STS 1034/2019, 10 de Julio de 2019

Resolución recurrida.

La representación procesal de la entidad mercantil Médano Beach, S.L. presentó, el 8 de enero de 2018, demanda promoviendo recurso extraordinario de revisión contra la sentencia firme de 20 de enero de 2012, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso núm. 372/2010 formulado frente a la resolución dictada por la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino por la que se acuerda declarar la caducidad de la concesión otorgada con fecha 15 de junio de 1960 a don Mateo para ocupar terrenos ubicados en el dominio público marítimo terrestre con destino a la construcción de una terraza y solárium sobre pilares, anexa al hotel El Médano, en el término Municipal de Granadilla de Abona.

La sentencia de 20 de enero de 2012 , objeto de la actual demanda de revisión: sus razonamientos principales para justificar el fallo desestimatorio.

Los razonamientos principales de la sentencia de 20 de enero de 2012 , contra la que se dirige el recurso extraordinario de revisión están contenidos en el fundamento de derecho cuarto, en que describe la causa alegada por la administración que da lugar al acto administrativo recurrido, y en el fundamento de derecho quinto, que rebaten los argumentos empleados por la mercantil recurrente en su demanda. Se transcriben a continuación:

" CUARTO: La adecuada resolución de la cuestión que se somete a la consideración de esta Sala exige partir de cual sea la causa empleada por la administración para acordar la caducidad de la concesión. El artículo 79.1.d) de la Ley de costas permite a la Administración declarar la caducidad de las concesiones en el caso de que se haya producido una Alteración de la finalidad del título y la letra i) del mismo apartado también permite la caducidad en caso de que se proceda al Aumento de la superficie construida, volumen o altura máxima en más del 10 por 100 sobre el proyecto autorizado.

Basta con leer la resolución impugnada para apreciar que la caducidad se acuerda por esos dos motivos:

- Construcción de una superficie mayor de la concedida.

- Destinar una parte de la superficie a otra finalidad y ello puesto que una de las plantas se emplea para uso habitacional a pesar de que en el Proyecto se indica que no tendrá uso habitacional.

Por lo tanto, y aquí radica el error de la parte recurrente, la comparación debe realizarse entre la Orden de concesión y lo actualmente construido, y no es relevante la comparación que realiza entre las obras proyectadas en 1958 o 1960 y lo realmente construido.

La comparación entre la Orden y lo que existe en la actualidad permite constatar cómo se han producido los excesos de construcción recogidos en el fundamento jurídico segundo de esta resolución y como se han dedicado a habitaciones una de las plantas cuando basta leer la Orden de otorgamiento de la concesión para apreciar cómo se habla expresamente de que se otorga "con destino a terraza y solarium" lo que excluye expresamente el destino habitacional de la concesión.

Esto es independiente de que el número de habitaciones haya sido siempre el mismo (como afirma el Perito en la ratificación de su informe): es posible que se haya tolerado un uso indebido por excesivo pero, en cualquier caso puede que siempre haya excedido de los términos de la concesión y ello obligaría a confirmar la caducidad acordada.

QUINTO: Acreditada la concurrencia de las causas de caducidad empleadas por la resolución de la administración resulta necesario referirse a algunos argumentos empleados por la parte recurrente en su escrito de demanda:

- Una vez que obra incorporada al expediente el Acta de fecha 16 de Enero de 1964 en la que se acredita que la obra se ha ejecutado con arreglo al Proyecto que sirvió para la concesión, no puede admitirse que lo construido haya sido otra cosa diferente. Contra el contenido del acta nada se ha acreditado de modo claro y contundente por la parte ahora recurrente.

- No puede afirmarse que existía otro Proyecto constructivo y no haberse incorporado por la parte recurrente a lo largo de este recuso. Es cierto que la Orden de concesión se refiere a un Proyecto y que este no se ha incorporado completamente pero lo que si es cierto es que lo concedido nunca pareció ser las cuatro plantas que actualmente existen construidas y en las condiciones de cerramiento que actualmente aparecen realizadas.

- Obviamente, la asistencia de autoridades a la inauguración el hotel o las autorizaciones de apertura y el tiempo transcurrido no legitiman una actuación que aparece como claramente contraria al ordenamiento jurídico por incumplir los términos de la concesión.

- No puede dejar de señalarse como los incumplimientos llevan detectados muchos años y han sido varios los expedientes de caducidad tramitados que, sin embargo, no han llegado a que se dicte resolución definitiva. Todo esto no genera ningún derecho a favor de la parte recurrente puesto que las facultades de la administración para el control de la legalidad en el dominio público marítimo terrestre son imprescriptibles. Esta Sala ya conoció de la impugnación de alguna de dichas resoluciones en el recurso 218/2006 que concluyó con sentencia contraria a las pretensiones de la parte recurrente.

- La tolerancia de la administración (o incluso su desidia) no pueden ser esgrimida por la ahora recurrente para fundar su derecho en contra de los preceptos legales y reglamentarios que resultan de aplicación al caso presente. En cualquier caso, dicha tolerancia o aquiescencia de la administración en relación a la concesión ha beneficiado a la recurrente que ha podido disfrutar de una concesión durante los años en que se ha mantenido dicha tolerancia administrativa, pero sin que ello puede servirle para el nacimiento de derechos sin base legal alguna".

Tramitación del procedimiento de revisión.

La representación procesal de la entidad Médano Beach, S.L. presentó, el 8 de enero de 2018, demanda promoviendo recurso extraordinario de revisión contra la sentencia firme de 20 de enero de 2012, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso núm. 372/2010 . Se invoca como motivo único de revisión el previsto en los artículos 102.1.a) de la Ley reguladora de esta jurisdicción y 510.1 en relación con el 512 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ), respecto de "[...] la documentación recibida en el marco del procedimiento nº 216/2017, mediante Diligencia de Ordenación de 5 de octubre de 2017, [que] debía formar parte del expediente administrativo que la Audiencia Nacional recibió en el procedimiento nº 372/2010", pero que "fue extraviada por la Administración, y nunca fue aportada por la Administración, y ello pese a que esta parte requirió en varias ocasiones la ampliación del expediente". En la demanda, tras exponer las alegaciones y los fundamentos de derecho que sustentaban su pretensión, solicitó en la parte final de su escrito que "[...] dicte sentencia por la que anule y deje sin efecto la sentencia de 20 de enero de 2012 , así como la sentencia desestimatoria del recurso de casación de 27 de febrero de 2015 del Tribunal Supremo".

El abogado del Estado, en escrito registrado el 10 de octubre de 2018, se opuso a la demanda al entender que "[...] los documentos invocados no son decisivos para resolver la controversia, en el sentido de que, mediante una provisional apreciación, pueda inferirse que, de haber sido presentados en el litigio, la decisión recaída tendría un sesgo diferente [...]", pidiendo que este Tribunal "[...] dicte sentencia desestimando el recurso. Con costas".

El Ministerio Fiscal presentó su informe el 5 de marzo de 2019, en el que sostiene que lo que pretende la parte recurrente "[...] una nueva valoración de la prueba con la pretensión de que "no existió incumplimiento de las condiciones de la concesión" y, en consecuencia, se dicte una nueva sentencia en la que se hagan una serie de pronunciamientos que escapan de los límites y función de este recurso de naturaleza específica, como remedio extraordinario afecto a la actividad jurisdiccional contenciosa- administrativa, con desplazamiento, en esa actividad, de las atribuciones que a los tribunales de la jurisdicción les corresponde en el conocimiento privativo de lo que constituye el ámbito objetivo que consiente un recurso de revisión", por lo que considera que procede la inadmisión o la subsidiaria desestimación del recurso, con la imposición de las costas y la condena a la pérdida del depósito constituido para recurrir.

Señalamiento para deliberación.

Las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose al efecto el día 2 de julio de 2019, en el que efectivamente se deliberó y voto, con el resultado que a continuación se expresa.

La actuación administrativa litigiosa y el proceso jurisdiccional en el que se ha dictado la resolución judicial contra la que se dirige la actual demanda de revisión de sentencia firme.

La demanda de revisión se dirige contra la sentencia firme de 20 de enero de 2012, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimatoria del recurso núm. 372/2010 formulado frente a la resolución de 5 de marzo de 2010, dictada por la Ministra de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, acordando declarar la caducidad de la concesión otorgada con fecha 15 de junio de 1960, a D. Mateo , para ocupar terrenos ubicados en el dominio público marítimo terrestre con destino a la construcción de una terraza y solárium sobre pilares en hotel El Médano, en el término Municipal de Granadilla de Abona.

El recurso extraordinario de revisión de Médano Beach, S.L.

En la demanda se invoca como motivo único de revisión el previsto en los artículos 102.1.a) de la Ley reguladora de esta jurisdicción y 510.1 en relación con el 512 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC ).

El desarrollo argumental de la demanda de revisión se lleva a cabo en el en los fundamentos de derecho jurídico-materiales, cuyo contenido se puede resumir en lo que sigue:

1. - Se afirma que con los documentos recobrados a raíz de la puesta a disposición de los mismos por parte de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, mediante Diligencia de Ordenación notificada el 5 de octubre de 2017, confirman las cuestiones mantenidas por esa parte en el procedimiento 372/2010, seguido ante la Audiencia Nacional.

   Se insiste en que, con la documentación aparecida, se rebate lo afirmado en la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de enero de 2010 , esto es, que la parte recurrente su momento, no habría demostrado la existencia de un proyecto distinto que pudiera probar el cambio ocurrido desde el proyecto "que sirvió de base a la ejecución" y lo realmente ejecutado.

2. - En cuanto a la relevancia de los documentos obtenidos llega a las siguientes conclusiones:

   (i) Que el proyecto de hotel definitivo, con la parte concesional incorporada, fue conocido y supervisado por la Administración Pública, tanto desde el Ministerio de Obras Públicas (en la fase inicial de la concesión), como por el Ministerio de Información y Turismo, coordinados con el Banco de Crédito Industrial que aprobó la concesión del crédito hotelero atendiendo al número exacto de habitaciones proyectadas, y que en caso de no incluir las habitaciones de la parte concesional debería haber sido de una cuantía inferior.

   (ii) Que la documentación aparecida completa parcialmente el expediente, probando la existencia de un proyecto posterior, reformado y adaptado a las circunstancias posteriores.

   (iii) Que, a la vista de dichos planos y proyecto, el Ingeniero Jefe Provincial de Puertos certificó que la obra se había realizado conforme a la concesión. Los planos nuevos aportados concuerdan exactamente con la fotografía del acta.

   (iv) Que la propia concesión establece en su condición 10ª que se regirá por la legislación de Fomento de la Industria Nacional, y el otorgamiento del crédito hotelero requería la declaración de bien de excepcional interés nacional, y poner bajo la supervisión de la Dirección General de Turismo el proyecto, con plenas facultades para modificarlo según sus intereses en relación con la política de desarrollo hotelero, cuestión que ahora queda probada.

   (v) Que ni D. Mateo ni los posteriores propietarios han modificado la parte concesional de la finca, que existió un proyecto definido y concreto que confirma todo lo manifestado por esta parte en procedimientos anteriores, puede afirmarse que no se han incumplido las condiciones de la concesión.

   (vi) Y, por último, que la documentación recobrada es suficiente para poder anular la sentencia de 20 de enero de 2012 , dado que acredita que no existió incumplimiento de las condiciones de la concesión, y anular de igual modo la sentencia de 27 de febrero de 2015 dictada en casación por el Tribunal Supremo , toda vez que la eventual anulación de la primera, según recoge la jurisprudencia, debe llevar necesariamente aparejada la anulación de la sentencia dictada en casación (por todas, STS de 26 de septiembre de 2003 ).

Consideraciones iniciales sobre el recurso de revisión y doctrina jurisprudencial sobre el carácter tasado que tienen sus motivos y la interpretación restrictiva de su normativa reguladora.

El recurso de revisión es un medio de impugnación de sentencias firmes por razones o circunstancias extrínsecas al proceso en el que fueron dictadas que, en el caso de alcanzar éxito, lleva consigo la rescisión de la sentencia impugnada y la devolución de los autos al tribunal de que procedan para que las partes usen de su derecho, según les convenga, en el juicio correspondiente ( artículo 516 LEC ).

Sus notas configuradoras son éstas que siguen:

(1) Sólo procede contra sentencias firmes, por lo que tiene un carácter subsidiario, ya que únicamente se puede utilizar cuando ya no son posibles los demás recursos procesales, por haber sido agotados o por haber expirado el plazo para interponerlos [ STS de 15 de diciembre de 2006 (rec. 24/2005 )].

(2) Se ha de fundar en circunstancias extrínsecas al proceso donde fue dictada la sentencia que sea objeto del recurso de revisión; esto es, en hechos que son ajenos al proceso por no figurar en él y que, además, representan estas dos clases de anomalías: vicios de conocimiento o vicios de voluntad, en los que se vienen encuadrar los motivos de revisión del artículo 102.1 LJCA .

Esos vicios de conocimiento son de apreciar cuando la parte que pretende la revisión, por razones ajenas a su voluntad, no pudo aportar al proceso determinadas pruebas a pesar de su valor decisivo para el litigio (es el motivo de los documentos recobrados); o cuando las que fueron aportadas y practicadas deben considerarse inválidas por haber sido declarada su falsedad (son los motivos relativos a los documentos falsos y al falso testimonio).

Y los vicios de voluntad encarnan circunstancias que demuestran que la voluntad exteriorizada en el pronunciamiento de la sentencia recurrida estuvo presionada física o moralmente (violencia), actuó movida por un fin ilícito (cohecho y prevaricación) o fue el resultado de cualquier género de engaño (maquinación fraudulenta).

La finalidad del recurso de revisión es constatar si el enjuiciamiento que se plasmó en la sentencia recurrida adoleció de cualquiera de esos vicios de conocimiento o voluntad que acaban de ser apuntados; y el resultado de su estimación es anular dicha sentencia y reanudar el procedimiento en que fue dictada para que las partes puedan actuar de nuevo en él de la forma que consideren más conveniente a sus intereses. A esto último equivale la siguiente formula del artículo 516 LEC :

"[...] devolverá los autos al tribunal del que procedan para que la parten usen de su derecho, según les convenga, en el juicio correspondiente".

Y este resultado hace que, cuando es estimado el recurso de revisión aparezcan diferenciadas dentro de su tramitación estas dos fases: la fase rescindente ante el tribunal que conoce el recurso de revisión; y la fase rescisoria, que habrá de desarrollarse posteriormente, tras la devolución de las actuaciones, ante el tribunal que dictó la sentencia recurrida.

En lo que hace al fundamento del recurso de revisión, se suele decir que a través de él se sacrifica el principio de seguridad jurídica en aras del valor de la justicia cuando concurren circunstancias excepcionales de especial gravedad.

El principio de seguridad jurídica, como es sabido, es un postulado constitucional ( art. 9.3 CE ), que impone zanjar definitivamente en un momento determinado las controversias judiciales e impedir que se vuelvan a replantear. Y la autoridad de la cosa juzgada, efecto inherente a las sentencias firmes ( arts. 207 y 222 LEC ), está dirigida precisamente a realizar aquel principio constitucional.

Ciertamente el recurso de revisión, al permitir dejar sin efecto una sentencia firme, sacrifica el valor de la seguridad jurídica. Pero lo hace solamente cuando concurren circunstancias que muy fundadamente hacen pensar que la sentencia recurrida con bastante probabilidad no realizó el valor de la justicia, meta principal que debe perseguir toda sentencia judicial.

Y su finalidad, como resulta de lo expuesto, es reanudar el proceso donde fue dictada la sentencia recurrida, haciendo desaparecer de él esos vicios de conocimiento y voluntad que, si no lo impedían necesariamente, sí representaban un serio obstáculo para el dictado de una sentencia justa.

Esa quiebra que significa para la seguridad jurídica es la razón que ha llevado a la Jurisprudencia a subrayar con especial rigor el carácter tasado que tienen los motivos de revisión y a preconizar una interpretación restrictiva de su normativa reguladora [ SSTS de 26 de abril de 2007 (rec. 33/2005 ) y de 15 de mayo de 2008 (rec. 12/2002 )].

Y es determinante, así mismo, de la necesidad de hacer esta última consideración: que la demanda de revisión de sentencia firme no es una nueva instancia o fase procesal que permita la revisión de la valoración probatoria o de la tarea de interpretación y aplicación jurídica que en el ejercicio jurisdiccional haya llevado a cabo dicha sentencia firme.

La jurisprudencia sobre el motivo de revisión.

Es doctrina consolidada de esta Sala [entre otras, sentencia de 18 de julio de 2016 (rec. núm. 71/2013 )], que la revisión basada en un documento recobrado exige la concurrencia de los siguientes requisitos:

1. Que los documentos hayan sido "recobrados" con posterioridad al momento en que haya precluído la posibilidad de aportarlos al proceso.

2. Que tales documentos sean "anteriores" a la data de la sentencia firme objeto de la revisión y que no hayan podido ser incorporados al proceso por razones completamente ajenas a la voluntad del interesado, concretamente por "por fuerza mayor" o "por obra o acto de la parte favorecida con la resolución firme".

3. Que se trate de documentos "decisivos" para resolver la controversia, en el sentido de que, mediante una provisional apreciación, pueda inferirse que, de haber sido presentados en el litigio, la decisión recaída tendría un sesgo diferente.

A lo dicho cabe añadir que el citado artículo 102.1.a) LJCA se refiere a los documentos mismos, es decir, al soporte material que los constituye y no, de entrada, a los datos en ellos constatados; de modo que los que han de estar ocultados o retenidos por fuerza mayor o por obra de la contraparte a quien favorecen son los papeles, no sus contenidos directos o indirectos, que pueden acreditarse por cualquier otro medio de prueba, cuya potencial deficiencia no es posible suplir en vía de revisión [ sentencia, entre otras, de 12 de julio de 2006 (rec. revisión 10/2005 )].

La aplicación al caso de autos de la doctrina jurisprudencial precedente obliga a concluir que la demanda de revisión no pueda prosperar en la medida en que el documento aducido por la parte actora no es apto para hacer descansar en él la revisión, por cuanto no se acomoda a los requisitos exigidos en el supuesto invocado, que es el previsto en el artículo 102.1.a) de la Ley Jurisdiccional , es decir, en la existencia de documentos decisivos, recobrados por el interesado y no aportados por causa de fuerza mayor o por obra de la parte a cuyo favor se hubiese dictado la sentencia.

Es por ello que el recurso de revisión ha de ser desestimado. En efecto, tomando como base las actuaciones y las alegaciones de las partes puede concluirse en la improcedencia del motivo de revisión por lo que sigue:

1. - Se afirma por la demandante que con los documentos recobrados a raíz de la puesta a disposición de los mismos por parte de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, mediante diligencia de ordenación notificada el 5 de octubre de 2017, confirman las cuestiones mantenidas por esa parte en el procedimiento 372/2010, seguido ante la Audiencia Nacional.

   Ahora bien, lo que no se acredita en modo alguno es que dichos documentos deberían haber formado parte del expediente administrativo a que se refería el acto administrativo objeto de la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de enero de 2012 , la que por otra parte advierte expresamente, como hecho probado que "[...] no puede afirmarse que exista otro Proyecto constructivo y no haberse incorporado por la parte recurrente a lo largo de este recurso [...]". Por tanto, no se trata de documentos recobrados, y no en vano la sentencia objeto de la demanda de revisión hace ver lo inverosímil de la afirmación de que resulta imposible para Medano Beach, S.L. la aportación del proyecto que ahora dice recuperado. Esto es, la propia sentencia constata que tal documento no había sido retenido ni ocultado en modo alguno por la Administración, ya que sencillamente ni forma parte del expediente administrativo de la orden de concesión, ni se acredita que la parte, como precisa la sentencia de la Audiencia Nacional, cumpliera con la diligencia necesaria para reclamar, con la precisión necesaria, la aportación de tal documento.

2. - En cuanto a la relevancia de los documentos que se dicen obtenidos a posteriori , la lectura detenida de la sentencia evidencia que no fueron ajenas a la sala sentenciadora las alegaciones sobre la pretendida relevancia de la documentación que ahora se dice recobrada. Ahora bien, precisamente los razonamientos de la sentencia niegan la relevancia que aún así pudiera tener tal proyecto en la prosperabilidad de la pretensión de anulación de la orden de caducidad, y en este sentido precisa que el proyecto que tomó en consideración la orden ministerial que otorgó la concesión es el que determinó el alcance de lo concedido y esto "[...] nunca pareció ser las cuatro plantas que actualmente existen construidas y en las condiciones de cerramiento que actualmente aparecen realizadas" (FD quinto).

   Además de lo anterior, no estamos ante documentos en rigor decisivos, pues ni acredita per se de forma fehaciente unos hechos o pruebas, ni cabe suponer con algún fundamento que el Tribunal sentenciador habría cambiado de parecer de haberlos conocido y valorado. Más aún, la propia sentencia firme dice expresamente en su FD quinto que "[...] no puede afirmarse que exista otro Proyecto constructivo y no haberse incorporado por la parte recurrente a lo largo de este recurso [...] lo que si es cierto es que lo concedido nunca pareció ser las cuatro plantas que actualmente existen construidas y en las condiciones de cerramiento que actualmente aparecen realizadas. [...]". Unas líneas más arriba precisa la sentencia que el error de la demandante al insistir en impugnar la caducidad porque lo ejecutado tuviera reflejo en "[...] las obras proyectadas en 1958 o 1960 [...]" ya que lo relevante es que "[...] la comparación debe realizarse entre la Orden de concesión y lo actualmente construido [...]" (FD cuarto); añadiendo más adelante que "[...] lo concedido nunca pareció ser las cuatro plantas que actualmente existen construidas y en las condiciones de cerramiento que actualmente aparecen realizadas" (FD quinto).

   Por consiguiente, el planteamiento de la parte está vedado en el procedimiento de revisión, al suponer una ampliación o reconsideración de la valoración de la prueba hecha por la sentencia firme impugnada, específicamente sobre el alcance de la eventual modificación de lo proyectado sobre la documentación que sirvió de base a la orden de concesión, que, como se refleja en la sentencia trascrita anteriormente, aborda de manera razonada dicha cuestión.

   Recapitulando todo lo expuesto, las alegaciones que aduce la parte recurrente para tratar de justificar la pretendida recuperación a posteriori de un documento, no se enmarcan en las exigencias estructurales del proceso de revisión, ya que no hay aquí recobro de documentos, ni fuerza mayor ni, por último, dadas las circunstancias expuestas, cabe afirmar con rigor que la documentación que invoca la demandante hubiese alterado el sentido del fallo.

Decisión final y costas procesales.

La demanda de revisión debe, pues, ser desestimada y esto comporta la preceptiva imposición de costas a la parte recurrente, con pérdida del depósito constituido en su día para la interposición del proceso de revisión, según determina el artículo 516.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con el 102.3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

No haber lugar al procedimiento de revisión de sentencia instado por la representación procesal de la entidad Médano Beach, S.L., contra la sentencia de 20 de enero de 2012 dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, recaída en el recurso 372/2010 .

Segundo.- Imponer a la parte recurrente, Médano Beach, S.L., las costas procesales causadas y declarar la pérdida del depósito constituido.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Nicolas Maurandi Guillen D. Jose Diaz Delgado

D. Angel Aguallo Aviles D. Jose Antonio Montero Fernandez

D. Jesus Cudero Blas D. Rafael Toledano Cantero

D. Dimitry Berberoff Ayuda D. Isaac Merino Jara

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Toledano Cantero, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.