STS 1072/2019, 15 de Julio de 2019

La representación procesal de VILLAR MIR ENERGÍA SL Y ENÉRGYA VM GESTIÓN DE ENERGÍA SLU interpuso recurso contencioso administrativo contra la Orden IET/359/2016, de 17 de marzo, por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2016, mediante escrito presentado el 12 de mayo de 2016, y la letrada de la Administración de Justicia, por diligencia de ordenación de 12 de mayo de 2016, admitió a trámite el recurso y ordenó la reclamación del expediente administrativo.

Recibido el expediente administrativo, se confirió traslado del mismo a la parte recurrente, para que en el plazo legal formulase escrito de demanda, lo que verificó el 3 de noviembre de 2016, alegando en dicho escrito los siguientes motivos de impugnación de la orden recurrida:

1. ) Vulneración de la Directiva 2012/27/UE, aprobada en materia de sistemas nacionales de obligaciones de eficiencia energética.

2. ) Nulidad de la Orden por vicios estrictamente imputables a la misma: i) vulneración de la proscripción constitucional de arbitrariedad de los poderes públicos, ii) infracción del procedimiento de aprobación de las normas reglamentarias y iii) infracción de los artículos 7 de la Directiva 2012/27/UE y 70.1 de la Ley 18/20014 .

3. ) Nulidad de la Orden como consecuencia de la infracción del principio de reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria.

Finaliza la parte recurrente su escrito de demanda solicitando a la Sala que, previos los trámites legales oportunos, dicte sentencia en la que, con íntegra estimación de este recurso:

? Declare que la Orden IET/359/2016 impugnada en el presente procedimiento es contraria a derecho; y ello, tal y como resulta de los Fundamentos de Derecho primero a cuarto, como consecuencia, de que:

- La normativa española reguladora del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética vulnera la Directiva 2012/27/UE.

- La Orden IET/359/2016 vulnera la proscripción constitucional de arbitrariedad de los poderes públicos y ha sido aprobada ignorando el procedimiento establecido en el artículo 24 de la Ley del Gobierno .

- La Orden IET/359/2016 infringe el artículo 70.1 de la Ley 18/2014 .

- La ley 18/2014 infringe el principio de reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria.

? Restablezca la situación jurídica individualizada de la parte recurrente, en los términos indicados en el Fundamento de Derecho cuarto.

La Administración demandada formuló, a su vez, escrito de contestación a la demanda el 30 de noviembre de 2016, en el que manifestó su desacuerdo con las alegaciones de la parte actora, se opuso a las pretensiones deducidas en la demanda, y solicitó a la Sala que resuelva este proceso por sentencia de inadmisión, en los términos del FII, y en lo demás lo desestime; y aun subsidiariamente desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, con costas.

Por diligencia de ordenación de 16 de diciembre de 2016, se tuvo por caducado el derecho y perdido el trámite de contestación a la codemandada personada.

Por auto de 1 de febrero de 2017 se recibió el recurso a prueba, con admisión de la propuesta por la parte recurrente y la Abogacía del Estado, practicándose las admitidas y declaradas pertinentes.

Presentaron escritos de conclusiones la parte recurrente, con fecha 24 de abril de 2017 y la Abogacía del Estado, con fecha 11 de mayo de 2017.

Por diligencia de ordenación de 17 de mayo de 2017, se tuvo por caducado el derecho y perdido el trámite para la parte codemandada, declarándose conclusas las actuaciones y quedando pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Recibido complemento de expediente administrativo, se acordó por diligencia de ordenación de 30 de mayo de 2017, dar traslado a las partes a fin de que alegaran sobre la procedencia o no de su unión a los autos, acordándose por providencia de 14 de septiembre de 2017, rechazar su incorporación, al no considerarla las partes necesaria.

Por providencia de 20 de septiembre de 2017, a la vista de la solicitud formulada por la Abogacía del Estado de que se suspendiera la tramitación del presente recurso, al haberse planteado por esta Sala cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en auto de 25 de octubre de 2016, dictado en el recurso ordinario 261/2015, en relación con la Orden IET/289/2015, de 20 de febrero, por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2015, se acordó suspender la tramitación del presente recurso hasta tanto sea resuelta la cuestión prejudicial.

La cuestión prejudicial fue resuelta por sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de agosto de 2018 (asunto C-561/16 ).

Por diligencia de ordenación de 20 de septiembre de 2018 se acordó el traslado a las partes para alegaciones, que se presentaron en escritos de 26 de septiembre de 2018 de la parte recurrente y de 8 de octubre de 2018 de la Abogacía del Estado, declarándose por diligencia de ordenación de 20 de diciembre de 2018 caducado el trámite de alegaciones del codemandado.

Por providencia de 3 de abril de 2019 se acordó, como diligencia de prueba de oficio, recabar del Ministerio para la Transición Ecológica el Informe elaborado sobre los objetivos de ahorro en el marco del sistema de obligaciones de eficiencia energética establecido por el RDL 8/2014 (Ley 18/2014), y una vez aportado el indicado informe, por diligencia de ordenación de 10 de abril de 2019 se dio traslado del mismo a las partes para alegaciones, que fueron presentadas el 11 de abril de 2019 por la Abogacía del Estado y el 12 de abril de 2019 por la parte recurrente, declarándose caducado en este trámite a la parte codemanda por diligencia de ordenación de 25 de abril de 2019.

Por providencia de 12 de junio de 2019 se señaló el 9 de julio de 2019 para votación y fallo del recurso, fecha en que dichas diligencias tuvieron lugar.

La orden impugnada y los motivos de impugnación.

Se interpone por VILLAR MIR ENERGÍA SL Y ENÉRGYA VM GESTIÓN DE ENERGÍA SLU, recurso contencioso administrativo contra la Orden IET/359/2016, de 17 de marzo, por la que se establecen las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2016.

En su escrito de demanda la parte recurrente formula los siguientes motivos de impugnación de la orden recurrida:

1. ) Vulneración de la Directiva 2012/27/UE, aprobada en materia de sistemas nacionales de obligaciones de eficiencia energética.

   1. La normativa española desconfigura el sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética diseñado por la Directiva 2012/27/UE.

   2. El sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética es arbitrario (no objetivo) y discriminatorio.

   3. El sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética es desproporcionado, cuantificándose la obligación de pago al fondo nacional de eficiencia energética en infracción de la Directiva 2012/27/UE.

2. ) Nulidad de pleno derecho de la Orden por vicios estrictamente imputables a la misma:

   1. Vulneración de la proscripción constitucional de arbitrariedad de los poderes públicos.

   2. Infracción del procedimiento de aprobación de las normas reglamentarias.

   3. Infracción de los artículos 7 de la Directiva 2012/27/UE y 70.1 de la Ley 18/20014 .

3. ) Nulidad de la Orden como consecuencia de la infracción del principio de reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria.

   1. La Ley 18/2014 impone una prestación patrimonial de carácter público de naturaleza tributaria.

   2. Infracción material del principio de reserva de ley establecido en el artículo 31.3 de la CE .

Sobre el primer motivo de impugnación, relativo a la infracción por la orden recurrida de la Directiva 2012/27/UE.

La parte recurrente considera que la normativa reguladora del sistema nacional de eficiencia energética ignora la finalidad que la Directiva 2012/27/UE atribuye a los sistemas nacionales de eficiencia energética y los elementos reglados que la misma establece.

Estima la parte recurrente que, de conformidad con la Directiva 2012/27/UE, pesa sobre los Estados miembros la obligación de diseñar los sistemas nacionales de eficiencia energética de tal modo que los mismos se orienten a que las correspondientes compañías distribuidoras y/o comercializadoras de energía que resulten obligadas obtengan un determinado volumen de ahorro energético a nivel de consumidor final, y al efecto de realizar la anterior finalidad, la Directiva contempla dos medios de cumplimiento: i) la efectiva obtención por el propio sujeto obligado del ahorro de la correspondiente cantidad de energía a nivel de consumidor final, ii) la contabilización por el sujeto obligado del ahorro de energía certificado que haya obtenido de proveedores de servicios energéticos o de terceros, y con carácter adicional y alternativo (que no excluyente), el artículo 20.6 de la Directiva prevé la posibilidad de que los sujetos obligados cumplan con su obligación mediante la satisfacción de una contribución financiera a un fondo nacional de eficiencia energética, en una cuantía equivalente a la inversión que habría de realizar el sujeto en el caso de que hubiera decidido obtener por sí mismo el correspondiente ahorro energético, bien entendido que este medio de cumplimiento tiene en todo caso un carácter voluntario y alternativo, tanto para los Estados miembros (que pueden establecerlo o no) como para los sujetos obligados.

Para la parte recurrente es indiscutible que la normativa española ignora la finalidad prevista en la Directiva respecto de los sistemas nacionales de eficiencia energética, desconfigurando el sistema diseñado en la Directiva, al establecer como único e imperativo el medio de cumplimiento que la Directiva configura como voluntario y alternativo, a lo que se suma que la normativa española ha diseñado el sistema nacional de obligaciones como un mecanismo exclusivamente recaudatorio, cuando esta no es la finalidad querida por la Directiva para los sistemas nacionales.

Esta Sala planteó una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, mediante los autos de 25 de octubre y 28 de diciembre de 2016, dictados en el recurso 261/2015 , en el que se impugnaba la Orden IET 289/2015, precedente de la Orden IET/359/2016 impugnada en este recurso, ambas con el mismo contenido de establecer las obligaciones de aportación al FNEE, la primera en el año 2015 y la segunda en el año 2016.

La indicada cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea fue planteada mediante cinco preguntas, que afectaban a dos cuestiones que se consideraban esenciales para valorar la compatibilidad del sistema nacional de eficiencia energética con la Directiva 2012/27/UE. Las cuestiones que suscitaban dudas eran las siguientes:

1. si constituía una transposición adecuada de dicha Directiva un sistema que establecía como forma prioritaria de cumplir con las obligaciones de dicha Directiva la previsión de una contribución económica (la cual se destinaría a planes de eficiencia energética) o, en su caso, mediante la acreditación del ahorro conseguido según una normativa cuyo desarrollo era discrecional para el Gobierno (preguntas 1-3), y

2. si era compatible con dicha Directiva la imposición de las obligaciones de ahorro energético sólo a una parte de los sujetos de los sectores de gas y electricidad y, en caso afirmativo, la necesidad de justificación de tal decisión (preguntas 4-5).

   Ambas cuestiones han recibido una respuesta positiva del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de agosto de 2018 (asunto C-561/16 ), si bien condicionando la compatibilidad del sistema español a la comprobación por parte de los tribunales nacionales del cumplimiento de ciertas condiciones. Vamos seguidamente a detallar esta respuesta del Tribunal de Justicia para ver las consecuencias de la misma sobre las dos principales alegaciones sustantivas formuladas en la generalidad de los numerosos recursos entablados contra la Orden 289/2015, de 20 de febrero, por la que se establecen las obligaciones de aportación al FNEE en el año 2015, que estimamos aplicables igualmente a las impugnaciones de la Orden IET/359/2016, con el mismo contenido de establecer las obligaciones de aportación al FNEE, si bien para el ejercicio de 2016.

   1.- Sobre la sustitución de la obligación de ahorro energético por una contribución económica a un fondo para financiación de planes de eficiencia.

   Tras resumir las razones que han llevado a esta Sala a formular las tres primeras preguntas, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea les da una respuesta conjunta, señalando en primer lugar que la Directiva 2012/27, en su considerando 20, ha querido reconocer a los Estados miembros:

   "una amplia facultad de apreciación en la determinación de los medios adecuados para alcanzar los objetivos de eficiencia energética fijados en el artículo 1, apartado 1, de esta Directiva",

   ya que la misma:

   "tiene por objeto establecer a nivel de la Unión unos principios generales que constituyan un marco para la reducción del consumo de energía, dejando en manos de los Estados miembros la decisión sobre la manera de aplicar tales principios. Por lo tanto, la Directiva 2012/27 pretende únicamente establecer, como indica en su artículo 1 , un marco común de medidas para el fomento de la eficiencia energética dentro de la Unión a fin de asegurar la consecución del objetivo de un incremento de un 20% de la eficiencia energética de la Unión para 2020 y de preparar el camino para mejoras ulteriores de eficiencia energética más allá de ese año"

   Ahora bien, en el marco de esa amplia libertad otorgada a los Estados miembros para cumplir el mandato de la Directiva, el Tribunal de Justicia constata que, de un examen conjunto de los artículos 7, apartados 1 a 4 , y 20, apartado 6 , de la Directiva, se deriva que para que un sistema quede comprendido en el ámbito de aplicación del artículo 7, debe contemplar medidas de ahorro que las empresas afectadas puedan aplicar ellas mismas a sus clientes finales (parágrafo 27), lo que no sucede en el caso español. Por tanto, la obligación de contribuir sin posibilidad de alternativa sólo es compatible con la Directiva "si puede considerarse una de las otras medidas de actuación en el sentido del artículo 7, apartado 9, de la Directiva" (par. 29).

   El apartado 9 del artículo 7 prevé, en efecto, que:

   "Como alternativa a la imposición de un sistema de obligaciones de eficiencia energética en virtud del apartado 1, los Estados miembros podrán optar por otras medidas de actuación para conseguir ahorros de energía entre los clientes finales, siempre que tales medidas de actuación cumplan los criterios establecidos en los apartados 10 y 11. La cantidad anual de nuevos ahorros de energía obtenidos de esta manera será equivalente a la cantidad de nuevos ahorros de energía exigida en los apartados 1, 2 y 3. Siempre que se mantenga la equivalencia, los Estados miembros podrán combinar los sistemas de obligaciones con otras posibles medidas de actuación, como los programas nacionales de eficiencia energética".

   Como puede observarse, la Directiva condiciona la validez de las alternativas al cumplimiento de los criterios establecidos en los apartados 10 y 11 del precepto y a la equivalencia de los ahorros de energía obtenidos con los contemplados en el sistema previsto por la Directiva en los apartados 1 a 3 del artículo 7. Debemos pues confrontar el sistema establecido por la Orden impugnada para ver si cumple tales exigencias y puede, en consecuencia, ser conceptuado como un sistema alternativo a la obligación prevista de forma primaria por el artículo 7 de la Directiva.

   La Directiva facilita esta tarea de comprobación al enumerar en el propio apartado 9 del artículo 7, y a título de ejemplo, una lista no exhaustiva de posibles medidas de actuación. Dentro de esta enumeración de posibles medidas alternativas, la letra b) se refiere a "mecanismos e instrumentos financieros o incentivos fiscales que induzcan a la aplicación de tecnologías o técnicas eficientes desde el punto de vista energético y que den lugar a una reducción del consumo de energía de uso final", que puede comprender sin esfuerzo al sistema implantado por el gobierno español. En efecto, el fondo nacional de eficiencia energética encaminado a financiar planes y medidas de ahorro por parte de los sujetos obligados puede sin duda considerarse como un mecanismo financiero que da lugar a una reducción del consumo de energía de uso final.

   Sin embargo, que el sistema español pueda considerarse comprendido en la enumeración de las medidas alternativas no evita la necesaria comprobación de si cumple con los requisitos establecidos en los apartados 10 y 11 del artículo 7, según establece el párrafo primero del apartado 9 y recuerda el Tribunal de Justicia en el fallo de su sentencia. El tenor de dichos apartados es el siguiente:

   "10. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 11, los criterios que se seguirán para determinar las medidas de actuación que se adopten en virtud de lo dispuesto en el apartado 9, párrafo segundo, y en el artículo 20, apartado 6, serán los siguientes:

1. las medidas de actuación establecerán como mínimo dos períodos intermedios hasta el 31 de diciembre de 2020 y buscarán alcanzar el nivel de ambición previsto en el apartado 1;

2. se definirán las responsabilidades de cada una de las partes encargadas, partes participantes o autoridades públicas responsables de la ejecución;

3. el ahorro que haya de conseguirse se determinará de forma transparente;

4. la cantidad de ahorro exigida o que haya de conseguirse por medio de la medida de actuación se expresará en términos de consumo de energía final o primaria, utilizando para ello los factores de conversión previstos en el anexo IV;

5. el ahorro de energía se calculará aplicando los métodos y principios previstos en el anexo V, puntos 1 y 2;

6. el ahorro de energía se calculará aplicando los métodos y principios previstos en el anexo V, punto 3;

7. a menos que no sea viable, las partes participantes presentarán un informe anual, que se hará público, sobre el ahorro de energía conseguido;

8. se supervisarán los resultados y se adoptarán las medidas oportunas en caso de no progresarse adecuadamente;

9. se establecerá un sistema de control que comprenda también una verificación independiente de una parte estadísticamente significativa de las medidas de mejora de la eficiencia energética, y

10. todos los años se publicarán datos sobre la tendencia anual del ahorro de energía.

    11. Los Estados miembros velarán por que la tributación a que se refiere el apartado 9, párrafo segundo, letra a), se ajuste a los criterios enumerados en el apartado 10, letras a), b), c), d), f), h) y j).

    Los Estados miembros velarán por que las reglamentaciones y acuerdos voluntarios que se contemplan en el apartado 9, párrafo segundo, letra c), se ajusten a los criterios enumerados en el apartado 10, letras a), b), c), d), e), g), h), i) y j).

    Los Estados miembros velarán por que las demás medidas de actuación que se contemplan en el apartado 9, párrafo segundo, y el Fondo Nacional de Eficiencia Energética a que se refiere el artículo 20, apartado 6, se ajusten a los criterios enumerados en el apartado 10, letras a), b), c), d), e), h), i) y j)".

    Un primer examen de los requisitos enumerados en el apartado 10 muestra con claridad que son de muy distinto carácter: la mayor parte de ellos establecen exigencias concretas de las medidas de ahorro (letras a, d, e, f), otros se refieren a criterios de alcance más general (principio de transparencia, letra c), y otros, en fin, aluden a previsiones de supervisión y control más que a las medidas de ahorro propiamente dichas (letras b, g, h, i, j). También se comprueba que se trata de requisitos pensados para planes o medidas de ahorro de energía concretos encaminados a que los sujetos obligados alcancen ahorro de energía "a nivel de usuario final", en los términos del artículo 7.1, esto es, como el sistema de obligaciones de eficiencia energética establecido como medida originaria por la Directiva. Ello presenta una dificultad considerable a la hora de comprobar si el sistema español cumple tales requisitos, puesto que el sistema establecido por la Ley 18/2014 y la orden impugnada consiste en la creación de un fondo para financiar ulteriores planes y medidas de ahorro. Ello quiere decir que por lo general los requisitos contemplados en el apartado 10 habrían de proyectarse más sobre tales planes y medidas financiados por el fondo de eficiencia que sobre el propio sistema consistente en la creación de dicho fondo.

    En cuanto al apartado 11, se limita a proyectar gran parte de los requisitos contemplados en el apartado 10 a la tributación, a los acuerdos voluntarios, al resto de medidas de actuación contemplados en el apartado 9, párrafo segundo, así como al Fondo Nacional de Eficiencia Energética previsto en el artículo 20 de la Directiva (fondo que en el sistema español se convierte en la medida alternativa equivalente al sistema del artículo 7.1).

    Pues bien, el examen de la orden impugnada lleva a la conclusión de que el sistema implantado por la misma no puede ser considerado, como se sostiene en los recursos formulados contra la misma, incompatible con la Directiva o, dicho en otros términos, no puede descartarse su aptitud para alcanzar los objetivos de ahorro energético que ésta impone. Dos consideraciones llevan a la Sala a esta conclusión.

    Por un lado, la previsión de ahorro energético establecido por su artículo primero y, por otro, porque su compatibilidad con la Directiva deriva en último término de una serie de medidas y actuaciones cuya realización se ha de producir a lo largo del período contemplado en la misma.

    En efecto, tal como se justifica en la exposición de motivos de la Orden impugnada, España ha comunicado a la Comisión Europea un objetivo de ahorro energético destinado a cumplir con el ahorro energético estipulado por la Directiva para 2010 (15.979 ktep) y en el artículo primero de la disposición se establece el ahorro objetivo para 2015 (para 2016 en la orden ahora impugnada), que luego se traduce en una equivalencia financiera que determina la aportación de cada sujeto obligado al Fondo Nacional de Eficiencia Energética. De esa manera, la previsión de un objetivo real de ahorro energético para el cumplimiento de lo previsto en el artículo 7 de la Directiva y su posterior desglose en un objetivo para 2015 y para 2016 (reconvertido a continuación en el específico sistema de aportación al Fondo implantado por la Orden), permiten considerar que desde una perspectiva global y a priori, el sistema es idóneo para cumplir con el objetivo de ahorro energético que requiere la Directiva.

    En segundo lugar y como ya se ha advertido, la compatibilidad efectiva del sistema implantado por el Gobierno no puede verificarse por este Tribunal de forma preventiva, debido a la propia naturaleza de dicho sistema. Tal como hemos dicho, los requisitos de los apartados 10 y 11 han de proyectarse en realidad sobre los concretos programas de ahorro que se pongan en marcha mediante la financiación del Fondo, más que sobre el propio sistema de contribución a un fondo, y la comprobación de que dichos requisitos son cubiertos por tales programas no es posible efectuarla en este momento dado el diverso estado en ejecución y control de los mismos. Aún así, el informe elaborado por el IDAE, aportado al proceso mediante diligencia para mejor proveer, con explicación sobre el destino de las aportaciones efectuadas al Fondo durante los ejercicios 2014, 2015, 2016 y 2017, ofrece información suficiente como para entender que la gestión del Fondo y la ejecución de las líneas de actuación que se han emprendido son susceptibles de cumplir con los requisitos materiales y de control exigidos por la Directiva y puestos de relieve por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

    Así, la gestión del Fondo se asigna al Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (organismo responsable de la elaboración del informe), que es la autoridad responsable en términos del apartado 10.b) del artículo 7. Asimismo, en el epígrafe "Sobre los requisitos establecidos en el artículo 7, apartados 10 y 11" del apartado 4 del Informe se da cuenta del cumplimiento de dichos requisitos, con remisión en varios de ellos a otros informes (Informe de respuesta al Proyecto piloto 2017/9257) y a la información que se hace pública con carácter periódico por parte de la Secretaría de Estado de Energía. También se da cuenta de la supervisión y control tanto del Fondo como de las líneas de actuación y programas para el ahorro de energía.

    Del examen de todo lo anterior la Sala llega a la conclusión de que el sistema implantado por la Ley 18/2014 y desarrollado por la orden impugnada es susceptible de alcanzar los objetivos establecidos por la Directiva, pese a no resultar posible una comprobación material efectiva de si los programas financiados por el Fondo cumplen en todo punto las exigencias de la norma comunitaria y de si los resultados al final de período contemplado, que llega hasta 2020, alcanzan plenamente el objetivo de ahorro. Pero tal circunstancia no impide rechazar las objeciones globales al sistema formuladas por los diversos recurrentes, que consideran el sistema previsto en la Ley 18/2014 y desarrollado por la Orden impugnada contrario a la Directiva o, al menos, que no constituye una adecuada trasposición de la misma.

    A lo cual ha de añadirse una importante conclusión y es que el control de legalidad queda cumplido con la verificación de la aptitud del sistema nacional para cumplir con los objetivos establecidos por la Directiva y con los requisitos contemplados por la misma a los que se refiere la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea. El eventual incumplimiento final del objetivo de ahorro o el incumplimiento de algunas de las exigencias previstas en la Directiva por alguno de los programas de actuación podrían constituir, en su caso, una infracción de las obligaciones derivadas del derecho comunitario, pero no supondría la contradicción del sistema implantado por la Ley española con la Directiva 2012/27 y la consiguiente contrariedad a derecho de la Orden 289/2015, ni de la Orden 359/2016 impugnada en este recurso.

    Frente a lo que ha sostenido la Administración en algunos de los recursos, entiende la Sala que no es una cuestión nueva el que el TJUE haya planteado si el sistema español desarrollado por la Orden impugnada puede caracterizarse como una medida alternativa a la obligación de eficiencia energética establecida por el artículo 7.1 de la Directiva. En efecto, entendemos que la controversia no ha variado por ello, dado que la impugnación del sistema establecido por el legislador español se funda en la incompatibilidad del mismo con la Directiva, y aunque las partes se refieran preferentemente a las exigencias de la obligación principal contemplada por el apartado 1 del artículo 7, las medidas alternativas lo son precisamente en tanto que cumplan los requisitos esenciales de dicha obligación principal. Así se deduce de la configuración de las posibles medidas alternativas por parte de los apartados 9, 10 y 11 del artículo 7, que tratan de asegurar la equivalencia de tales alternativas al sistema de eficiencia energética que el apartado 1 exige implantar a los Estados miembros. Por lo demás, las cuestiones principales planteadas en la mayor parte de los litigios se centran en la compatibilidad global de un sistema de contribución en vez de un sistema de ahorro directo y en la selección de los sujetos obligados, cuestión expresamente contemplada por el TJUE y ampliamente argumentada por las partes en sus respectivos escritos.

    Para concluir hemos de señalar también que si bien los recursos examinados conjuntamente se contraen a la verificación de la conformidad de la orden recurrida con la Directiva 2012/27, sin duda la muy reciente aprobación de la Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo 2018/2002 -posterior, por tanto, a las Ordenes 289/2015 y 359/2016-, que reforma la anterior Directiva, refuerza la interpretación mantenida, ya que se añade un apartado 7 bis que contempla expresamente la posibilidad de que los Estados miembros decidan que las partes obligadas "cumplan todos sus requisitos de ahorro o parte de ellos en forma de contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, apartado 6" . Lo que, en concordancia con lo decidido por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, ratifica la conformidad del sistema español con la Directiva 2012/27 .

    2.- Sobre la imposición de la obligación de ahorro energético sólo a parte de los sujetos de los sistemas de gas y electricidad.

    Las dos últimas preguntas formuladas en la cuestión prejudicial atañen a los sujetos obligados. Esta Sala tuvo dudas de si la exclusión de algunos de ellos pudiera ser contraria a las previsiones de los apartados 1 y 4 del artículo 7. La respuesta del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha sido que no hay ningún obstáculo a que las obligaciones de eficiencia energética se impongan sólo a "empresas determinadas del sector de la energía" siempre que su designación "se base efectivamente en criterios objetivos y no discriminatorios expresamente indicados" , remitiendo de nuevo a este Tribunal la comprobación de tales extremos.

    Esta respuesta del Tribunal de Justicia significa que la mención del apartado 1 del artículo 7 a "los distribuidores de energía y/o las empresas minoristas de venta de energía" , y del apartado 4 del mismo precepto a "las partes obligadas entre los distribuidores de energía y las empresas minoristas de venta de energía" no han de entenderse en el sentido de que ambos tipos de operadores hayan de ser necesariamente incluidos entre los sujetos obligados al objetivo de eficiencia energética. Como indica el Tribunal en los parágrafos 46 y siguientes, el que el apartado cuarto en su versión española haya empleado sólo la conjunción "y" ha de interpretarse a la luz del apartado 1 (que emplea la expresión "y/o" ) y de las versiones en otras lenguas, en un sentido de admitir ambas opciones.

    Por otra parte, en la quinta pregunta se inquiría si era compatible con los citados apartados 1 y 4 del artículo 7 de la Directiva no determinar las razones de la exclusión de determinados sujetos de la obligación de eficiencia energética. El Tribunal establece taxativamente que la designación de las empresas de basarse efectivamente "en criterios objetivos y no discriminatorios expresamente indicados, extremo cuya verificación incumbe al tribunal remitente" .

    Procede, en consecuencia, comprobar si la Administración ha explicitado los criterios objetivos y no discriminatorios que le han llevado a sujetar a la obligación de eficiencia energética, por un lado, a los comercializadores de gas y electricidad y no a los distribuidores de estos productos y, por otro, a los mayoristas de productos petrolíferos y de gases licuados y no a los minoristas de este sector. Pues bien, la Ley 18/2014, de 15 de octubre, para cuya aplicación se dicta la orden impugnada, justifica la selección de los sujetos obligados en la exposición de motivos en los siguientes términos:

    "Si bien la Directiva da la posibilidad de que los sujetos obligados puedan ser comercializadores o distribuidores de energía, dado que, en España, los distribuidores de energía no realizan labores de comercialización (al contrario que en otros países de la UE) sino una actividad regulada de gestión de la red correspondiente, se ha establecido a los comercializadores de energía como los sujetos obligados que es donde la Directiva exige los ahorros de energía.

    Se incluye al sector transporte entre los sujetos obligados dado el gran peso que este sector tiene en la demanda de energía final y el gran potencial de ahorros de energía que en él se pueden alcanzar. Para el caso de los productos petrolíferos y gases licuados del petróleo, tampoco se ha considerado apropiado imponer las obligaciones al gestor de la red, sino que son sujetos obligados las empresas que de hecho realizan la comercialización de los productos de cara a la venta a los consumidores finales y, en concreto, teniendo en cuenta la atomización existente en la comercialización final de estos productos, a los operadores al por mayor de productos petrolíferos y gases licuados del petróleo".

    De los términos expresados se deduce que el legislador ha tenido en cuenta determinados criterios de política económica que, sean o no acertados, son objetivos y no discriminatorios. En efecto, el caso de los distribuidores de gas y electricidad, el legislador español los ha excluido por no desarrollar actividades de comercialización, que entiende que son precisamente aquéllos en las que la Directiva pretende obtener el ahorro de energía. Y en relación con los operadores de productos petrolíferos y gases licuados del petróleo, la exposición de motivos justifica la opción de que sean los comercializadores mayoristas en la atomización existente en el sector de la comercialización minorista. En consecuencia, tampoco se advierte vulneración del principio de igualdad del artículo 14 CE .

    Hemos de insistir aquí una vez más que determinadas opciones, como las seguidas en este caso por el legislador español, tanto si son de carácter técnico como si responden a razones de política económica, pueden resultar acertadas o no, pero ello no constituye un óbice de legalidad. Por tanto, la opción del legislador español, expresamente justificada como lo requiere la Directiva en la interpretación del TJUE, al basarse en criterios objetivos y que no pueden ser tachados de discriminatorios, resulta conforme a derecho.

    3.- Sobre la falta de proporcionalidad del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética.

    El motivo de impugnación formulado contra la Orden IET/289/2015, basado en que la obligación de contribuir al Fondo Nacional de Eficiencia Energética infringe la Directiva 2012/27, por su carácter cuantitativamente desproporcionado, debe desestimarse, como hemos dicho en la sentencia de esta Sala de 13 de mayo de 2019 (recurso 243/2015 ), puesto que ya hemos rechazado que la Ley 18/2014 vulnere la normativa comunitaria europea al imponer con carácter imperativo un único medio de cumplimiento de las obligaciones de eficiencia energética, así como hemos descartado que la designación de los sujetos obligados sea ajena a las concretas circunstancias de las empresas que operan en los sectores eléctrico y gasista, en la medida que estimamos que el sistema contributivo se revela adecuado para cumplir la finalidad de ahorro energético establecida en la Directiva 2012/27.

    En este sentido, no puede compartirse la tesis de la parte recurrente que considera que la obligación de pago se calcula absolutamente al margen de la situación y circunstancias de cada sujeto obligado y del propio sector en el que actúa, pues las aportaciones al Fondo se determinan a partir de las ventas de energía de cada sujeto obligado, con la aplicación del factor de equivalencia financiera, y tal vinculación no es criterio que se establezca ex novo en la orden recurrida, sino que resulta de la propia Directiva 2012/27/UE, que en su artículo 7.1 establece la equivalencia entre el objetivo de ahorro que se fije para los sujetos obligados y las ventas anuales de energía a clientes finales.

Sobre el segundo motivo de impugnación que considera nula de pleno derecho la orden impugnada por vicios estrictamente imputables a la misma.

1.- Sobre la vulneración de la proscripción constitucional de arbitrariedad de los poderes públicos.

Debemos iniciar el examen de las cuestiones que plantea este apartado señalando que la Orden IET/359/2016 no es una disposición de carácter general, sino un acto administrativo de aplicación, eso sí, con destinatario múltiple. Por tanto, la Orden impugnada encuentra respaldo expreso y directo en el artículo 70.1 de la Ley 18/2014 ; y la referencia que allí se hace a la necesidad de un informe previo del IDAE, sin aludir en cambio a los demás informes y trámites que se exigen en el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias ( artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ) no viene sino a corroborar la apreciación de que la orden impugnada no es una disposición de carácter general sino un acto de aplicación.

No puede prosperar la alegación de arbitrariedad, ni la aducida falta o deficiencia de la motivación de la orden, en tanto que acto plúrimo. La orden impugnada incorpora en su anexo II las ventas de 2014 que han servido para obtener la correspondiente cuota sobre el objetivo de ahorro y su equivalencia económica, la contribución económica de cada sujeto obligado. La Sala considera tal información suficiente justificación de la cantidad a que queda obligada cada empresa, que no puede ponerse en cuestión por la mera posibilidad de que se hubieran producido inexactitudes en los datos proporcionados por las propias empresas o en los cálculos efectuados por la Administración. Lo mismo cabe decir respecto a los ajustes correspondientes al año 2015. Como pone de relieve la Abogacía del Estado, la memoria económica explica que lo datos de ventas se han obtenido de la información proporcionada por los propios sujetos afectados y de la obrante en manos de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia y, además, es preciso tener en cuenta el carácter comercialmente sensible de los datos comerciales, que tampoco aconseja la difusión abierta y generalizada de información empresarial detallada.

A lo anterior hay que añadir que los sujetos obligados pudieron solicitar, como recuerda la Abogacía del Estado, más datos respecto al procedimiento de elaboración de las cifras contenidas en el anexo II durante el trámite de audiencia, así como que tuvieron también ocasión de interponer recurso de reposición -como se hizo por alguna de la empresas afectadas- por supuestos errores en la elaboración de los cálculos correspondientes o por cualquier otra causa. No se ha acreditado la falta de motivación en la determinación de los elementos básicos dada la existencia de Instrucciones Técnicas que respaldan las cuantías de la orden. No se ha producido, por tanto, indefensión alguna desde la perspectiva de la protección de sus intereses en cuanto a la fijación del objetivo de ahorro que se adopta en relación a la ley ni en la determinación de la cantidad que corresponda aportar a las empresas obligadas al pago.

En lo que se refiere a la equivalencia financiera para el año 2016, cabe destacar que la establecida en la Orden impugnada en cumplimiento del artículo 71.1 de la Ley 18/2014 , coincide con la equivalencia financiera prevista en la Orden IET/289/2015 para el ejercicio 2015 y en el artículo 75.1 de la propia Ley 18/2014 para el ejercicio 2014, obrando en el expediente diversos documentos que respaldan tal determinación, como el Plan Nacional de Acción de Eficiencia Energética 2014-2020.

Por lo expuesto, procede el rechazo de la totalidad de las alegaciones que versan sobre la ausencia de motivación y de respaldo documental suficiente, en la medida que obran en el expediente los elementos objetivos que justifican la fijación de los elementos de las obligaciones cuestionadas.

2.- Sobre la infracción del procedimiento de aprobación de normas reglamentarias.

Como ya se indicó en el apartado anterior, en este motivo de impugnación la parte recurrente parte de la consideración de que la orden impugnada tiene naturaleza reglamentaria, por tratarse de una disposición que innova el ordenamiento jurídico, de forma que no se limita a aplicar la Ley 18/2014, sino que completa y desarrolla su contenido.

Tras categorizar la orden impugnada como una disposición general, la parte recurrente alega que en su procedimiento de elaboración se incurrió en los vicios de procedimiento de ausencia del informe preceptivo de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo exigido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, de Gobierno , del informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, exigido por el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997 , en relación con el artículo 5.2.a) de la Ley 3/2013, de 4 de junio , de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y del dictamen del Consejo del Estado, exigido por pacífica y copiosa jurisprudencia.

Sin embargo, las alegaciones de la parte recurrente no pueden prosperar, pues se está refiriendo a la omisión de trámites en el procedimiento de elaboración de una disposición general, cuando, en contra de lo que afirma la parte recurrente, la Orden IET/359/2016 -como esta Sala declaró en numerosas sentencias respecto de la precedente Orden IET/289/2015- no es una disposición de carácter general sino un acto administrativo de aplicación con destinatario múltiple.

En efecto, la mera lectura de su preámbulo, así como de los dos apartados de su parte resolutiva o dispositiva y de sus anexos I y II, permite constatar que la orden impugnada no tiene contenido normativo ni vocación regulatoria sino que, sencillamente, fija y cuantifica las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2016, aplicando con ello las previsiones de los artículos 69 a 75 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre , de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y eficiencia.

Puede inducir a confusión el hecho de que figure en el expediente administrativo una denominada "memoria justificativa" que, en realidad, constituye la exposición justificativa o motivación de un acto de aplicación que se agota en sí mismo y que, como decimos, carece de contenido normativo y no alberga, por tanto, una regulación con vocación de permanencia en el tiempo.

La afirmación de que la Orden IET/359/2016 es un acto de aplicación y no una norma tampoco queda desvirtuada por el hecho de que para el año 2014 fuese la propia Ley 18/2014, de 15 de octubre, la que en su Anexo XII dejó fijadas las aportaciones que debían realizar los sujetos obligados al Fondo de Eficiencia Energética. Sucede que la citada ley, después de establecer, con un incuestionable carácter normativo, la regulación del sistema nacional de obligaciones y del Fondo Nacional de Eficiencia Energética (artículos 69 a 74), fija por sí misma, en el artículo 75, los parámetros aplicables para el año 2014 -objetivo de ahorro y equivalencia financiera- y cuantifica, en el Anexo-XII, las aportaciones al Fondo de Eficiencia Energética que debían realizar los sujetos obligados para ese año 2014. Pero el hecho de que la Ley 18/2014 , además de la regulación de carácter general, albergase también la aplicación de los criterios y pautas que en ella se establecen para aquel concreto año de su entrada en vigor (la Abogacía del Estado lo califica como "autoaplicación") no confiere naturaleza normativa a los actos de aplicación referidos a ejercicios posteriores. Es la propia Ley 18/2014 (artículo 70.1 ) la que establece que para los ejercicios posteriores -años 2015 y siguientes- el objetivo de ahorro anual, así como los porcentajes de reparto entre los sujetos obligados, las cuotas u obligaciones de ahorro resultantes y su equivalencia financiera "...serán fijados anualmente mediante orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos y previo informe del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía" .

Por tanto, la orden impugnada encuentra respaldo expreso y directo en el artículo 70.1 de la Ley 18/2014 ; y la referencia que allí se hace a la necesidad de un informe previo del IDAE, sin aludir en cambio a los demás informes y trámites que se exigen en el procedimiento de elaboración de normas reglamentarias ( artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ), no viene sino a corroborar la apreciación de que la orden impugnada no es una disposición de carácter general sino un acto de aplicación.

Por dichas razones, deben rechazarse como motivos invalidantes de la orden impugnada la ausencia de los informes que invoca la parte recurrente, exigibles en su caso cuando de la elaboración y aprobación de una disposición general se trate, pero no en el caso de la orden impugnada que, como venimos repitiendo, no se trata de un reglamento sino de un acto de aplicación.

3.- Sobre la infracción de los artículos 7 de la Directiva 2012/27/UE y 70.1 de la Ley 18/2014 .

La parte recurrente considera que la orden impugnada infringe el artículo 70.1, párrafo 5º, de la Ley 18/2014 , que establece, a los efectos de determinar la obligación respecto de cada sujeto obligado, que la correspondiente orden ha de aplicar los ajustes (al alza o a la baja) que resulten de un eventual cálculo erróneo de la obligación exigida en la anualidad anterior. En la tesis de la parte demandante, el incumplimiento se produce porque la orden recurrente ha ignorado que la obligación de pago de la anualidad anterior (año 2015) fue erróneamente calculada en exceso respecto de la entidad Energía VM, porque tomó en consideración los volúmenes de gas natural suministrados a los consumidores finales, y además -y aquí se produce el error- también tomó en consideración los volúmenes de gas suministrados a clientes que emplean en gas como materia prima en un proceso productivo.

El artículo 70.1, párrafo 5º, de la Ley 18/2014 dispone lo siguiente:

"Para determinar la cuantía correspondiente para cada sujeto obligado se incluirán los ajustes, en sentido positivo o negativo, que se deriven de los datos suministrados relativos a los sujetos obligados, porcentajes, ventas y demás variables, y los fijados en la correspondiente orden ministerial del año anterior para el que se establece la obligación."

El precepto contempla el caso concreto de la falta de coincidencia entre los datos tomados en consideración por la orden en la que se establece la obligación de contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética y "los datos suministrados" relativos a los sujetos obligados, porcentajes, ventas y demás variables, permitiéndose el ajuste, en la orden del año siguiente, en favor o en contra del sujeto obligado, que resulte de esos nuevos datos suministrados por las empresas afectadas a la Administración.

Se trata, en suma, de una vía para corregir inexactitudes o errores que se hubiesen podido producir en el cálculo de las aportaciones correspondientes a un ejercicio, tomando en consideración los datos suministrados por las empresas afectadas.

En este caso, sin embargo, no se trata de la corrección de errores o inexactitudes de los datos tomados en consideración respecto del ejercicio 2015, sino que la parte recurrente impugna que determinadas ventas de gas natural, sobre cuyo volumen no se aduce ningún error, no debieron computarse para determinar su aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética. No se discute por tanto la exactitud de los datos de los volúmenes de venta de gas vendidos por la recurrente, sino la conformidad a derecho o no de incluir en el cálculo de la cuantía de la aportación determinadas ventas de energía (la suministrada a clientes que la emplean como materia prima).

Así consideradas, las alegaciones de la parte recurrente no tienen encaje en la vía de los ajustes "que se deriven de los datos suministrados" establecida en el artículo 70.1, párrafo 5º, de la Ley 18/2014 , sino que se trata de una reclamación por el cálculo de importes excesivos en el año 2015, al computarse en ese año determinadas ventas de forma indebida, según consideración de la parte recurrente, lo que obviamente debió plantearse en un recurso contra la Orden que estableció las obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética de dicho año 2015, sin que pueda prosperar la alegación en el presente recurso, limitado a la impugnación de la Orden 359/2016, de 17 de marzo, sobre obligaciones de aportación al Fondo Nacional de Eficiencia Energética en el año 2016.

Cabe añadir que, como advierte la Abogacía del Estado en su contestación a este punto, cada orden ha aplicado la definición de ventas de energía vigente en ese momento.

Así la Orden IET/289/2015, sobre las obligaciones de aportación al FNEE en 2015, tuvo en cuenta la definición entonces vigente de "ventas de gas natural" que incluía la resolución de 8 de septiembre de 2014, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se determina el procedimiento de envío de información de los sujetos obligados del sistema de obligaciones de eficiencia energética, en lo relativo a sus ventas de energía, de acuerdo con el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE de 11 de septiembre de 2014). La definición de volumen de ventas de gas natural era la siguiente [apartado 2.b)]:

Volumen de ventas de gas natural (GWh): Volumen de ventas de gas natural y gas natural licuado en el mercado interior a consumidores finales, quedando excluidas las exportaciones, las ventas a otros comercializadores de gas y las ventas para la producción de energía eléctrica incluida la cogeneración.

Mientras que la Orden IET/359/2016, sobre obligaciones de aportación en 2016, tuvo en cuenta la definición de ventas de gas natural vigente en ese momento, efectuada en la resolución de 30 de abril de 2015, de la Dirección General de Política Energética y Minas, por la que se determina el procedimiento de envío de información de los sujetos obligados del sistema de obligaciones de eficiencia energética, en lo relativo a sus ventas de energía, de acuerdo con la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia (BOE 18 de mayo de 2015), que sustituyó a la resolución que acabamos de citar en el párrafo precedente. La definición de volumen de ventas de gas natural es la que se indica a continuación, excluyéndose ahora las ventas de gas para su uso como materia prima [apartado 3.b]

Volumen de ventas de gas natural (GWh): Volumen de ventas de gas natural y gas natural licuado en el mercado interior a consumidores finales, quedando excluidas las exportaciones, las ventas a otros comercializadores de gas, las ventas para la producción de energía eléctrica incluida la cogeneración y para su uso como materia prima.

No consta que la parte tenga impugnado ni la resolución de la DGPEyM de 8 de septiembre de 2014, ni la Orden IET/289/2015, sobre las obligaciones de aportación al FNEE en 2015, en los extremos a que acabamos de referirnos.

Sobre la nulidad de la Orden IET/359/2016, como consecuencia de la infracción del principio de reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público de naturaleza tributaria.

La parte recurrente considera que la Orden IET/359/2016 es inválida, en tanto que la norma legal que desarrolla y ejecuta, la Ley 18/2014, infringe el principio de reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de naturaleza tributaria, al imponer una prestación tributaria sin definir sus elementos esenciales.

1)Sobre la naturaleza de la contribución al Fondo Nacional de Eficiencia Energética.

Examinamos seguidamente si la contribución financiera al Fondo Nacional de Eficiencia Energética, que resulta del sistema nacional de obligaciones de eficiencia energética, instaurado por los artículos 69 a 75 de la Ley 18/2014 , puede considerarse como un tributo, como sostiene la parte recurrente en su demanda.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia 182/1997 (FJ 15), ha definido los tributos, desde la perspectiva constitucional, como "prestaciones patrimoniales coactivas que se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos" y advierte, con cita de la STC 185/1995 , que una interpretación sistemática de la Constitución "lleva directamente a no considerar como sinónimas la expresión 'tributos' del art. 33.1 C.E . y la más genérica de 'prestaciones patrimoniales de carácter público' del art. 31.3 C.E ." , por lo que concluye la STC que citamos que si bien todo tributo es una prestación patrimonial de carácter público, no todas estas prestaciones patrimoniales tienen naturaleza tributaria.

En su sentencia 83/2014 (FJ 3), el Tribunal Constitucional señala que una determinada prestación patrimonial de carácter público tendrá naturaleza tributaria si "se satisfacen, directa o indirectamente, a los entes públicos con la finalidad de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos" .

Esta misma idea está presente en la sentencia del Tribunal Constitucional 167/2016 , que examinó la conformidad a la Constitución de la disposición final tercera del Real Decreto- ley 14/2010, de 23 de diciembre , por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico que -con dicho propósito- impuso a determinadas empresas productoras de electricidad unas aportaciones para la financiación de planes de ahorro y eficiencia energética para los años 2011, 2012 y 2013, que presentan características similares a las contribuciones financieras al FNEE que ahora examinamos, en la medida en que se trata, en ambos casos, de obligaciones de efectuar contribuciones financieras, que revisten la naturaleza de prestaciones pecuniarias impuestas coactivamente por el poder público, que se satisface a un ente público sin la concurrencia de la voluntad del sujeto obligado a su pago, con una finalidad inequívoca de interés público, habiendo señalado el Tribunal Constitucional en la indicada sentencia 167/2016 (FJ 4), con cita de la STC 83/2014 ), que la obligación regulada en la DA 3ª del RDL 14/2010 constituye una prestación patrimonial de carácter público, conforme a la figura prevista en el artículo 31.3 CE , ahora bien, "...no toda prestación impuesta tiene que ser necesariamente una expresión concreta del deber de contribuir del art. 31.1 CE , como sucede cuando en ella no se persigue derechamente buscar una nueva forma de allegar medios económicos con los que financiar el gasto público, aunque tenga como efecto económico indirecto el de servir también a dicha financiación...[...]...sino que nos hallamos ante una medida adoptada por el Estado al margen de su poder tributario ( art.133.1.CE ) cuyos destinatarios son llamados a su cumplimiento no como contribuyentes (en el seno de una relación jurídico tributaria), sino en el marco...de su relación económica con el Estado dentro de un sector regulado como el eléctrico, relación de la que pueden surgir tanto derechos como cargas que asumir..." .

La aplicación de los anteriores razonamientos a la contribución financiera al FNEE que ahora examinamos, nos lleva a rechazar que la indicada prestación patrimonial de carácter público tenga la naturaleza tributaria que le atribuye la parte recurrente, lo que excluye que deba analizarse a la luz de los principios del artículo 31.1 CE .

Rechazado el carácter tributario que la parte recurrente atribuye a las contribuciones financieras al FNEE, cabe añadir que las prestaciones patrimoniales de naturaleza no tributaria - como la que ahora nos ocupan- quedan sometidas al principio de reserva de ley consagrado en el artículo 31.3 CE , que es observado en este caso por el rango de la norma que instituye la obligación de contribución financiara al FNEE.

2) Sobre el principio de reserva de ley en las prestaciones patrimoniales no tributarias.

Se puede añadir, por su conexión con la cuestión anterior, que no existe en este caso infracción del principio de reserva de ley exigido por el artículo 31.3. CE para el establecimiento de prestaciones patrimoniales de naturaleza no tributaria.

En efecto, es una norma de rango legal -la Ley 18/2014- la que define y delimita los elementos configuradores de la obligación de ahorro energético cuestionada, al establecer la propia obligación de ahorro, que de acuerdo con el artículo 69.1 de la Ley 18/2014 equivale, de forma agregada para el período de duración del sistema (desde la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2014 hasta el 31 de diciembre de 2020), al objetivo asignado a España y a los demás Estados miembros de la Unión por el artículo 7 de la Directiva 2012/27/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo , que fija tal objetivo señalando que será al menos equivalente a la consecución de un nuevo ahorro cada año, desde el 1 de enero de 2014 al 31 de diciembre de 2020, del 1,5% de las ventas anuales de energía a clientes finales de todos los distribuidores de energía, y que la Exposición de Motivos de la Ley 18/2014 cifra en 15.979 ktep de ahorro energético acumulado para todo el período señalado, según se ha comunicado ya a la Comisión Europea.

Además, la citada Ley 18/2014 establece también: i) los sujetos a quienes se imponen las obligaciones de ahorro energético (artículo 69.1), ii) la metodología para el reparto del objetivo de ahorro anual entre los sujetos obligados, en proporción a su respectivo volumen de ventas, del que resulta la obligación de ahorro particular de cada obligado ( artículo 70.1 ), iii) la fórmula de cálculo de la contribución financiera de cada sujeto obligado, mediante la multiplicación de su obligación de ahorro energético particular por un índice de equivalencia financiera (artículo 71.1), y iv) el ingreso de las aportaciones así calculadas, con periodicidad trimestral, en el Fondo Nacional de Eficiencia Energética (artículos 71.1 y 74.2).

Por lo demás, es oportuno recordar aquí que la reserva de ley que resulta del artículo 31.3 CE obliga a que sea el legislador el que decida el "establecimiento" de prestaciones patrimoniales de carácter público, pero admite la colaboración reglamentaria siempre que ésta "sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia ley" y se produzca dicha colaboración en términos de subordinación, desarrollo y complementariedad ( STC 150/2003 y las que allí se citan). Pero no abundaremos en este punto pues, como ha señalado esta Sala en diferentes ocasiones en las que la cuestión se ha suscitado, las Ordenes IET/289/2015 e IET/359/2016 no son disposiciones de carácter general sino actos administrativos de aplicación de las previsiones normativas contenidas en la Ley 18/2014.

De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA , el pronunciamiento desestimatorio del recurso no debe conllevar en este caso la imposición de las costas procesales a la parte demandante, pues las cuestiones objeto de litigio presentaban las suficientes dudas de derecho como para justificar que cada parte soporte las costas causadas a su instancia.