STS 1513/2019, 30 de Octubre de 2019

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, dictó sentencia el 30 de mayo del 2018, con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"ESTIMAR EL PRESENTE RECURSO Nº 175/2015 , Y EN CONSECUENCIA:

PRIMERO: DECLARAR NO SER CONFORME A DERECHO LA ACTUACIÓN RECURRIDA QUE SE ANULA.

SEGUNDO: RECONOCER COMO SITUACIÓN JURIDICA INVIDUALIZADA EL DERECHO DE LA ACTORA AL ABONO DE LA SUBVENCIÓN A LA EFICIENCIA ENERGETICA SOLICITADA EN SU PROMOCION DE VIVIENDAS , POR IMPORTE DE 3.500 euros por vivienda.

TERCERO: HACER EXPRESA IMPOSICIÓN DE LAS COSTAS DEL PRESENTE RECURSO A LA ADMINISTRACIÓN DEMANDADA CON EL LÍMITE ALUDIDO."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal del Gobierno de Aragón ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y la Sala, por auto de 21 de septiembre de 2018, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones en este Tribunal, por auto de 17 de diciembre de 2018, dictado por la Sección de Admisión, se acordó:

" 1.º) Admitir el recurso de casación n.º 6503/2018 preparado por la letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de fecha 30 de mayo de 2018 , dictada en el procedimiento ordinario n.º 175/2015.

2. ) Declarar que la cuestión que se suscita en el recurso que reviste interés casacional objetivo consiste en interpretar el apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio , de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a fin de aclarar si la supresión de ayudas que dicho apartado prevé resulta aplicable a aquellas ayudas o subvenciones que, habiendo sido ya reconocidas por el órgano competente autonómico antes de la entrada en vigor de la Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas; o si, por el contrario, tales ayudas deben entenderse concedidas (y con derecho a abono) implicando su eventual supresión la vulneración del principio de confianza legítima.

En particular, se trata de aclarar la cuestión jurídica que acaba de apuntarse en relación con las ayudas a la eficiencia energética previstas en el Plan Estatal de Vivienda, siendo necesario para ello interpretar la mencionada disposición adicional segunda , apartado c), de la Ley 4/2013, de 4 de junio , en relación con el artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre , por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y el resto de preceptos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas), a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma Disposición adicional segunda."

La indicada parte recurrente presentó, con fecha 22 de febrero de 2019, escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción de la disposición adicional segunda , apartado c), de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas (BOE núm. 134 de 5 de junio de 2013), que entró en vigor el día 6 de junio de 2013, con relación al artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y el resto de artículos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas) a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma disposición adicional segunda.

2. Infracción, por errónea interpretación y aplicación en la sentencia de los artículos 9.3 de la Constitución y 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en la redacción dada por Ley 4/1999, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAPyPAC), sobre el principio de seguridad jurídica, en sus vertientes de prohibición de retroactividad de disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos y de protección del principio de confianza legítima, y sobre el principio de buena fe, con relación a la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio. Se infringe la doctrina del Tribunal Constitucional establecida con relación a dichos preceptos en las sentencias 216/2015, de 22 de octubre de 2015 , dictada en recurso 5108/2013, 51/2018, de 10 de mayo de 2018, dictada en recurso 4952/2017, y 56/2018, de 24 de mayo de 2018, dictada en la cuestión de inconstitucionalidad 5051/2017, todas ellas del Pleno del Tribunal Constitucional, así como la sentencia de la Sala Segunda, 268/2015, de 14 de diciembre ( 486/2015), y sentencia de la Sala Primera 267/2015, de 14 de diciembre de 2015, ( 4485/2015) de dicho Tribunal.

De acuerdo con lo anterior, la Administración recurrente solicita el dictado de una sentencia que, tras analizar las cuestiones que según el auto de admisión revisten interés casacional objetivo, se pronuncie en el siguiente sentido:

1. Que la supresión de ayudas prevista en el apartado c) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio , de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, resulta aplicable a las ayudas o subvenciones condicionadas que, habiendo sido reconocidas por el órgano competente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas.

2. Que, concretamente, las ayudas a la eficiencia energética previstas en el artículo 63 del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado por Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre , quedan afectadas por la regla general de supresión establecida en la Disposición Adicional Segunda , apartado c) de la Ley 4/2013, de 4 de junio , en los casos en que, habiendo sido reconocidas de forma condicionada con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, el 6 de junio de 2013, el cumplimiento y verificación de las condiciones relativas a la obtención de la calificación definitiva del edificio, y de los supuestos de hecho de la calificación energética certificada se produce con posterioridad a dicha fecha.

3. Que, aplicando dicha doctrina al caso concreto, y dado que a la entrada en vigor (el 6 de junio de 2013) de la Ley 4/2013, de 4 de junio, la Sociedad Cooperativa de Viviendas Airon CIncoúnicamente ostentaba un reconocimiento condicionado a la ayuda a la eficiencia energética, sin haber cumplido en dicha fecha las condiciones impuestas, quedaba afectada por la regla general de supresión de ayudas del apartado c) de la Disposición adicional segunda de dicha Ley .

4. Que procede la casación de la Sentencia nº292/2018, de 30 de mayo de 2018 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón , y como consecuencia, la desestimación del recurso contencioso administrativo PO 175/2015-1, resultando ajustada a Derecho la actuación de la Administración autonómica al desestimar por silencio el recurso de alzada interpuesto por "Airon Cinco, Sociedad Cooperativa Limitada", frente a la resolución de la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación de 19 de junio de 2014.

En fin, termina el escrito del Gobierno de Aragón solicitando que se dicte sentencia que, estimando el recurso, case y deje sin efecto la sentencia recurrida y desestime el recurso contencioso administrativo promovido por Airon Cinco Sociedad Cooperativa Limitada y confirme los actos impugnados en dicho recurso.

Se dio traslado a la parte recurrida, para que manifestara su oposición, lo que verificó la representación de Airon Cinco S.C.L. por escrito de 22 de abril de 2019, en el que solicitó a la Sala que dicte sentencia desestimatoria del recurso de casación, con expresa condena en costas a la recurrente.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 29 de octubre de 2019, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

El presente recurso de casación nº 6503/2018 lo interpone la representación procesal del Gobierno de Aragón contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, de 30 de mayo de 2018 (recurso contencioso-administrativo nº 292/2015), en la que se resuelve el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Airon Cinco Sociedad Cooperativa Limitada, contra la desestimación presunta -y posterior desestimación expresa mediante la Orden de la Consejería de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón de 15 de diciembre de 2015-, del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Secretaría General Técnica de Obras Públicas, Urbanismo, Vivienda y Transportes, de 19 de junio de 2014, de Calificación Definitiva de vivienda protegida de Aragón de Régimen General de Promoción Privada Concertada, que suprime y deja sin efecto el derecho a obtener una subvención de 3.500 euros por vivienda, que había sido reconocida, previo el cumplimiento de las condiciones previstas en el anexo de la Calificación Provisional de viviendas protegidas, otorgada por la Subdirección Provincial con fecha 28 de marzo de 2012, a la promoción VPA-RG-44/2012/0001, promovida por la sociedad cooperativa recurrente.

La sentencia recurrida fundamentó la estimación del recurso contencioso administrativo en que ese mismo Tribunal había estimado un recurso fácticamente igual, en sentencia de 7 de marzo de 2017 (procedimiento ordinario 111/2014), en la que estableció los dos criterios siguientes: 1º) el apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, a diferencia de los apartados a) y b), no tiene efecto retroactivo, esto es, no impide el reconocimiento de la subvención en supuestos en que esa subvención ya ha sido concedida pero no abonada, como es el caso, y 2º) el momento de ese reconocimiento es la calificación provisional y la concesión de la subvención sometida a condición, pudiendo cumplirse la condición con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

Después de transcribir los razonamientos de la sentencia precedente de 7 de marzo de 2017, afirma la Sala de instancia en la sentencia recurrida que la ayuda ya estaba reconocida a la recurrente por la resolución del Director General de la Vivienda y Rehabilitación de 28 de marzo de 2012, en un acto firme y solamente sometido al cumplimiento de dos condiciones, y a diferencia de lo dispuesto en el apartado a) de la disposición final segunda de la Ley 4/2013, la subvención no está sometida a nueva autorización de ningún otro órgano administrativo, ni del Ministerio de Fomento, como sucedía en el supuesto analizado por el Tribunal Constitucional en la sentencia 2016/2015, por lo que considera que la Ley 4/2013 establece una clara diferencia entre las subvenciones de los apartados a) y c) de su disposición adicional segunda, pues no se puede pretender, respecto de las subvenciones previstas en el apartado c), que queden también suprimidas las subvenciones reconocidas, pues estaríamos en presencia de una retroactividad máxima contraria al artículo 9.3 de la Constitución, por lo que concluye la Sala de instancia que habiendo sido reconocida la subvención con la calificación provisional, no es oponible la Ley 4/2013 para su denegación.

Tras los razonamientos que se acaban de resumir, la sentencia ahora recurrida en casación estima el recurso contencioso-administrativo, declara no ser conforme a derecho la actuación recurrida, que anula, y reconoce como situación jurídica individualizada el derecho de la sociedad cooperativa demandante al abono de la subvención a la eficiencia energética solicitada en su promoción de viviendas, por importe de 3.500 euros por vivienda, con imposición de las costas del proceso a la Administración demandada con el límite de 1.500 euros que la propia sentencia establece.

Procede entonces que entremos a examinar las cuestiones suscitadas en casación, en particular la señalada en el Auto de la Sección Primera de esta Sala de 17 de diciembre de 2018, que admite el recurso de casación.

El auto de admisión del presente recurso de casación declara que la cuestión que reviste interés casacional objetivo, consiste en interpretar el apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a fin de aclarar si la supresión de ayudas que dicho apartado prevé resulta aplicable a aquellas ayudas o subvenciones que, habiendo sido ya reconocidas por el órgano competente autonómico antes de la entrada en vigor de la Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas; o si, por el contrario, tales ayudas deben entenderse concedidas (y con derecho a abono), implicando su eventual supresión la vulneración del principio de confianza legítima.

En particular, el auto de admisión destaca que se trata de aclarar la cuestión jurídica que se ha expuesto, en relación con las ayudas a la eficiencia energética previstas en el Plan Estatal de Vivienda, siendo necesario para ello interpretar la mencionada disposición adicional segunda , apartado c), de la Ley 4/2013, de 4 de junio, en relación con el artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y el resto de preceptos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas), a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma disposición adicional segunda.

Esta Sala ya se ha pronunciado sobre las cuestiones que plantea el auto de admisión, en las sentencias de 27 de mayo de 2019 y 24 de septiembre de 2019, que resuelven los recursos de casación 5362/2018 y 5556/2018, planteados por la representación del Gobierno de Aragón en forma similar al presente recurso de casación, a cuyos razonamientos jurídicos hemos de remitimos.

Ante todo, procede que recordemos aquí lo establecido en disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, cuyo contenido es el siguiente:

"Disposición adicional segunda. Régimen aplicable a las ayudas de los Planes Estatales de Vivienda y Renta Básica de Emancipación.

A partir de la entrada en vigor de esta Ley será de aplicación el siguiente régimen a las ayudas de subsidiación de préstamos, Ayudas Estatales Directas a la Entrada y subvenciones reguladas en los Planes Estatales de Vivienda cuyos efectos se mantengan a la entrada en vigor de esta Ley y a las ayudas de Renta Básica de Emancipación establecidas por el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre:

1. Se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo.

   Asimismo, se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos reconocidas, con anterioridad al 15 de julio de 2012, que cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo, siempre que éste se formalice por el beneficiario en el plazo máximo de dos meses desde la entrada en vigor de esta Ley.

   Quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda.

   No se admitirán nuevos reconocimientos de ayudas de subsidiación de préstamos que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda.

2. Las Ayudas Estatales Directas a la Entrada que subsisten conforme a la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , sólo podrán obtenerse cuando cuenten con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la entrada en vigor de esta Ley, y siempre que el beneficiario formalice el préstamo en un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la misma.

3. Se mantienen las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016. Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda.

4. Las ayudas de Renta Básica de Emancipación reguladas en el Real Decreto 1472/2007, de 2 de noviembre, que subsisten a la supresión realizada por el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, y por el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, se mantienen hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas, del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016".

   Como dijimos en nuestras sentencias precedentes, en una primera aproximación, fácilmente se constata que los distintos apartados de la disposición adicional que acabamos de transcribir establecen un distinto régimen jurídico para las diferentes categorías o clases de ayudas a que se refiere la norma. En particular, interesa destacar aquí que lo que se establece en el apartado a) respecto de las "ayudas de subsidiación de préstamos convenidos" y en el apartado b) con relación a las "ayudas estatales directas a la entrada", es bien distinto a lo establecido en el apartado c) de la misma disposición adicional con relación a "las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda" y al "resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda".

   La STC 216/2015, de 22 de octubre, resolvió el recurso de inconstitucionalidad dirigido contra la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, contra la que los recurrentes formulaban tachas de inconstitucionalidad de carácter sustantivo y procedimental.

   Estas últimas, las de índole procedimental, venían referidas a la disposición adicional segunda en su conjunto y fueron enteramente desestimadas, siendo innecesario para la resolución de nuestro recurso reseñar aquí las razones que condujeron al Tribunal Constitucional a su desestimación.

   En cambio, el reproche de inconstitucionalidad de carácter sustantivo venía específicamente referido al apartado a) de la disposición adicional segunda, y es examinado en los fundamentos jurídicos 7 y 8 de la citada STC 216/2015, de los que interesa recordar ahora los siguientes fragmentos:

   " 7. Los Diputados recurrentes alegan también que el contenido del apartado a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 establece una retroactividad auténtica o de grado máximo y que, al afectar a situaciones ya perfeccionadas, vulnera el principio constitucional de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales ( art. 9.3 CE). Por su parte, el Abogado del Estado señala que no concurre ninguno de los requisitos propios de ese principio constitucional.

   Para responder a esta tacha de inconstitucionalidad debemos recordar nuestra doctrina sobre el principio contemplado en el art. 9.3 CE , sintetizada en la reciente STC 49/2015, de 5 de marzo , FJ 4:

   [...].

   8. Pues bien, no puede prosperar esta denuncia de vulneración del principio de irretroactividad contemplado en el art. 9.3 CE, sustancialmente porque, frente a lo que sostienen los recurrentes, el apartado a) de la disposición adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado. De acuerdo con la STC 42/1986, de 10 de abril, FJ 3: "lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad, entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración, hayan de recibir".

   Para llegar a esta conclusión debemos examinar brevemente lo que establece el apartado en sus cuatro párrafos, en conexión con el régimen vigente de las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos (regulado por el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el plan estatal de vivienda y rehabilitación 2009-2012).

   Resulta evidente que lo que establecen los dos primeros párrafos no tiene carácter retroactivo, pues el primero confirma el mantenimiento de las ayudas ya reconocidas que se vinieran percibiendo, y el segundo arbitra un régimen transitorio en relación con las ayudas reconocidas con anterioridad al 15 de julio de 2012 que cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento (a quien le corresponde la competencia, tras la supresión, en octubre de 2010, del Ministerio de la Vivienda) con el préstamo, pero que éste no hubiera sido todavía formalizado por el beneficiario, para que dentro de un plazo de tiempo procedan a formalizarlo.

   Mediante el tercer párrafo del apartado a) se suprimen el resto de las ayudas reconocidas en el marco de los planes estatales de vivienda. El alcance de las "ayudas reconocidas" que se suprimen debe interpretarse sistemáticamente en el contexto del apartado a) y a la luz de la normativa vigente aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda: ello permite concluir que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento por el órgano competente de las Comunidades Autónomas, carecen de la conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo. En efecto, la normativa aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda establece un doble requisito o una doble intervención administrativa para la efectividad de las ayudas: la preceptiva autorización o, en su caso, el reconocimiento previo del derecho a la subsidiación por parte de las Comunidades Autónomas y la conformidad del Ministerio de Fomento a la condición de préstamo convenido. El órgano competente de la Comunidad Autónoma verifica "el cumplimiento de los requisitos que en cada caso habilitan para acceder a dichas ayudas, dentro de las condiciones y límites cuantitativos establecidos en este Real Decreto, y según lo acordado en los correspondientes convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones" ( art. 13.2 del Real Decreto 2066/2008 ). Pero la ayuda no es efectiva mientras el Ministerio de Fomento no haya dado su conformidad al préstamo convenido, antes o después de la formalización del préstamo ( art. 14.5 del Real Decreto 2066/2008 ). De la normativa aplicable se desprende, por tanto, que el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio de Fomento. Lo que establece el párrafo tercero del apartado a) es que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, ni las Comunidades Autónomas podrán reconocer nuevas ayudas ni el Ministerio de Fomento podrá ya otorgar su conformidad a préstamos convenidos, con lo cual deberán denegarse tanto las solicitudes de ayudas presentadas ante las Comunidades Autónomas como las solicitudes ya aprobadas ("reconocidas") por éstas que no cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo convenido. Nada de ello implica una regulación de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

   Finalmente, el párrafo cuarto impide el nuevo reconocimiento de ayudas vía concesión, renovación, prórroga, subrogación u otro tipo de actuación contemplada en los planes estatales de vivienda. Los recurrentes se centran especialmente en el supuesto de las renovaciones, y a él dirigiremos nuestra atención. Con arreglo al régimen establecido por la normativa aplicable "la subsidiación se concederá por un período inicial de 5 años, que podrá ser renovado durante otro período de igual duración y por la cuantía que corresponda", con arreglo a dos condiciones básicas: que el beneficiario de la subsidiación solicite su renovación dentro del quinto año del periodo inicial y que acredite que sigue reuniendo las condiciones requeridas para la concesión de la ayuda, si bien se admite una cierta oscilación de los ingresos familiares en el momento de la solicitud de renovación con respecto a los acreditados inicialmente ( art. 43.3 del Real Decreto 2066/2008 ). Del tenor del citado artículo 43.3 ("podrá") se deduce que la concesión de la renovación no es un acto reglado y que, en consecuencia, el beneficiario de la ayuda no tiene derecho a su renovación. Pues bien, de acuerdo con la disposición impugnada en este proceso, las solicitudes de renovación presentadas y no resueltas con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013, así como las solicitudes que se presenten con posterioridad, pasan a regirse por ese nuevo texto legal, que excluye la renovación. El párrafo cuarto del apartado a) regula, por tanto, unas situaciones jurídicas aún no producidas, con una clara vocación de futuro, al no existir un derecho subjetivo a la renovación incorporado al patrimonio del beneficiario de las ayudas de subsidiación con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

   En suma, procede excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el apartado a) de la disposición impugnada, ya que su regulación se proyecta a los efectos futuros de situaciones jurídicas que aún no se han producido.

   Al no concurrir el presupuesto de hecho del que parte la alegada vulneración del principio constitucional contemplado en el art. 9.3 CE tampoco es necesario ya examinar si, como consecuencia del pretendido efecto retroactivo de la disposición impugnada, se han restringido derechos individuales incorporados al patrimonio jurídico de los beneficiarios de las ayudas.

   Por ello, este segundo motivo de inconstitucionalidad debe ser rechazado".

   Esta doctrina establecida en la STC 216/2015 es seguida luego en las SsTC 267/2015 y 268/2015, ambas de fecha 14 de diciembre de 2015.

   Por otra parte, la STC 51/2018, de 10 de mayo, resolvió la cuestión de inconstitucionalidad en la que, entre otras cuestiones, se planteaba la posible inconstitucionalidad del apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, por vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos y del principio de seguridad jurídica en su vertiente de confianza legítima, ambos recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución. Tales reproches fueron desestimados por las razones que se exponen en los fundamentos 4, 5 y 6 de la citada STC 51/2018, de los que reproducimos aquí los siguientes fragmentos:

   " 4. La primera de las dudas constitucionales que plantea el órgano judicial se refiere a la pretendida vulneración del principio de irretroactividad de disposición restrictiva de un derecho ya consolidado ( art. 9.3 CE).

   En la STC 49/2015, de 5 de marzo , FJ 4, sintetizamos así nuestra doctrina sobre el principio de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales:

   [...]

   Como no se alega, ni este Tribunal aprecia, que el precepto cuestionado tenga carácter sancionador, la única restricción aplicable de la prohibición de retroactividad que consagra el artículo 9.3 CE es la que se proyecta sobre las leyes "restrictivas de derechos individuales". Para determinar si en el supuesto enjuiciado la norma cuestionada "restringe derechos individuales", debemos comprobar si concurren las dos circunstancias que componen el supuesto de hecho de la norma prohibitiva: la existencia de una restricción retroactiva, y la pertenencia del derecho restringido al ámbito de los derechos individuales protegidos por la prohibición de retroactividad del artículo 9.3 CE . Como veremos a continuación, ninguna de las dos circunstancias concurre en el presente caso.

1. Por lo que respecta a la primera circunstancia, del Auto de planteamiento de la Sección promotora de la cuestión se deduce que considera que se trata de una retroactividad auténtica, pues alude a la imposibilidad sobrevenida de percepción de una ayuda que ya se tenía reconocida ("inédito requisito que se introduce ex novo y opera hacia el pasado, privando de eficacia un derecho ya declarado"). Sin embargo, según lo ya razonado en el fundamento jurídico anterior, este Tribunal no puede compartir esa calificación. La exigencia de conformidad del Ministerio de Fomento debe entenderse referida a la conformidad con el préstamo concedido por la entidad colaboradora, requisito que estaba especialmente previsto en el apartado quinto de la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010 . Por tanto, la norma cuya constitucionalidad se cuestiona no impone, sino que reitera un requisito existente antes de su entrada en vigor. Carece, en suma, de carácter retroactivo.

2. La segunda circunstancia exigida para la aplicación de la prohibición de retroactividad que consagra el artículo 9.3 CE es que la norma cuestionada afecte a "derechos individuales". De acuerdo con la doctrina reiterada de este Tribunal Constitucional, la expresión "restricción de derechos individuales" del artículo 9.3 CE ha de equipararse a la idea de sanción. ( SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ 6 ; 131/2001, de 7 de junio, FJ 5 ; 112/2006, de 5 de abril, FJ 17 ; 89/2009, de 20 de abril, FJ 4 ; 90/2009, de 20 de abril, FJ 4 ; 100/2012, de 8 de mayo, FJ 10 , y 216/2015 , FJ 7).

   Desde esta perspectiva se puede descartar también la concurrencia de esta segunda circunstancia, ya que la restricción de la ayuda financiera no se configuró legalmente ni se percibió por los afectados "como una sanción", que es el criterio identificador de la restricción prohibida según la jurisprudencia constitucional, esto es, como un castigo infligido a determinadas personas o colectivos por una determinada conducta previa.

   Por todo ello, procede declarar que no se vulnera el principio de irretroactividad del artículo 9.3 CE .

   5. La segunda de las dudas constitucionales que plantea el órgano judicial se refiere a la pretendida vulneración del principio constitucional de seguridad jurídica, reconocido igualmente en el artículo 9.3 CE , en su vertiente de protección de la confianza legítima, en la medida en que el grado de retroactividad de la norma adoptada habría vulnerado la confianza de quienes, en cumplimiento de los requisitos exigidos por la normativa, obtuvieron el reconocimiento de una ayuda para la adquisición de una vivienda protegida y, en consecuencia, afrontaron una inversión y desarrollaron una actuación económica prolongada en el tiempo.

      Ahora bien, este Tribunal ha declarado que la norma cuestionada no introduce un requisito nuevo, si bien no carece de contenido normativo alguno, pues se dirige a suprimir una determinada línea de actividad de fomento: el órgano judicial dirige implícitamente su duda de constitucionalidad también frente a la supresión del régimen transitorio contenido en el Real Decreto 1713/2010. Por tanto, nuestro análisis de la vulneración alegada deberá atender al contenido normativo de la norma cuestionada y, en consecuencia, debemos examinar si esa supresión de las ayudas estatales directa a la entrada ha afectado al principio constitucional de seguridad jurídica, en su vertiente de protección de la confianza legítima.

      En consecuencia, en este fundamento jurídico sintetizaremos nuestra doctrina sobre el principio de seguridad jurídica en su vertiente de protección de la confianza legítima, principio que puede imponer limitaciones a la acción del legislador.

      [...]

   6. De acuerdo con la doctrina que acabamos de exponer, el control de constitucionalidad del apartado b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 , desde la perspectiva del principio de seguridad jurídica en su vertiente de protección de la confianza legítima, se estructura en varios pasos.

1. El primer paso consiste en determinar el grado de retroactividad de la norma cuestionada, punto que ya fue abordado y resuelto en el fundamento jurídico 4 de esta Sentencia, en el que concluimos en el carácter "impropio" o "no auténtico" de la retroactividad de la norma cuestionada. En efecto, la norma cuestionada no impone un requisito adicional a situaciones jurídicamente ya agotadas, sino que suprime para el futuro la actividad de fomento consistente en la concesión de determinadas ayudas estatales directas a la entrada declaradas subsistentes en 2010: de forma inmediata para quienes no contaran con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la entrada en vigor de la Ley, y de forma diferida (al cabo de dos meses) para quienes sí contaran con esa conformidad expresa a la entrada en vigor de la Ley. Es la situación de la primera categoría de personas la que interesa a los efectos del control de constitucionalidad solicitado.

2. Sentado lo anterior, el enjuiciamiento de la constitucionalidad de una norma como la indicada obliga a tomar en consideración las circunstancias específicas concurrentes en el caso, teniendo en cuenta que la legislación que meramente surte efectos sobre situaciones no consolidadas no es, por regla general, susceptible de afectar tan intensamente al principio de seguridad jurídica como la legislación retroactiva.

   La primera circunstancia que debemos analizar es el carácter razonablemente imprevisible de la modificación operada por la Ley 4/2013. Si bien la concreta modalidad de ayudas ya había sido objeto de una severa limitación en 2010 y se habían declarado subsistentes para ciertos beneficiarios y en una serie de circunstancias, los interesados en acceder a las ayudas todavía subsistente tenían que conocer que las ayudas correspondían al plan estatal de vivienda 2009-2012, y que dicho plan tenía en todo caso una vigencia temporal acotada desde el principio. En efecto, los apartados primero y segundo de la disposición transitoria quinta del Real Decreto 2066/2008 especificaban la vigencia temporal de las ayudas: "Con posterioridad al 31 de diciembre del año 2012, no podrán concederse préstamos a promotores ni préstamos convenidos directos a adquirentes al amparo de este Real Decreto" (apartado primero); "las ayudas económicas directas condicionadas a la previa obtención de préstamo convenido, solo podrán reconocerse respecto de las actuaciones protegidas reguladas en este Real Decreto que hubieran obtenido préstamo convenido hasta el 31 de diciembre del año 2012..." (apartado segundo). Por tanto, la expectativa de obtener una conformidad expresa del Ministerio de Fomento tenía que haber claudicado, a más tardar, el 1 de enero de 2013. En suma, cuando se introduce la modificación cuestionada por la Ley 4/2013, quienes contaban con una resolución autonómica de reconocimiento de la ayuda ya no podían legítimamente confiar en el mantenimiento del programa de ayudas.

   Incluso antes de la extinción programada del plan estatal de vivienda, quienes hubieran obtenido una resolución autonómica de reconocimiento de la ayuda, en tanto no obtuvieran la conformidad ministerial con el préstamo convenido, no podían orientar su conducta económica como si ya dispusieran plenamente de la ayuda estatal o como si esa ayuda estatal sería indefectiblemente otorgada. Su conducta económica durante el periodo previo a la obtención de la conformidad no podía guiarse legítimamente solo por la confianza en los efectos del acto autonómico de reconocimiento de la ayuda, haciendo abstracción del complejo mecanismo de fomento que contemplaba el plan estatal de vivienda. Tratándose de un mecanismo multipolar que incluye dos intervenciones administrativas con respecto a dos personas diferentes (el reconocimiento de la ayuda que relaciona a la Administración autonómica y al interesado, por un lado, y la conformidad con el préstamo que relaciona al Ministerio de Fomento con la entidad de crédito colaboradora, por otro), el interesado debía actuar prudente y diligentemente, recabando si fuera preciso las precisiones necesarias de los organismos y entidades concernidos.

   La segunda circunstancia que debe atenderse es la entidad del daño causado a las personas que, en ese momento, contaban con un acto administrativo de reconocimiento de una ayuda financiera para la adquisición de una vivienda protegida pero no contaban con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento. Para estas personas, la supresión pro futuro del correspondiente programa de ayudas no alcanza, desde la perspectiva de la seguridad jurídica, la "notable importancia" que caracterizó a los supuestos en los que este Tribunal debió pronunciarse, como fueron los casos del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego declarado inconstitucional por la precitada STC 173/1996 , en el que se provocaba un aumento de las tasas pagadas al inicio de 1990 de más del doble de su cuantía inicial; del cambio retroactivo de encuadramiento de los trabajadores y administradores de sociedades mercantiles capitalistas y sociedades laborales en el sistema de Seguridad Social declarado inconstitucional en la ya aludida STC 89/2009 ; o de las normas tributarias declaradas inconstitucionales en las mencionadas SSTC 176/2011 y 121/2016 por aplicarse a rendimientos devengados en ejercicios fiscales anteriores. En el presente caso, la supresión no afecta a rendimientos devengados o tasas pagadas, sino a la eventual ultraactividad residual de una línea determinada de ayudas contemplada en un plan estatal de vivienda cuya vigencia ya se había agotado.

   En las circunstancias analizadas no se acredita una situación de confianza legítima que pudiera fundamentar ciertas limitaciones a la acción del legislador, con el fin de respetar el principio de seguridad jurídica. En consecuencia, tampoco es necesario examinar si concurrían exigencias cualificadas del bien común susceptibles de justificar la prevalencia excepcional de la acción del legislador sobre dicho principio.

   Debemos concluir, por todo ello, que la finalización o supresión del programa de ayudas introducida por la Ley 4/2013 no ha vulnerado el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE) en su vertiente de protección de la confianza legítima".

Conocidos así los pronunciamientos del Tribunal Constitucional que rechazan los reproches de inconstitucionalidad dirigidos contra los apartados a) y b) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, debemos ahora determinar si los razonamientos que allí se contienen pueden proyectarse respecto del apartado c) de la citada disposición adicional, y, más concretamente, con relación a las ayudas a la eficiencia energética a las que se refiere la presente controversia.

Como hemos visto, con relación al apartado a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, la STC 216/2015 señala (F.J. 8) que "el apartado a) de la disposición adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado". Y, en concreto, en relación con el tercer párrafo de ese apartado a), en el que se suprimen el resto de las ayudas reconocidas en el marco de los planes estatales de vivienda, el Tribunal Constitucional señala, en lo que ahora interesa, "(...) que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento por el órgano competente de las Comunidades Autónomas, carecen de la conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo. En efecto, la normativa aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda establece un doble requisito o una doble intervención administrativa para la efectividad de las ayudas: la preceptiva autorización o, en su caso, el reconocimiento previo del derecho a la subsidiación por parte de las Comunidades Autónomas y la conformidad del Ministerio de Fomento a la condición de préstamo convenido. El órgano competente de la Comunidad Autónoma verifica "el cumplimiento de los requisitos que en cada caso habilitan para acceder a dichas ayudas, dentro de las condiciones y límites cuantitativos establecidos en este Real Decreto, y según lo acordado en los correspondientes convenios de colaboración suscritos entre ambas Administraciones" ( art. 13.2 del Real Decreto 2066/2008). Pero la ayuda no es efectiva mientras el Ministerio de Fomento no haya dado su conformidad al préstamo convenido, antes o después de la formalización del préstamo ( art. 14.5 del Real Decreto 2066/2008). De la normativa aplicable se desprende, por tanto, que el derecho a la subsidiación no nace con el cumplimiento de los requisitos legales ni siquiera con el reconocimiento formal por parte de la autoridad autonómica competente de que se cumplen esos requisitos, sino que exige inexcusablemente la conformidad del Ministerio de Fomento. Lo que establece el párrafo tercero del apartado a) es que, a partir de la entrada en vigor de la Ley, ni las Comunidades Autónomas podrán reconocer nuevas ayudas ni el Ministerio de Fomento podrá ya otorgar su conformidad a préstamos convenidos, con lo cual deberán denegarse tanto las solicitudes de ayudas presentadas ante las Comunidades Autónomas como las solicitudes ya aprobadas ("reconocidas") por éstas que no cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo convenido. Nada de ello implica una regulación de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013".

Frente a ello, las sentencias recurridas en casación en los precedentes citados de esta Sala explican que en los casos examinados, como también sucede en el presente recurso, la ayuda a la eficiencia energética ya estaba reconocida a la Sociedad Cooperativa allí recurrente por la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación de Zaragoza, en un acto firme y solamente sometido al cumplimiento de las condiciones; y que, a diferencia de lo dispuesto en el párrafo a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, aquella ayuda no está sometida a la ulterior autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo, a diferencia de lo que ocurría en el supuesto analizado por el Tribunal Constitucional en la STC 216/2015, pues en ningún momento de la regulación (Real Decreto 2066/2008 y Decreto 60/2009 y Convenio) se precisa de más autorización. Por tanto, la Ley 4/2013 establece una clara diferencia entre las subvenciones del punto a) de la disposición adicional (quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda), y las del punto c) (se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda), por lo que no se puede sostener -concluye la Sala de instancia- que de las subvenciones previstas en el punto c) queden suprimidas también las subvenciones reconocidas, pues estaríamos en presencia de una retroactividad máxima, que debe adoptarse de forma expresa, so pena de vulnerar lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución.

La argumentación de la Sala de instancia debe ser matizada, al menos en un punto, pues al trazar la diferencia entre los apartados a) y c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 la sentencia recurrida parece atribuir al apartado a) una virtualidad retroactiva que estaría en cambio ausente en el apartado c), cuando, como hemos visto, la STC 216/2015 excluye la vulneración del artículo 9.3 CE precisamente porque considera que el apartado a) de la disposición adicional no proyecta sus efectos hacia el pasado, ni alberga una regulación de efectos jurídicos ya producidos con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013.

Pero, hecha esta salvedad, es cierto que entre el apartado a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, examinado en la STC 216/2015, y la subvención del apartado c) a la que se refiere la presente controversia (ayudas a la eficiencia energética) existe una diferencia significativa que la sentencia recurrida deja oportunamente señalada.

En efecto, a diferencia de lo que sucede con las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos a las que se refiere el párrafo a) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, en las que el nacimiento del derecho a la ayuda está subordinado a la autorización o conformidad del Ministerio de Vivienda ( artículo 14.5 del Real decreto 2066/2008), las ayudas a la eficiencia energética en la promoción de viviendas, que son reconocidas por el órgano competente de la Administración autonómica, una vez concedida la calificación provisional de vivienda protegida, no están sometidas a nueva autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo, pues, aunque la materialización de la ayuda esté subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones -en particular, a la calificación definitiva- en ningún apartado de la regulación estatal y autonómica (Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, y Decreto 60/2009, de 14 abril, del Gobierno de Aragón) se establece la necesidad de una nueva autorización. Y, en contra de lo que afirma el representante procesal del Gobierno de Aragón, la ulterior calificación definitiva de la vivienda no constituye, a los efectos que venimos examinando, una nueva autorización, que sería la generadora del derecho a la ayuda o subvención, pues, como hemos señalado, tal derecho -y no una mera expectativa- había sido ya reconocido por el órgano competente de la Administración autonómica.

Por tanto, una vez producido el otorgamiento de la subvención por resolución de la Dirección General de Vivienda y Rehabilitación de Zaragoza, las condiciones que allí se imponían lo eran para el pago efectivo de la ayuda, no para el nacimiento del derecho a la subvención. Por lo demás, tal distinción entre el momento del reconocimiento del derecho y el del pago efectivo de la subvención puede verse en el artículo 34.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones ("... 3. El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención).

Doctrina jurisprudencial que se establece en respuesta a la cuestión planteada en el auto de admisión del recurso de casación.

En respuesta a la cuestión en la que el auto de admisión del presente recurso ha apreciado interés casacional objetivo, que se ha transcrito en el antecedente de hecho tercero de esta sentencia, debemos declarar que el apartado c) de la disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, debe ser interpretado en el sentido de que el inciso final de dicho apartado ("...Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda") no opera respecto de aquellas ayudas acogidas a los Planes Estatales de Vivienda que hayan sido ya reconocidas por el órgano competente de la Administración autonómica y no están sometidas a nueva autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo; y ello aunque la materialización de la ayuda esté subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones que no supongan la necesidad de una nueva autorización.

De conformidad con la doctrina expuesta, debe declararse no haber lugar al recurso de casación, pues, tal y como ha entendido la sentencia recurrida, y en contra de la interpretación que propugna el Gobierno de Aragón en su recurso de casación, las ayudas a la eficiencia energética en la promoción de viviendas, que fueron reconocidas por el órgano competente de la Administración autonómica una vez concedida la calificación provisional de vivienda protegida, no estaban sometidas a nueva autorización del Ministerio de Fomento ni de ningún otro órgano administrativo. Y ello porque, como antes hemos señalado, aunque la materialización de la ayuda quedaba subordinada al cumplimiento de determinadas condiciones -en particular, a la calificación definitiva- en ningún apartado de la regulación estatal y autonómica (Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, y Decreto 60/2009, de 14 abril, del Gobierno de Aragón) se establece la necesidad de una nueva autorización.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 93.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, entendemos que no procede la imposición de las costas de casación a ninguna de las partes, debiendo abonar cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad; manteniendo, en cuanto a las costas del proceso de instancia, el pronunciamiento de la Sala del Tribunal Superior de Justicia de Aragón.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción,