no se discuten las cuantías aplicadas según las bases de cotización tomadas en consideración ni el motivo de la liquidación. No se puede discutir que en los contratos de colaboración social no concurre el requisito de temporalidad y eventualidad y son regularizados a partir del cambio doctrinal del Tribunal Supremo, concretamente iniciado con tres sentencias de fecha 27 de diciembre de 2.013; siguieron otras de 22 de enero de 2.014 y 1 de junio de 2.014.

Pues bien, la Administración demandada entendió, de forma correcta que, desde el 27 de diciembre de 2013 hasta el 1 de noviembre de 2014, fecha en que el Ayuntamiento de forma voluntaria modificó y regularizó la contratación del personal (dio de baja en Seguridad Social a los trabajadores afectados, que tenían el código de cuenta de colaboración social y les dio de alta como trabajadores de relación laboral común en modalidad contractual indefinida, y suscribió los correspondientes contratos), los trabajadores afectados deben estar incluidos en el Régimen General de Seguridad Social sin exclusiones de cotización.

Conforme a la citada doctrina del Tribunal Supremo, los efectos de los contratos objeto de revisión se producen desde el inicio de la prestación de servicios, a través del contrato inicial y sucesivas prórrogas, lo que, como dice la Administración, podía haber hecho la Inspección de Trabajo, y no lo hizo.

En conclusión, el recurso ha de ser desestimado, al rechazar expresamente todos los motivos de impugnación.

[...]"

La Disposición final segunda del Real Decreto-ley núm. 17/2014, de 26 de diciembre , y las sentencias de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 27 de diciembre de 2013

Es oportuno detener la atención, ya en este momento inicial, en una y otras, pues aquélla constituye la clave de la decisión que habremos de adoptar en este recurso de casación, siendo, lo que dispone, la respuesta dada por el legislador a la "rectificación" de doctrina introducida en esas sentencias.

El tenor de la Disposición final segunda, que incluye en su propio texto la fecha de tales sentencias, demostrando así su conexión con ellas, aparece transcrito en el párrafo sexto del fundamento de derecho cuarto de la sentencia de instancia; razón que hace innecesario ahora, en este momento de nuestra sentencia, transcribirlo de nuevo.

Por lo que hace a las sentencias, la doctrina que rectifican resulta de los párrafos que siguen:

"[...]

La cuestión que se plantea en el presente recurso de casación unificadora consiste en determinar si la relación que une a la parte trabajadora demandante con la Comunidad Autónoma demandada reúne los requisitos establecidos para los denominados "trabajos temporales de colaboración social" en el Real Decreto 1445/1982, de 25 de junio, por el que se regulan diversas medidas de fomento del empleo (en redacción dada a determinados preceptos por Real Decreto 1809/1986, de 28 junio, que modifica la regulación de los trabajos de colaboración social contenida en Real Decreto 1445/1982) y en el art. 213.3 LGSS, en especial en los extremos relativos a los presupuestos exigibles de "carácter temporal", de "utilidad social" o que redunden "en beneficio de la comunidad"; y, en concreto, si una Administración Pública puede lícitamente utilizar la figura del "contrato temporal de colaboración social" para contratar trabajadores que van a desarrollar tareas normales y permanentes de la Administración contratante.

[...]

Es claro que la respuesta que se debe dar a la cuestión planteada no puede ser otra que la de que la Administración contratante deberá cumplir los requisitos legalmente establecidos (en los preceptos citados) para poder hacer uso de dicha figura de "Trabajos temporales de colaboración social", de los cuales nos interesa subrayar dos: "a) Ser de utilidad social y redundar en beneficio de la comunidad"; y "b) Tener carácter temporal". El primero de estos requisitos aparece en idénticos términos en la LGSS y en el RD 1445/1982. El segundo requisito, el de la temporalidad, aparece así en el art. 213 LGSS pero en el RD 1445/1982 lo que se dice es lo siguiente: "b) Que la duración máxima del trabajo sea la que le falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido".

[...]

Analizaremos a continuación el requisito de la temporalidad. Lo que dice el art. 213 LGSS es que "dichos trabajos de colaboración social, en todo caso, deben reunir los requisitos siguientes... b) Tener carácter temporal", precepto que es desarrollado por el art. 38 RD 1445/1982. Hasta ahora, esta Sala Cuarta del Tribunal Supremo ha interpretado dichos preceptos en el sentido de que estos contratos son necesariamente temporales puesto que solamente pueden concertarse con perceptores de prestaciones por desempleo que nunca son indefinidas. Dicha doctrina se resume así en la STS/IV 23-julio-2013 (rcud 2508/2012): "De las citadas normas se desprende, pues, que la temporalidad exigida en estas modalidades de trabajo social no guardan relación con la temporalidad por obra o servicio determinado, a que se refiere el artículo 15.1 a) del Estatuto de los Trabajadores (ET ) y 2 del Real Decreto 2546/94 , sino que el trabajo del desempleado implica, desde el inicio, una obra o un servicio durante un tiempo limitado. Es decir, que aun cuando se trate de una función que pueda considerarse normal en la Administración, la adscripción debe tener un carácter Žex legeŽ temporal, de modo que la adscripción nunca puede tener una duración mayor a la que falte al trabajador por percibir en la prestación o subsidio por desempleo que se le hubiere reconocido".

Esa doctrina debe ahora ser rectificada. La rectificación es necesaria porque la temporalidad que define en términos legales el tipo contractual no está en función de la duración máxima del vínculo, que se relaciona con la de la prestación de desempleo, sino que debe predicarse del trabajo objeto del contrato. En efecto, lo que dice el art. 213.3 LGSS es que dichos trabajos de colaboración social, en todo caso, deben reunir los requisitos siguientes: "... b) tener carácter temporal". La exigencia de temporalidad va referida al trabajo que se va a desempeñar y actúa con independencia de que se haya establecido una duración máxima del contrato en función de la propia limitación de la prestación de desempleo. Y ello es así, aunque el Reglamento dijera otra cosa, pues, obviamente, no puede contradecir a la Ley. Pero es que, -y añadimos esto sólo a mayor abundamiento-, si leemos bien el art. 38 RD 1445/1982, no hay tal contradicción. En efecto, su párrafo 1 dice así: "Las Administraciones Públicas podrán utilizar trabajadores perceptores de las prestaciones por desempleo... en trabajos de colaboración temporal...". Es ahí donde el Reglamento recoge el requisito legal de la temporalidad de los trabajos objeto de este tipo de contratos. Y más adelante, en la letra b), concreta esa temporalidad en que la duración del contrato no debe superar el tiempo que quede al desempleado de percibo de la prestación o subsidio por desempleo, lo cual va de suyo pues, en caso contrario, la entidad contratante perdería todo interés en la utilización de la figura: pagar al trabajador solamente la diferencia entre el importe de la prestación o subsidio por desempleo y el de la base reguladora que sirvió para calcular la prestación contributiva ( art. 38.4 RD 1445/1982).

El referido argumento de que, precisamente, por esa necesidad de que el trabajador contratado sea un desempleado ya existe la temporalidad del objeto del contrato, encierra una clara petición de principio consistente en afirmar: el contrato es temporal porque legalmente tiene que serlo y, por lo tanto, su objeto cumple "necesariamente" la exigencia de temporalidad que la propia ley prescribe. Si ello fuera así, carecería de sentido que el art. 39.1 RD 1445/1982 exija a la Administración Pública contratante la acreditación de "la obra, trabajo o servicio que se vaya a realizar y su exacta localización" (letra a), así como "la duración prevista tanto del total de la obra, trabajo o servicio, como de la actuación de los trabajadores por especialidades y categorías" (letra c). Tales cautelas serían ciertamente superfluas si el carácter temporal de la contratación dimanara, simplemente, del hecho de que el trabajador contratado debe ser necesariamente un perceptor de la prestación o subsidio de desempleo que, obviamente, no dura indefinidamente.

Pues bien, en el presente caso los servicios prestados corresponden a las actividades normales y permanentes de la Administración demandada sin que se haya justificado ningún hecho determinante de temporalidad y habiéndose mantenido la relación durante más de dos años a partir de sucesivas prórrogas. Por ello, la contratación efectuada no tiene amparo en el art. 213.3 LGSS ni en el Real Decreto 1445/1982 y, en consecuencia, no juega la exclusión de laboralidad prevista en el art. 213.3 LGSS y, al no existir tampoco causa válida de temporalidad, la denuncia extintiva formulada por la empresa constituye un despido improcedente, tal como se ha declarado en el fallo de instancia que confirma la sentencia recurrida.

[...]"

El auto de 2 de noviembre de 2017 , de admisión a trámite del recurso de casación. El tenor de los apartados primero, segundo y tercero de su parte dispositiva

Dicen así:

Primero. Admitir a trámite el recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Murcia contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia (Sección 1ª) de 17 de marzo de 2017, recaída en el procedimiento n° 227/2015.

Segundo. Precisar que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la siguiente: fijar la interpretación de la Disposición final 2ª del Real Decreto-Ley 17/2014, y, [en] concreto determinar:

1. ) Si dicha Disposición exige necesariamente extender un acta de liquidación en concepto de cuotas impagadas a la Seguridad Social a los Ayuntamientos que han procedido a ajustar el régimen jurídico de los trabajadores a que se refiere antes de la entrada en vigor de ese Real Decreto-Ley 17/2014 (transformando de oficio sus contratos en contratos laborales a fin de observar y aplicar la jurisprudencia de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo sobre la cuestión), por no haberles encuadrado en el régimen general de la Seguridad Social con efectos de enero de 2014; mientras que, por el contrario, a los Ayuntamientos que en la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-Ley 17/2014 no hubieran llevado a cabo esa regularización y tuvieran aún personal realizando trabajos de colaboración social de acuerdo con el artículo 213.3 de la Ley General de la Seguridad Social 1/1994, se les habilita para mantener a ese mismo personal desarrollando tal actividad, hasta la finalización de sus prestaciones por desempleo, con sujeción al indicado régimen legal, y por ende sin extenderles dichas actas de liquidación;

2. ) Y si eso es así, determinar si tal diferencia de trato es compatible con los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe (al margen del posible cuestionamiento de la constitucionalidad de dicha disposición final).

Tercero. Identificar como normas jurídicas que, en principio, serán objeto de interpretación la Disposición final segunda del Real Decreto-Ley 17/2014, de 26 de diciembre, de medidas de sostenibilidad financiera de las comunidades autónomas y entidades locales y otras de carácter económico, en relación con los principios de igualdad, seguridad jurídica y buena fe.

El escrito de interposición

Su principal razonamiento, aunque no el único, se contiene en los párrafos que a continuación transcribimos:

"[...]

Se entiende por esta parte que la Sentencia ha incurrido en infracción del RDL 17/2014 en relación con los principios de igualdad ( artículo 14 de la Constitución), legalidad, seguridad jurídica y buena fe y confianza legítima ( artículos 9.3 de la Constitución y 6 del CCv), y equidad (artículo 3.2 del CCv).

[...]

El fundamento de esta afirmación está en que el Ayuntamiento de Murcia, en un ejercicio de buena fe y confianza legítima en el ordenamiento jurídico y el principio de legalidad, ha aplicado el vigente en cada momento: tenía personal en régimen de colaboración social conforme al artículo 213.3 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social de 1994, desempeñando trabajos considerados adecuados a tal efecto conforme a la doctrina sobre la temporalidad de los mismos de la Sala Cuarta del Tribunal Supremo; al cambiar su doctrina el Alto Tribunal (por las sentencias de 27 de diciembre) el Ayuntamiento inicia las actuaciones para que, dado el carácter necesario para continuar con la prestación de los servicios públicos a que se referían dichos trabajos -véase la identidad con lo dispuesto en el RDL 17/2014-, los trabajadores en cuestión continuaran con los mismos -ídem- bajo la fórmula jurídica más idónea -indefinidos no fijos-, acordada por resoluciones de 31 de octubre y 1 de noviembre de 2014. El 3 de diciembre de 2014, la Inspección extiende acta de liquidación aquí recurrida. El 30 de diciembre de 2014, con efectos 31, se publica el RDL 17/2014 que permite mantener los trabajadores en régimen de colaboración social. Ante dicha norma, y no siendo firme el acta, se interpone recurso de alzada pidiendo su aplicación. Recurso que es desestimado y frente al que se recurre en vía judicial.

Es decir, se da la paradoja de que, si el Ayuntamiento de Murcia no hubiera cumplido el ordenamiento jurídico vigente y la doctrina de la Sala Cuarta, no se le habría extendido el acta de liquidación la ITSS. Por ello, consideramos que la sentencia que impugnamos consagra la injusticia material que suponen el acta y la desestimación del recurso de alzada; frustra la actuación bajo el principio de buena fe; atenta contra la equidad que deriva de una aplicación simplistamente literal de la norma; y supone una vulneración del principio de justicia material.

Resulta evidente que el RDL 17/2014 ha implicado la desaparición de la doctrina del Tribunal Supremo sobre la colaboración social para los contratos iniciados antes del 27 de diciembre de 2013, permitiéndola de nuevo para trabajos permanentes de la Administración Pública, con lo que ha eliminado también la obligación de dar de baja a los trabajadores que prestaban sus servicios bajo tal régimen y de contratarlos en otro diferente (indefinidos o indefinidos no fijos, en el caso de Administraciones Públicas).

No hay reproche legal alguno, por tanto, a la actuación de este Ayuntamiento conforme hemos expuesto en puntos anteriores (el acta de liquidación se refiere a trabajadores en colaboración social anteriores al 27 de diciembre de 2013, excepto 19, que siguen desarrollando las mismas actividades), y dado que el RDL ha entrado en vigor antes no ya solo de la firmeza en vía administrativa del acta de inspección, sino incluso de su confirmación y elevación a definitiva, la misma debe anularse y quedar sin efecto por su propia aplicación, anulando la sentencia que impugnamos.

[...]"

El escrito de oposición

De él, deben destacarse los siguientes razonamientos:

La Disposición final 2ª del Real Decreto-ley 17/2014 entró en vigor el 1 de enero de 2015. Por ello, antes de esa fecha no tiene ninguna virtualidad jurídica pues el legislador hubiera podido introducir su aplicación retroactiva y no lo ha hecho. No podemos ir en ningún caso más allá del límite de su vigencia por una cuestión de legalidad y, especialmente, porque lesionaríamos los derechos de los trabajadores afectados, que perderían esas cotizaciones realizadas y los correspondientes derechos de futuro.

Se evidencia una contradicción en las actuaciones del Ayuntamiento que reconocen la naturaleza laboral de los contratos, incluso antes de la emisión del acta de liquidación de la Inspección de Trabajo, con el Decreto de 31.10.2014 y ahora, en sede jurisdiccional, pretenden dejar sin efecto sus propios actos administrativos que firmes surten plena eficacia, sin que se haya iniciado el procedimiento para su anulación.

Se alega infracción de los principios de legalidad, igualdad, seguridad jurídica, buena fe, confianza legítima y equidad. Respecto de todos ellos manifestar que no se han infringido en modo alguno. Se trata de una relación de principios generales infringidos en los que se intenta basar la que denomina injusticia material que entiende se ha cometido. Sin embargo, no se dan tales infracciones. El principio de legalidad, precisamente hace que se haya emitido el acta de la Inspección de Trabajo y que no le sea aplicable el Real Decreto Ley tantas veces citado. Igualdad, seguridad jurídica, buena fe y confianza legítima van unidas y tampoco ha habido infracción puesto que el hecho de que la Inspección no haya actuado en todos los Ayuntamientos del país no significa que en todos ellos, o en alguno, se haya dado el mismo supuesto de hecho de que existan contratos de colaboración ni con qué criterios se aplicaban, si para relaciones temporales u obras o para relaciones permanentes (por la recurrente no se ha practicado prueba alguna en este sentido); tampoco es exigible por inviable la inspección de todos los centros en que haya podido hipotéticamente darse el supuesto de hecho, y, desde luego, negamos que la Inspección haya actuado con otro criterio en otros lugares, afirmación del todo injustificada que se aduce en el recurso, de nuevo sin ningún tipo de acreditación. En definitiva, que no cabe afirmar que nos encontramos ante supuestos de hecho iguales ni que se haya producido ningún tipo de discriminación.

Decisión del recurso de casación

A) Aunque el tenor literal de la Disposición final segunda del Real Decreto-ley núm. 17/2014, de 26 de diciembre, aparece transcrito, como ya dijimos, en el párrafo sexto del fundamento de derecho cuarto de la sentencia de instancia, ahora sí es oportuno tenerlo a la vista, con el fin de que la atención pueda centrarse en este fundamento de derecho, sin necesidad de retroceder a otros, facilitando así la comprensión de los razonamientos que nos llevarán a aquella decisión.

Ese tenor literal es el siguiente:

"Disposición final segunda. Régimen aplicable a los trabajos de colaboración social en el ámbito de las Administraciones Públicas

Los perceptores de prestaciones por desempleo que hubieran iniciado la realización de trabajos de colaboración social en las Administraciones Públicas con anterioridad al 27 de diciembre de 2013, en virtud de lo previsto en el apartado 3 del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y que continúen desarrollando dicha actividad a la entrada en vigor del presente Real Decreto-ley, podrán seguir desarrollando dicha colaboración hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones, con sujeción a dicho régimen legal, cualesquiera que sean las actividades que desarrollen para la Administración correspondiente".

B) Con el mismo fin, es oportuno reproducir aquí las razones que el Real Decreto-ley 17/2014 expone en su preámbulo para introducir en su texto una norma como la de su Disposición final segunda. Son éstas:

"La disposición final segunda se refiere a los trabajos de colaboración social en el ámbito de las Administraciones Públicas. La Sala de lo Social del Tribunal Supremo ha ratificado en 2014 el cambio de jurisprudencia iniciado por sentencia de 27 de diciembre de 2013 sobre el tipo de actividades de colaboración que pueden desarrollar los perceptores de prestaciones de desempleo para las Administraciones Públicas, al amparo del artículo 213 del Texto Refundido de la Ley de Seguridad Social.

La provisión por las Administraciones Públicas de los recursos humanos necesarios para la realización de las tareas que actualmente se desarrollan a través de esas formas de colaboración exige por mandato legal la previa dotación y provisión de los respectivos puestos de trabajo. Con el fin de evitar que en tanto se dé cumplimiento a tales procedimientos los servicios públicos correspondientes carezcan de los recursos humanos correspondientes, se habilita para que quienes ya desarrollaban dicha colaboración puedan continuar haciéndolo hasta la finalización de la percepción de sus prestaciones. En esta modificación normativa concurre extraordinaria y urgente necesidad al otorgarse una solución inmediata que otorga certeza y seguridad jurídica a la Administración y mayores garantías para los desempleados que vienen realizando trabajos de colaboración social".

C) Dado el texto del apartado segundo de la parte dispositiva del auto por el que se admitió a trámite este recurso de casación, en el que, en su núm. 2º, se encierra entre paréntesis la frase, al margen del posible cuestionamiento de la constitucionalidad de dicha disposición final, es obligado detenernos en ese extremo antes de seguir adelante.

Sobre ello, no vemos razones para tal cuestionamiento. De un lado, porque no se nos ofrecen más que meras alegaciones, sin aportar datos, de posible obtención también por el recurrente, que acrediten o indiquen que aquella Disposición final haya sido aplicada por la Inspección de Trabajo de modo distinto en supuestos de hecho sustancialmente iguales. Y, de otro, porque esa Disposición no deja sin efecto las sentencias de la Sala de lo Social en los concretos casos que enjuiciaron, tratándose así de una norma de ámbito o aplicación general, no singular, que reaviva un anterior régimen jurídico por las razones y sólo durante el tiempo que el legislador ha entendido necesario.

D) Volviendo al núcleo de la cuestión sobre la que el auto de admisión apreció la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, esto es, la relativa a la interpretación y aplicación de la Disposición final segunda del Real Decreto-ley 17/2014 en un supuesto como el de autos, resulta claro ante todo [anterior letra B)], que la causa y razón determinante de introducir una norma como la que establece esa Disposición, fue proporcionar a las Administraciones públicas un tiempo (el necesario) para la previa dotación y provisión de los puestos de trabajo precisos para atender sus funciones normales y permanentes, de suerte que, tras él, los "trabajos de colaboración social" tengan por objeto, no la realización de esas funciones, sino las referidas a la ejecución de obras y trabajos, o a la prestación de servicios, de carácter temporal y duración prevista, tanto del total de la obra, trabajo o servicio, como de la actuación de los trabajadores por especialidades y categorías, tal y como exige la rectificación de la anterior jurisprudencia de la Sala de lo Social.

Siendo eso así, la o las Administraciones públicas que, atendiendo a esa rectificación jurisprudencial, hayan procedido, antes incluso de la entrada en vigor del repetido Real Decreto-ley 17/2014, a la dotación y provisión de aquellos puestos de trabajo, no han de soportar por ello el gravamen o carga que lleva consigo un acta de liquidación como la que está en el origen del litigio, de fecha 3 de diciembre de 2.014, elevada a definitiva el 16 de enero de 2.015, cuando ya había entrado en vigor ese Real Decreto-ley, y confirmada en alzada por resolución de 1 de abril de 2.015.

En está línea, no son sólo razones de equidad o de protección de los principios de seguridad jurídica y buena fe, las que deben conducir a la interpretación alcanzada, sino, también, la explícita exigencia del art. 3.1, inciso final, del Código civil, referida a que las normas deben ser interpretadas atendiendo fundamentalmente a su espíritu y finalidad. Y, además, la observación de que los párrafos transcritos del preámbulo del repetido Real Decreto-ley, no incluyen referencia alguna al requisito, en que se fija la sentencia de instancia, de que los trabajos de colaboración social siguieran realizándose cuando entró en vigor el Real Decreto-ley. Razón por la cual hemos de entender que el espíritu y finalidad a los que obedece la repetida Disposición final segunda, son mantener el amparo de trabajos o servicios no acomodados a la rectificación de la anterior jurisprudencia social, aunque haya transcurrido un tiempo, tan largo en principio, como el que contempla, es decir, uno que comenzó antes del 27 de diciembre de 2013 y continúa, aún, después del 31 de diciembre de 2014. Y que, no lo sean, en cambio, los de quitar tal amparo por la sola circunstancia de que ese tiempo haya sido menor por causa de una actuación más rápida de la Administración concernida. Ello, en suma, porque la reducción en lo posible del tiempo preciso para la previa dotación y provisión de los respectivos puestos de trabajo, ha de tenerse, debe tenerse, como lo realmente acomodado a la observancia de aquella rectificación jurisprudencial.

Doctrina que fija la Sala sobre la interpretación y aplicación de la Disposición final segunda del Real Decreto-ley núm. 17/2014, de 26 de diciembre

Es la siguiente:

La Administración pública que, atendiendo a la rectificación de la anterior jurisprudencia de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo, iniciada con sus sentencias de 27 de diciembre de 2013, haya procedido, antes incluso de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 17/2014, de 26 de diciembre, a la dotación y provisión de los puestos de trabajo precisos para que los "trabajos de colaboración social" se acomoden a lo exigido en dicha rectificación, no han de soportar, por ello, el gravamen o carga que lleva consigo un acta de liquidación como la que ha dado origen al litigio, extendida antes de esa entrada en vigor.

Decisión de la Sala sobre el recurso de casación y el recurso contencioso-administrativo

Ha de ser de estimación de uno y otro, pero en el bien entendido que el acta de liquidación origen del litigio ha de tenerse por conforme a derecho, en caso de que los incluyera, respecto, sólo, de los diecinueve trabajadores que iniciaron sus trabajos de colaboración social no adecuados a la nueva jurisprudencia de la Sala de lo Social después del día 27 de diciembre de 2013 (reconocido así en el folio 12, penúltimo párrafo, del propio escrito de interposición). Ese matiz es, también, el que debe entenderse aceptado por el propio Ayuntamiento recurrente, pues es eso lo que se deduce del tenor literal de su pretensión, reflejado en la letra B) del folio 20 de dicho escrito.

Pronunciamiento sobre costas

No procede imponer la causadas en la instancia, pues cabe apreciar que el caso presentaba serias dudas de derecho ( art. 139.1 de la LJCA).

En cuanto a las de este recurso de casación, cada parte abonará las causadas a su instancia y las comunes por mitad ( art. 93.4 de la LJCA).