STS 351/2019, 9 de Mayo de 2019

Con fecha 28 de septiembre de 2015 el Juzgado de lo Social número 1 de Madrid dictó sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva:

"Que DESESTIMO la demanda presentada por Da. Angelina frente a la SPEE."

En la citada sentencia se han declarado probados los siguientes hechos, que se transcriben según constan en la recurrida, si bien pueda contener algunas erratas menores de fácil subsanación e irrelevantes a los fines de la resolución de los presentes recursos de casación para la unificación de doctrina:

"PRIMERO: Doña Angelina solicitó la incorporación al programa de renta activa de inserción siendo estimada su petición a medio de resolución de 17 de noviembre de 2.014.

SEGUNDO: Por resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 30 de marzo de 2.015 se comunica a la demandante la posibilidad de ser excluida del programa de renta activa de inserción.

TERCERO: Por resolución del Servicio Público de Empleo Estatal de 24 de abril de 2.015 se acuerda excluir definitivamente a la demandante del programa de renta activa de inserción.

CUARTO: Frente a dicha resolución se interpone reclamación previa que es desestimada por resolución de 10 de junio de 2.015.

QUINTO: Consta en el expediente administrativo que se remite a la demandante requerimiento de comparecencia a los efectos prevenidos en el artículo 229 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social con fecha de 18 de febrero de 2.015, citándose de comparecencia a la misma para las 1:00 horas del día 27 de marzo de 2.015.

SEXTO: Consta remitida la carta certificada con acuse de recibo el día 23 de febrero de 2.015 a las 12:52 horas sin que la demandante recibiese el aviso, y sin que se personase en dependencias de correos al efecto de recoger la comparecencia.

SÉPTIMO: Consta un segundo intento de acto de comunicación con iguales efectos el día 25 de febrero de 2015 a las 13:53 horas."

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por el letrado D. Luis E. Palacios Muñoz en nombre y representación de Dña. Angelina dictándose por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid sentencia con fecha 5 de julio de 2017 en la que consta la siguiente parte dispositiva:

"Que estimando el recurso de suplicación interpuesto por la representación letrada de Dña. Angelina contra la sentencia de fecha 28 de septiembre 2015 dictada por el Juzgado de lo Social n° 1 de Madrid en sus autos n° 800/2011 revocamos dicha sentencia y declaramos la nulidad de la resolución del Servicio Público Empleo Estatal de 24-4-2015 que excluyó a la demandante del programa de renta activa de inserción, así como de todas las actuaciones administrativas posteriores, con retroacción de las mismas al momento de iniciación del procedimiento sancionador, condenando al Ente gestor demandado a estar y pasar por esta declaración. Sin costas."

El Abogado del Estado en nombre y representación del Servicio Público de Empleo Estatal, mediante escrito presentado el 8/9/1, formuló recurso de casación para la unificación de doctrina, en el que: PRIMERO.- Se alega como sentencia contradictoria con la recurrida la dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 22/5/17 (recurso nº 565/2016 ). SEGUNDO.- Se alega la infracción del art. 59 de la LRJPAC (arts 42 y 43 de la LPACAP).

Por providencia de esta Sala, se procedió a admitir a trámite el citado recurso, y evacuado el trámite de impugnación, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que presentó escrito en el sentido de considerar la estimación del recurso. E instruida la Excma. Sra. Magistrada Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 25 de abril de 2019 en que tuvo lugar.

El Servicio Público de Empleo Estatal dictó resolución el 30 de marzo de 2015 comunicando a la actora la posibilidad de ser excluida del programa de renta activa de inserción y en resolución de 24 de abril de 2015 se acuerda su definitiva exclusión. El 18 de febrero de 2015 se remite a la actora requerimiento de comparecencia a los efectos del artículo 229 del Texto Refundido de la ley General de la Seguridad Social TRLGSS . El requerimiento fue enviado mediante carta certificada con acuse de recibo el 23 de febrero de 2015 a las 12,55 horas sin que la demandante recibiese el aviso ni compareciese en las dependencias del SPEE. El 25 de junio de 2015 tuvo lugar un segundo intento el 25 de febrero a las 13,53 horas.

El Juzgado de lo Social desestimó la demanda en cuyo suplico la actora instaba se deje sin efecto las Resoluciones impugnadas, reconociendo el derecho de la demandante a continuar en el Programa de Renta Activa de Inserción, reponiéndole en todos los derechos derivados del mismo, desde el momento de su baja en el citado programa, condenando al SPEE a estar y pasar por tal declaración, imponiéndole las costas del presente procedimiento.

La anterior Resolución fue revocada en suplicación y declarada nula la resolución que la actora había impugnado al considerar la Sala que es de aplicación la doctrina jurisprudencial emanada de la STS de 12-1-2017 (Rcud. 3433/2015 ) si bien por error la cita es del Rcud 343/2015 ), conforme a la cual la doble notificación, infructuosa, practicada en el domicilio del beneficiario no excluye el cumplimiento de las previsiones del artículo 59 de la Ley 30/92 LRJAPYPAC.

Recurre el SPEE en casación para la unificación de doctrina y ofrece como sentencia de contraste la dictada el 22 de mayo de 2017 por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid .

La sentencia de comparación confirmó la sentencia del Juzgado de lo Social que había desestimado la demanda de un receptor de Renta Activa de Inserción que no había atendido un requerimiento, dos veces intentado, de comparecencia ante el SPEE, tras de lo cual se dictó resolución excluyéndole del programa.

La sentencia referencial considera que la doble notificación del requerimiento colma las exigencias del RD 1829/1999 de 3 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento que regula los servicios postales, en desarrollo de la Ley 24/1998 de 13 de julio, del Servicio Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, con arreglo a lo dispuesto en sus artículos 41.1 y 42.1 .

Entre ambas resoluciones concurre la preceptiva contradicción en los términos exigidos por el artículo 219 de la LJS.

La recurrente alega la infracción del artículo 59 de la LRJAPYPAC al haber exigido la sentencia recurrida para la válida notificación del requerimiento su publicación mediante edictos cuando ya se ha practicado por dos veces a través del correo certificado.

La cuestión que se suscita ha sido resuelta por la doctrina unificada en la forma ya vista en la sentencia de 12-1-2017 (Rcud. 3433/2015 ) cuyo fundamento de Derecho primero segundo y tercero a continuación reproducimos:

"PRIMERO.- 1. La cuestión que ha de resolverse en el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, consiste en determinar si el Servicio Público Estatal de Empleo (SPEE), tras intentar infructuosamente la notificación personal de una resolución sobre extinción del derecho de desempleo, tenía obligación de realizarla a través de anuncio en Boletín oficial, en aplicación del art. 59.5 de la Ley 30/92 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJAPYPAC), aplicable al presente caso al estar vigente al tiempo de producirse los hechos enjuiciados.

2. Constan como antecedentes en la sentencia recurrida ( STSJ/Cataluña, 08/05/2015 (recurso 1399/2015 ), confirmatoria de la de instancia (SJS/ nº 9 de los de Barcelona de fecha 17/10/2014 (autos 142/2014 ), y en lo que aquí interesan, los siguientes : a) Al demandante, al que le había sido reconocido el derecho a percibir prestaciones por desempleo, se le comunicó por resolución del SPEE de 26-05-2011, la propuesta de extinción de prestaciones y percepción indebida de las mismas, por no comunicación de una situación de suspensión o extinción del derecho, declarándose la percepción indebida de prestaciones por resolución de 12-07-2011, habiéndose intentado la comunicación de la citada resolución al actor, en un primer intento, con firma del empleado de Correos en fecha 04-08-2011 a las 10:00 horas, y un segundo intento, con firma del empleado de Correos en fecha 18-08-2011 a las 12;30 horas, haciendo constar ausencia de reparto con sello de la oficina de entrega o devolución de correos 26-08-2011; y, b) En escrito presentado por el actor el 02-10-2012, en que solicitaba el desbloqueo del paro, indicaba que no recibió la carta del SPEE de propuesta de extinción de prestaciones, desestimándose la reclamación por resolución de 31-10-2012, por entender que la misma devino firme por presentarse reclamación previa fuera de plazo, presentando nuevo escrito el actor el 16-01-2013 contra la resolución sancionadora del SPEE de 12-07-2011, alegando que nunca le había sido notificada, lo que desestimó por reclamación de 14-02-2013, por devenir firme la sanción.

3. El Juzgado de instancia desestima la demanda presentada por el demandante, confirmando las resoluciones del SPEE de 14-02-2013, 31-10-2012 y 12-07-2011. Interpuesto recurso de suplicación, la Sala confirma dicha sentencia, por entender: 1) Ante la alegación de que el segundo intento de notificación se realizó pasados los tres días a que refiere el art. 59.2 LRJAPYPAC, puesto que el primer intento se realizó el 04-08-2011 y el segundo el 18-08-2011, que de teniendo en cuenta lo dispuesto en dicho precepto y en el art. 41.1 RD 1829/1999, de 3 de diciembre , por el que se prueba el reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, no puede acogerse dicha alegación, ya que tras el primer intento de notificación se realizó un segundo como exige la ley, segundo intento que se extralimitó del plazo de 3 días a que hacen referencia la normas citadas, puesto que se realizó en el plazo de 14 días, lo que supone un defecto de forma en llevar a cabo el segundo intento de notificación personal por el servicio de correos, pero que no es sustancial teniendo en cuenta que no se estaba ante un lapsus temporis importante; 2) Ante la alegación de infracción de normas procedimentales, que la parte debería haber solicitado el examen del expediente administrativo en el acto de juicio oral, lo que no se hizo; 3) En relación con la alegación de infracción del art. 59.5 LRJAPYPAC, que cuando la administración opta por realizar la notificación personal a través del servicio de correos, han de cumplirse los requerimientos del art. 42.3 RD 1829/1999, de 3 de diciembre , precepto que fue anulado por la TS 08-06-2004 pero únicamente en lo referente a la admisión y entrega de notificaciones de órganos judiciales, por lo que dicha anulación no rige en el caso de autos, sin que pueda entenderse que exista obligación de intentar realizar la notificación por vía edictal.

4. Contra dicha sentencia recurre en casación para la unificación de doctrina el demandante, por entender que de acuerdo con lo dispuesto en el art. 59.5 LRJAPYPAC, cuando se intenta la notificación personal mediante el servicio de correos, sin éxito, en dos ocasiones, debe procederse a la notificación por edictos. Invoca la parte recurrente de contrate la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 20 de noviembre de 2008 (Rec. 4032/2008 ), en la que consta que a la actora se le reconoció prestaciones de pago único a tanto alzado para autónomos no minusválidos y abono mensual de las cotizaciones a la Seguridad Social, indicándose que la efectividad de la resolución estaba condicionada a que en un mes se tramitara el alta en la seguridad social y se justificara el inicio de la actividad, aportando en fechas siguientes una partida de defunción de su madre, sin que conste nueva gestión ulterior, y emitiéndose comunicación de 25-07-2007 sobre percepción indebida de prestaciones por desempleo, por no haberse dado alta en el RETA en Censo AE, ni justificar la inversión de la prestación, carta que se le remitió a su domicilio y que se devolvió por el servicio de correos como ausente, por lo que el 25-10-2007 se declaró la percepción indebida de prestaciones. En instancia se estimó la demanda declarándose la nulidad el acto administrativo por omisión del procedimiento legalmente establecido por defecto de emplazamiento para el trámite de alegaciones, por entender la Sala que el art. 59 LRJAPYPAC, en su apartado quinto, impone la obligación para el caso de que intentada la notificación no se hubiese podido practicar, que debe hacerse por medio de anuncios en el tablón de edictos del Ayuntamiento del último domicilio, en el BOE, en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma o en el de la Provincia según cual sea la administración de la que proceda el acto a notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó, sin que ello se haya hecho, por lo que al no haberse culminado con los trámites para la notificación de inicio del procedimiento administrativo, debe declararse la nulidad del acto.

5. A juicio de la Sala, concurre el requisito de la contradicción entre sentencias que exige el artículo 219.1 de la LRJS para la viabilidad del recurso. En efecto, en ambas sentencias se trata de demandantes que percibían prestaciones por desempleo, procediendo el SPEE a remitir resolución por la que extingue ésta y reclama en cuanto que indebidas las prestaciones reconocidas. Es cierto que en la sentencia recurrida la resolución reclama en cuanto que indebida la prestación por desempleo y en la de contraste la prestación por desempleo en su modalidad de pago único, entendiéndose por el SPEE en la sentencia recurrida que no procedía el derecho a la prestación por no comunicación de circunstancias que darían lugar a la suspensión/extinción del derecho, y en la de contraste por no cumplir con las exigencias que según la propia resolución de concesión se deberían cumplir para tener derecho a la prestación capitalizada, sin embargo ello no es obstáculo para admitir el recurso teniendo en cuenta que en ambos casos se reclaman en cuanto que indebidas prestaciones por desempleo. Además, en lo que resulta trascendental, a efectos de la contradicción, es que en las dos sentencias tras una primera notificación de la resolución del SPEE por el servicio de correos, se intenta una segunda, procediéndose a la reclamación de prestaciones indebidas sin intentar la notificación por edictos. También, en ambas sentencias, la pretensión es que se anule la resolución de reclamación de prestaciones indebidas por defectuosa notificación de la misma, lo que impide su impugnación. Y, finalmente, fundamentando su decisión las dos sentencias en la aplicación de lo dispuesto en el art. 59 LRJAPYPAC., los pronunciamientos son opuestos, puesto que mientras que en la sentencia recurrida la Sala resuelve que no procede la notificación por edictos, en la sentencia de contraste la Sala resuelve que cuando se intentan infructuosamente la notificación en dos ocasiones, debe intentarse la notificación por edictos, porque así se deduce del art. 59 LRJAPYPAC. En su consecuencia, tal y como propone el Ministerio Fiscal en su informe, procede que esta Sala de lo Social del Tribunal Supremo lleve a cabo su función unificadora de la doctrina señalando ahora la que resulta ajustada a derecho.

   SEGUNDO.- 1. La cuestión controvertida en el presente recurso de casación unificadora, se centra en determinar -como ya hemos anticipado- sí el Servicio Público Estatal de Empleo (SPEE), tras intentar infructuosamente la notificación personal al demandante de una resolución sobre extinción del derecho de desempleo, tenía obligación de realizarla a través de anuncio en Boletin Oficial en aplicación del art. 59.5 de la Ley 30/92 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común (LRJAPYPAC), obligación que la sentencia de contraste afirma sí tiene dicho Servicio, y que en cambio es negada en la sentencia recurrida. Pues bien, siendo ésta la cuestión controvertida, entendemos que es la sentencia de contraste la que contiene la doctrina correcta, y ello sobre la base de las siguientes consideraciones :

   1. Mediante escrito de fecha 26 de mayo de 2011, por el demandado SPEE se inició el procedimiento sancionador para la imposición de sanciones por infracciones de los solicitantes o beneficiarios de prestaciones del Sistema de Seguridad Social y de trabajadores autónomos solicitantes o beneficiarios de la prestación por cese de actividad, regulado en los artículos 37 , 37 bis y 38, del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de Orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social, con propuesta de extinción del derecho a la prestación por desempleo reconocida al demandante, conforme a lo establecido en el número 3 del artículo 25 y números1.b) y 3 del artículo 47 del Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y Sanciones en el Orden Social , aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto; dictandose resolución posteriormente el 12 de julio de 2011 declarando extinguida la prestación por desempleo y la percepción indebida de prestaciones por desempleo en cuantía 4.686 euros.

   2. el número 3 del artículo 37 bis. del ya citado Real Decreto 928/1998 , establece que : "El documento iniciador del procedimiento sancionador y, en su caso, la suspensión cautelar, se notificará por la entidad gestora al sujeto responsable, concediéndole un plazo de quince días hábiles para que alegue por escrito lo que a su derecho convenga y aporte las pruebas que considere necesarias, pudiendo solicitar el examen de la documentación que fundamente la iniciación del procedimiento sancionador en el plazo para alegaciones y pruebas";

   3. Por su parte, el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13 de julio, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales, establece en el apartado 1 de su artículo 41 , sobre Disposiciones generales sobre la entrega de notificaciones, que "Los requisitos de la entrega de notificaciones, en cuanto a plazo y forma, deberán adaptarse a las exigencias de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de aquélla sin perjuicio de lo establecido en los artículos siguientes, y en el artículo 42 . Supuestos de notificaciones con dos intentos de entrega, dispone que :. "1. Si intentada la notificación en el domicilio del interesado, nadie pudiera hacerse cargo de la misma, se hará constar este extremo en la documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se intentó la misma, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres días siguientes. 2. Si practicado el segundo intento, éste resultase infructuoso por la misma causa consignada en el párrafo anterior o bien por el conocimiento sobrevenido de alguna de las previstas en el artículo siguiente, se consignará dicho extremo en la oportuna documentación del empleado del operador postal y, en su caso, en el aviso de recibo que acompañe a la notificación, junto con el día y la hora en que se realizó el segundo intento. 3. Una vez realizados los dos intentos sin éxito, el operador al que se ha encomendado la prestación del servicio postal universal deberá depositar en lista las notificaciones, durante el plazo de un mes, a cuyo fin se procederá a dejar al destinatario aviso de llegada en el correspondiente casillero domiciliario, debiendo constar en el mismo, además de la dependencia y plazo de permanencia en lista de la notificación, las circunstancias expresadas relativas al segundo intento de entrega. Dicho aviso tendrá carácter ordinario";

   4. El art. 59 de la Ley 30/92 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y el Procedimiento Administrativo Común establece en relación con la práctica de la notificación en su número 5 que "Cuando los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificación o el medio a que se refiere el punto 1 de este artículo, o bien intentada la notificación, no se hubiese podido practicar, la notificación se hará por medio de un anuncio publicado en el "Boletín Oficial del Estado"; y,

   5. En el presente caso, está acreditado que la notificación de la propuesta de la extinción de la prestación de desempleo al demandante, se intentó infructuosamente en el domicilio del demandante en dos ocasiones, cumpliendo con el requisito a que hace referencia el artículo 42 del el Real Decreto 1829/1999, de 3 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, y que es exigible en supuestos de notificación de resoluciones del SPEE, tal como tiene señalado esta Sala en su sentencia de 22 de julio de 2014 (rcud 2930/2013 ). Sin embargo, como señala el Ministerio Fiscal en su preceptivo informe, ello no excluye el cumplimiento de las previsiones del ya transcrito apartado 5 del artículo 59 de la LRJAPPAC, norma de jerarquía superior, y que da un paso más al exigir la citación en el Boletín Oficial si falla la domiciliaria, entre otros supuestos, en el caso, como aquí acontece de que "o bien intentada la notificación, no se hubiese podido practicar " ello en aras de una mayor garantía jurídica del afectado por la resolución administrativa máxime, cuando en el presente caso le resulta claramente perjudicial. Esta interpretación se deduce tanto de la doctrina jurisprudencial sentadas en recursos de casación para la unificación de doctrina por la de la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Tribunal (sentencias de 20 de enero de 2003 (recurso 275/1998 ) y 16 de diciembre de 2015 (recurso1302/2014 ), como de los fundamentos jurídico décimo y decimosexto de la sentencia de esta Sala de 22 de diciembre de 2015 (recurso casación 75/2015 ), dictada asimismo en supuesto de exclusión de la prestación por desempleo y reintegro de prestaciones indebidas, supuesto resuelto en sentido desestimatorio, pero en el que, precisamente, estaba acreditada la publicación en el boletín oficial de la resolución administrativa, tras el intento infructuoso de notificación.

2. No habiendo podido el demandante efectuar el trámite de alegaciones y aportación de pruebas con examen en su caso del expediente administrativo, al que tenía derecho, conforme al número 3 del artículo 37 bis. del ya citado Real Decreto 928/1998 , por falta de conocimiento formal y en su momento, del escrito-propuesta de fecha 26 de mayo de 2011, mediante el que el demandado SPEE inició el procedimiento sancionador, es claro que se le ha producido una situación de indefensión -a diferencia del asunto resuelto por la citada sentencia de 22/12/2015 - al haberse dictado resolución posteriormente el 12 de julio de 2011 declarando extinguida la prestación por desempleo y la percepción indebida de prestaciones por desempleo en cuantía 4.686 euros, por lo que dicha resolución deviene nula y sin efecto, así como todas las actuaciones administrativas posteriores, con retroacción de las mismas al momento de iniciación de procedimiento sancionador. "

   Dada la esencial igualdad entre el supuesto sometido a nuestra consideración, suficiencia o insuficiencia de la doble notificación practicada en el domicilio conocido del beneficiario en relación con la exigencia edictal que contempla el artículo 59.5 de la LRJAPYPAC, y el resuelto por la STS de 12-1-2014 (Rcud 2433/2015 ) es de aplicación la doctrina de mérito por razones de homogeneidad y seguridad jurídica al no existir nuevas razones que aconsejen su modificación.

   Por lo expuesto y visto el informe del Ministerio Fiscal procede la desestimación del recurso, sin que haya lugar a la imposición de las costas a tenor de lo preceptuado en el artículo 235 de la LJS.