STS 366/2019, 19 de Marzo de 2019

Por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Albacete se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro, el cual fue admitido por la Sala. Reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la procuradora doña Blanca Murillo de la Cuadra para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando que la Sala <<[...] dicte Sentencia, por la que se declare:

1. la nulidad de los artículos del Anexo XI "Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la demarcación Hidrográfica del Júcar", del Real Decreto 1/2016 de 8 de enero, indicados en el Hecho Primero de esta demanda.

2. Subsidiariamente, para el supuesto de no declararse la nulidad de los artículos 1 y 2, se acuerde la necesidad de establecer un límite máximo temporal para mantener incluidas en la Demarcación Hidrológica del Júcar las cuencas intracomunitarias valencianas, y/o que se realicen los obligatorios Balances por cuenca hidrográfica para aplicar correctamente las asignaciones y reservas que contiene el Plan.

3. Subsidiariamente, para el supuesto de no declararse la nulidad de lo establecido en el artículo 20.B.1.a) infine, deberá añadirse que el coste de las extracciones subterráneas sea asumido por todos los usuarios del Sistema.

4. Subsidiariamente, para el supuesto de no declararse la nulidad de los artículos 20 D.1 , y 2 .e, y 54.3, se acuerde excluir del Convenio de Alarcón el derecho de uso preferente de abastecimiento para la ciudad de Albacete y su área de influencia».

Conferido traslado del escrito de demanda a las partes recurridas, el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, la contestó interesando que la Sala dicte <<[...] sentencia declarando inadmisible o, en su defecto, desestimando la pretensión contenida en el hecho 4º de la demanda y desestimando las restantes, todo ello con los demás pronunciamientos legales>>; la representación procesal de <<Unidad Sindical de Usuarios del Júcar>>, que la Sala <<[...] dicte sentencia por la que se acuerde: (i) Inadmitir o, en su defecto, desestimar, las pretensiones contenidas en el apartado a) y d) del suplico de la demanda, en relación con la impugnación de los artículos 20, D) 1 y 2 e), segundo párrafo, y 54.3 del Anexo XI del Real Decreto 1/2016 . (ii) Condenar al Ayuntamiento de Albacete al pago de las costas>>; y la Abogada de la Generalitat Valenciana, que la Sala <<[...] dicte en su día Sentencia por la que declare inadmisible o, en su defecto, desestime la pretensión contenida en el hecho 4 de la demanda y desestimando las restantes, todo ello con los demás pronunciamientos legales>>.

Por auto de 20 de abril de 2017 se acordó recibir a prueba el recurso y una vez practicada la propuesta y admitida, mediante resolución de 23 de mayo de 2017, se dio traslado a las partes litigantes por el plazo diez días sucesivos para formular escrito de conclusiones sucintas, trámite que fue evacuado por todas ellas con el resultado que puede verse en autos.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 13 de marzo del presente, en cuyo acto tuvo lugar su celebración .

Es objeto de impugnación el Real Decreto 1/2016, de 8 de enero, por el que se aprueba la revisión de los Planes Hidrológicos de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Occidental, Guadalquivir, Ceuta, Melilla, Segura y Júcar, y de la parte española de las demarcaciones hidrográficas del Cantábrico Oriental, Miño-Sil, Duero, Tajo, Guadiana y Ebro.

El Ayuntamiento recurrente circunscribe su impugnación, según resulta de su escrito de demanda, a la regulación que el Real Decreto ofrece en su Anexo XI, relativo a las disposiciones normativas de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, más concretamente, a los artículos 1, 2, 9.1, 9.3, 20.A.1.

1. IV, 20.B.1.b) y c), 20.B.15, 20.C.3 y 4, 20.B.1.a in fine , 20.D.1.2.e), segundo párrafo, y 54.3.

   Así, en el suplico del indicado escrito, solicita que se declare: «a) la nulidad de los artículos del Anexo XI "Disposiciones normativas del Plan Hidrológico de la demarcación Hidrográfica del Júcar", del Real Decreto 1/2016 de 8 de enero, indicados en el Hecho Primero de esta demanda.

2. Subsidiariamente, para el supuesto de no declararse la nulidad de los artículos 1 y 2, se acuerde la necesidad de establecer un límite máximo temporal para mantener incluidas en la Demarcación Hidrológica del Júcar las cuencas intracomunitarias valencianas, y/o que se realicen los obligatorios Balances por cuenca hidrográfica para aplicar correctamente las asignaciones y reservas que contiene el Plan.

3. Subsidiariamente, para el supuesto de no declararse la nulidad de lo establecido en el artículo 20.B.1.a) infine, deberá añadirse que el coste de las extracciones subterráneas sea asumido por todos los usuarios del Sistema.

4. Subsidiariamente, para el supuesto de no declararse la nulidad de los artículos 20 D.1 , y 2 .e, y 54.3, se acuerde excluir del Convenio de Alarcón el derecho de uso preferente de abastecimiento para la ciudad de Albacete y su área de influencia».

Aduce la recurrente, en un primer motivo impugnatorio, que el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrológica del Júcar (en adelante PHDJ) no respeta el principio de unidad de cuenca, ni el correlativo de prioridad de la cuenca cedente porque no establece distinción en el orden de usos de las diferentes cuencas cuando se realizan trasferencias de aguas.

Entiende que esa falta de respeto que denuncia se produce en los citados artículos 1, 2, 9.1, 9.3 y 20.

Argumenta que el bloque de constitucionalidad, integrado por la Constitución, los Estatutos de Autonomía y las leyes que distribuyen las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, consagran el concepto de cuenca hidrográfica como único posible para delimitar el ámbito de competencia de cada administración y la unidad de gestión.

Añade que el respeto a la unidad de cuenca hidrográfica se establece como uno de los principios rectores en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio, (en adelante TRLA); que la Directiva Marco Europea, así como el TRLA, proclaman la cuenca hidrográfica como unidad básica de gestión considerándola indivisible; y que a igual conclusión llegan los trabajos científicos. Aclara que cuando se refiere al principio de prioridad de usos de la cuenca hidrográfica, está contemplado la existencia de un trasvase entre dos cuencas hidrográficas diferentes y que uno de los presupuestos de cualquier trasvase es que exista un sobrante de agua en la cuenca hidrográfica de la cual se van a detraer recursos con destino a otra cuenca hidrográfica receptora.

Recalca que el principio general de prioridad de usos de la cuenca hidrográfica cedente impregna todo nuestro ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, que se materializa claramente en el artículo 12.1 y 2 de la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional (en adelante PHN). Cita también el artículo 45.1.c) del TRLA, los artículos 148 y 149 de la Constitución y la sentencia del Tribunal Constitucional 227/1988, de 29 de noviembre .

Si bien reconoce que la normativa europea introduce el concepto de demarcación como ámbito de planificación, advierte que no lo hace para alterar el régimen de gestión natural de los recursos que se establece en base a las cuencas hidrográficas.

Insiste en ello cuando a continuación afirma que las cuencas podrán gestionarse conjuntamente en la demarcación, pero no provocando su pérdida de identidad ni imposibilitando el control de los balances de usos y recursos que en ellas se producen, como sucede en la Demarcación del Júcar, donde la variedad de cuencas que abarca requiere una diferenciación en la planificación y cuando seguidamente advierte que la falta de planificación diferenciada en el PHDJ crea una unidad de recursos artificiales que regula de forma conjunta, mezclando cuencas hidrográficas deficitarias hídricamente y atendiéndolas, sin la consideración de trasvases, con otras cuencas que no serían deficitarias de no tener que atender a aquéllas.

Puntualiza que con la regulación normativa del PHDJ el río Júcar no solo debe abastecer las legítimas demandas de la propia cuenca (abastecimiento a las poblaciones de Albacete, Cuenca y Valencia, regadíos y resto de usos), sino además otras demandas que no corresponden, como son los caudales ambientales de la cuenca de la Albufera de Valencia (competencia de la Generalidad Valenciana), los regadíos y abastecimientos del canal Júcar-Turia (Valencia capital y sus área metropolitana, regadíos del canal Júcar-Turia y abastecimiento del Segura y su red de influencia) y el trasvase Júcar-Vinalopó, Alicante y Marina Baja.

Al hilo de lo anterior, expresa que se trasvasa agua del Júcar a Palancia, Turia, Vinalopó y cuencas intercomunitarias (Albufera) y que además se hace para usos que adquieren la misma prioridad que los propios de la cuenca hidrográfica del Júcar.

Concluye que una cosa es que la demarcación, como ámbito de planificación, pueda agregar cuencas hidrográficas vecinas o con relación entre ellas, y otra muy distinta es que esta agrupación permita los movimientos indiscriminados de agua entre ellas sin disponer de los elementos de garantía y compensación, tal como dispone una norma, esta sí con rango de ley, como es el Plan Hidrológico Nacional.

En respuesta al motivo de impugnación expuesto en el precedente es obligado advertir en primer lugar, que el ámbito territorial de las distintas demarcaciones hidrográficas, incluida la del Júcar, no se determina en los planes hidrológicos.

En cumplimiento del artículo 16 bis del TRLA que prevé, en su apartado 5, que «El Gobierno, por real decreto, oídas las comunidades autónomas, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica que será coincidente con el de su plan hidrológico», el ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas se establece por Real Decreto 125/2007, de 2 de febrero, concretamente en sus artículos 2 y 3 , el primero de los citados bajo «Delimitación del ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas con cuencas intercomunitarias situadas en territorio español», el segundo bajo el epígrafe «Delimitación de la parte española de las Demarcaciones Geográficas correspondientes a las cuencas hidrológicas compartidas con otros países».

En cuanto a la Demarcación Hidrográfica del Júcar, la delimitación de su ámbito territorial se efectúa en el apartado 3 del citado artículo 2, en los siguientes términos:

Demarcación Hidrográfica del Júcar. Comprende el territorio de las cuencas hidrográficas que vierten al mar Mediterráneo entre la margen izquierda de la Gola del Segura en su desembocadura y la desembocadura del río Cenia, incluida su cuenca, junto con sus aguas de transición. Quedan excluidas las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana, así como las aguas de transición a ellas asociadas. Las aguas costeras tienen como límite sur la línea con orientación 100.º que pasa por el límite costero entre los términos municipales de Elche y Guardamar del Segura y como límite norte la línea con orientación 122,5.º que pasa por el extremo meridional de la playa de Alcanar. Quedan excluidas las aguas costeras asociadas a la fachada litoral de las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana

.

Y es también obligado advertir que sobre la conformidad o no a derecho de la delimitación del ámbito expuesto, se ha pronunciado esta Sala en sentencia de 27 de septiembre de 2011, dictada en el recurso 107/2007 , interpuesto por la Generalidad Valenciana, en impugnación directa de dicho precepto, en la que, con estimación del recurso, se declara nulo de pleno derecho el citado artículo 2.3, por, según se lee en su fundamento de derecho octavo, «[...] ser contrario a lo establecido en los artículo 16.bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas , 2, punto 15 , y 3, apartado 1, de la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000 ».

La razón a la declaración de nulidad expuesta se exterioriza, esencialmente, en su fundamento de derecho séptimo, del siguiente tenor:

Conforme a la interpretación de la Directiva Marco del Agua dada por la Comisión Europea, a la doctrina del Tribunal Constitucional y a un recto entendimiento del artículo 16 bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas , procedería la exclusión de las cuencas intracomunitarias del territorio de la Comunidad Valenciana de la delimitación de una demarcación hidrográfica intercomunitaria si así lo requiriesen razones hidrológicas para una más racional planificación y gestión del agua.

En el caso enjuiciado no se han ofrecido, como justificación de la exclusión, esas razones, sino lo resuelto en una Sentencia de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, que, en absoluto, impide que la Demarcación Hidrográfica del Júcar incluya las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana, como hemos expuesto anteriormente.

Ni siquiera se han esgrimido razones competenciales, que tampoco podrían alterar el principio rector para la planificación y gestión del agua contenido en el ordenamiento comunitario europeo y en el ordenamiento interno español, que no es otro que el recogido en el artículo 45.2 de nuestra Constitución tendente a una utilización racional de los recursos naturales, y que exige, conforme a los artículos 2, punto 15 , y 3, apartado 1, de la Directiva Marco del Agua , la unidad de gestión de ese recurso, basada en límites hidrológicos y no competenciales o administrativos.

Es más, el párrafo quinto del preámbulo del Real Decreto impugnado demuestra que no son razones competenciales las determinantes de la exclusión de las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana de la Demarcación Hidrográfica del Júcar, al expresar que, aun cuando no se le hubiesen traspasado las funciones y servicios a esta Comunidad Autónoma, tales cuencas intracomunitarias quedarían excluídas de la Demarcación Hidrográfica del Júcar en virtud de lo resuelto en la Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de 20 de octubre de 2004 , lo que evidencia, a su vez, un incorrecto entendimiento de lo declarado y decidido por ésta, al tiempo que se vulnera lo dispuesto en el artículo 16 bis del Texto Refundido de la Ley de Aguas , que reproduce los referidos preceptos de la Directiva Marco del Agua

.

Pero es igualmente necesario resaltar, en primer lugar, que para adaptar el indicado artículo 2.3 a lo razonado y resuelto en la sentencia de 27 de septiembre de 2011 , se dicta el Real Decreto 255/2013, en el que se define la Confederación Hidrográfica del Júcar en los siguientes términos:

Confederación Hidrográfica del Júcar. Comprende el territorio de las cuencas hidrográficas intercomunitarias y, provisionalmente, en tanto se efectúa el correspondiente traspaso de funciones y servicios en materia de recursos y aprovechamientos hidráulicos, el territorio de las cuencas hidrográficas intracomunitarias comprendidas entre la margen izquierda de la Gola del Segura en su desembocadura y la desembocadura del río Cenia, incluida su cuenca; y además la cuenca endorreica de Pozohondo

.

Y en segundo lugar que ese precepto fue objeto de impugnación por la Junta de Castilla-La Mancha en el recurso 60/2007, en cuya sentencia resolutoria de 22 de septiembre de 2011 , si bien referida a la Demarcación del Segura, esto es, al apartado 2 del citado artículo, se dice en su fundamento de derecho noveno lo que sigue:

La demarcación hidrográfica se introduce en el derecho español mediante la modificación del TR de la Ley de Aguas de 2001, por Ley 62/2003, de 30 de diciembre, que encaja un artículo 16 bis dentro de los principios generales de la indicada Ley. Esta modificación de nuestro derecho interno vino determinada por la Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, que establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.

Se define la demarcación como "la zona terrestre y marina compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y de aguas de transición, subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas" ( artículo 16 bis.1 del TR de la Ley de Aguas ) a imagen y semejanza de lo dispuesto en el artículo 2 apartado 15 de la citada Directiva, que por esta vía se introduce en nuestro derecho interno. Y se configura como la "principal unidad a efectos de la gestión de cuencas (y) constituye el ámbito espacial al que se aplican las normas de protección de las aguas" ( artículo 16 bis.4 de la misma Ley ).

De modo que nos encontramos ante una nueva categoría, concebida como unidad de gestión, cuyo ámbito territorial se fijará por el Gobierno, mediante Real Decreto, oídas las Comunidades Autónomas, ex artículo 16 bis.5 de tanta cita, que es precisamente la disposición que ahora se recurre. Teniendo en cuenta que las cuencas hidrográficas, definidas en el artículo 16.4 del TR de la Ley de Aguas como la superficie de terreno cuya escorrantía superficial fluye en su totalidad hacia el mar, no desaparecen como unidad de gestión, sino que se mantiene la estructura organizativa de las citadas cuencas hidrográficas y la demarcación se superpone a las mismas.

Quiere ello decir que además del principio de unidad de gestión de la cuenca hidrográfica, en la interpretación conferida en SSTC 227/1998, de 29 de noviembre y 161/1996, de 27 de octubre , ha de atenderse también a la necesidad de evitar una fragmentación o compartimentación en la gestión del agua del que se hacen eco reciente las SSTC 30/2011, de 16 de marzo y 32/2011, de 17 de marzo , si bien para el caso de cuencas intercomunitarias, evitando que tal compartimentación resulte nociva para la racional gestión del recurso hídrico. De manera que los principios constitucionales de orden material que conciernen a la ordenación y gestión de recursos naturales, tan trascendentes para la vida como el agua, se concretan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la "utilización racional de todos los recursos naturales" ( artículo 45.2 de la Constitución ).

En este sentido conviene insistir que ahora la demarcación, como unidad de gestión, como antes lo fue con carácter único la cuenca hidrográfica, ha de permitir una administración equilibrada de los recursos hídricos, en atención al conjunto y transcendencia de los intereses afectados.

No olvidemos que las ya indicadas SSTC 30/2011, de 16 de marzo , y 32/2011, de 17 de marzo , al recordar lo que declaraba la STC 227/1988 , señala que "«en el desempeño de la tarea interpretativa de las normas competenciales establecidas en la Constitución y en los Estatutos de Autonomía, y por imperativo del criterio de unidad de la Constitución, que exige dotar de la mayor fuerza normativa a cada uno de sus preceptos, este Tribunal ha de tener en cuenta también el conjunto de los principios constitucionales de orden material que atañen, directa o indirectamente, a la ordenación y gestión de recursos naturales de tanta importancia como son los recursos hidráulicos, principios que, a modo de síntesis, se condensan en el mandato constitucional que obliga a todos los poderes públicos a velar por la«utilización racional de todos los recursos naturales» ( art. 45.2 de la Constitución ). Por ello, entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias, este Tribunal sólo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato y alcanzar los objetivos de protección y mejora de la calidad de vida y defensa y restauración del medio ambiente a los que aquél está inseparablemente vinculado» (FJ 13)"».

En efecto, es obligado destacar la fundamentación de la sentencia de 22 de septiembre de 2011, desestimatoria del recurso 60/2007 , pues aunque referida exclusivamente a la Demarcación del Segura, y aunque se da nueva redacción al artículo 2 del Real Decreto 125/2007 mediante Real Decreto 775/2015, delimitándose la Demarcación Hidrográfica del Júcar en los siguientes términos: «3. Demarcación Hidrográfica del Júcar. Comprende el territorio de las cuencas hidrográficas que vierten al mar Mediterráneo entre la margen izquierda de la Gola del Segura en su desembocadura y la desembocadura del río Cenia, incluida su cuenca, junto con sus aguas de transición. Quedan excluidas las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana, así como las aguas de transición a ellas asociadas. Las aguas costeras tienen como límite sur la línea con orientación 100.º que pasa por el límite costero entre los términos municipales de Elche y Guardamar del Segura y como límite norte la línea con orientación 122,5.º que pasa por el extremo meridional de la playa de Alcanar. Quedan excluidas las aguas costeras asociadas a la fachada litoral de las cuencas intracomunitarias de la Comunidad Valenciana», lo cierto es que la sentencia de mención da respuesta a la argumentación principal que preside el motivo impugnatorio examinado.

Puntualizar que con referencia a la Demarcación del Júcar, las sentencias de 13 de junio de 2014 (recurso 261/2013 ) y 17 de junio de 2014 (recurso 258/2013 ), se expresan en iguales términos, en sus respectivos fundamentos de derecho tercero y cuarto a los de la sentencia de 22 de septiembre de 2011 .

En consideración a lo expuesto, esencialmente asumiendo la fundamentación de las sentencias precedentemente referenciadas de esta Sala, mal puede alcanzar éxito las alegaciones de la recurrente relativas a que el concepto de cuenca hidrográfica es el único posible para delimitar el ámbito de competencia de cada administración y la unidad de gestión, alegación de la que hace derivar conclusiones que por lo expuesto no son asumibles, como son las referidas a trasvases o a la prioridad de usos.

La demarcación como unidad de gestión es el que, como se expresa en la sentencia reseñada de 22 de septiembre de 2011 , «[...] ha de permitir una administración equilibrada de los recursos hídricos, en atención al conjunto y trascendencia de los intereses afectados», que no son otros que los propios de la demarcación y que la recurrente quiere ignorar con su apelación a la prevalencia de los intereses que surgen del concepto de cuenca hidrográfica.

Parece olvidar la recurrente que la demarcación hidrográfica, definida en el apartado 15 del artículo 2 de la Directiva 2000/60/CE como la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas, se designa, como recalca el precepto, «como principal unidad a efectos de gestión».

Solo a mayor abundamiento conviene expresar las imprecisiones en que incurre la recurrente cuando hace mención a una falta de identidad de la cuenca del Júcar o a una imposibilidad de control de los balances de usos de recursos por la inexistencia de balances, cuando, como con acierto apunta la Abogacía del Estado, en el Plan impugnado se han establecido nueve sistemas de explotación, entre otros, el del Júcar.

Así resulta, en efecto, del artículo 2 del Anexo XI del PHDJ, cuando expresa en su apartado 1 que «1. De conformidad con el artículo 19 del Reglamento de la Planificación Hidrológica (RPH), aprobado por el Real Decreto 907/2007, de 6 de julio, se adoptan los sistemas de explotación de recursos cuyo ámbito geográfico se muestra en el apéndice 1:

a) Sistema Cenia Maestrazgo.

b) Sistema Mijares Plana de Castellón.

c) Sistema Palancia Los Valles.

d) Sistema Turia.

e) Sistema Júcar.

f) Sistema Serpis.

g) Sistema Marina Alta.

h) Sistema Marina Baja.

i) Sistema Vinalopó-Alacantí

.

La circunstancia de que en el apartado 2 del indicado artículo se haga mención a un sistema de explotación único no desvirtúa la consideración expuesta, en tanto que en el mismo apartado 2 a la hora de definir el sistema de explotación único expresa que en él «[...] de forma simplificada, quedan incluidos todos los sistemas de explotación anteriores», y que con ese sistema de explotación único «[...] se posibilita el análisis global de comportamiento en toda la Demarcación Hidrográfica del Júcar», afirmaciones éstas que en ningún momento son desvirtuadas, ya no con la necesaria prueba sino incluso con unas alegaciones rigurosas.

Además de que no parece reparar el Ayuntamiento recurrente en la meticulosidad con que el Anexo XI define y designa las masas de agua superficiales y subterráneas (artículos 4 a 8) y en el cuidado con que en la disposición impugnada se establecen los criterios de prioridad y compatibilidad de usos para ajustarse a las previsiones del artículo 60.3 del TRLA (artículo 9), olvida, salvo con la solo cita de los preceptos impugnados, en particular del artículo 20 relativo al sistema del Júcar, que la asignación de reservas y recurso se justifica en los artículos 15 a 25 con fijación de las pautas o criterios seguidos para la asignación.

Pero es que además no parece tener en cuenta la recurrente que son los artículos 19 , 20 y 21 del Reglamento de Planificación Hidrológico los que definen los sistemas de explotación, las reservas de recursos y los balances, asignación y reservas, y todo ello en términos tales que no pueden entenderse conculcados por los artículos del planeamiento que se impugnan.

Resta hacer una última observación y es que el artículo 42.1.a).d') del TRLA, incluye como contenido obligado de los planes hidrológicos «La definición de un sistema de explotación único para cada plan, en el que, de forma simplificada, queden incluidos todos los sistemas parciales, y con el que se posibilite el análisis global del comportamiento».

Consecuencia de todo lo hasta aquí expuesto es el no acogimiento del motivo impugnatorio examinado.

Con el segundo motivo impugnatorio sostiene el Ayuntamiento recurrente la ilegalidad del PHDJ por mantener la temporalidad que ya establecía el Real Decreto 125/2007 sobre la inclusión en la demarcación de las cuencas intercomunitarias.

Ya hemos dicho al examinar y resolver el motivo impugnatorio primero que el ámbito territorial de las distintas demarcaciones hidrográficas no se determina en los planes hidrológicos. Citábamos al efecto el artículo 16 bis, apartado 5, del TRLA, para resaltar que esa demarcación territorial se establecía en el real Decreto 125/2007 , haciendo mención a sus sucesivas reformas en los Reales Decretos 255/2013 y 775/2015.

Lo recordamos en cuanto con base en lo expuesto y en que lo único que hace el Real Decreto impugnado, en lo que se refiere al ámbito territorial, incluida la temporalidad que contempla, es confirmar sin más la demarcación establecida, opone la Abogacía del Estado en su escrito de contestación a la demanda la inadmisibilidad del motivo impugnatorio segundo, en cuanto con él se viene a cuestionar extemporáneamente la Demarcación Hidrográfica del Júcar.

La invocación de inadmisibilidad debe acogerse.

Aun cuando admitiéramos que el Ayuntamiento de Albacete pudo, al amparo del artículo 26 de la ley jurisdiccional , impugnar indirectamente, con ocasión del recurso contencioso administrativo que ahora nos ocupa, el ámbito de la Demarcación del Júcar fijado por el Real Decreto 775/2015, lo cierto es que no lo hizo en su escrito de demanda, haciendo así caer por su base la alegación que en trámite de conclusiones refiere sobre la viabilidad de la impugnación indirecta.

En todo caso parece oportuno recordar que el artículo 26 contempla la impugnación de los actos que se produzcan en aplicación de una disposición general con fundamento en la ilegalidad de la misma, circunstancia que no concurre en el caso de autos ya que la impugnación indirecta que pretende ejercitarse no se fundamenta en la previa apreciación de ilegalidad del indicado Real Decreto 775/2015. Pero es que, además, el Plan Hidrológico impugnado no constituye un acto de aplicación de una disposición general en cuanto tiene naturaleza normativa.

El PHDJ no introduce, como igualmente alega el Ayuntamiento en oposición a la invocación de la inadmisibilidad, la demarcación por vía de remisión. Lo que hace es tener a la demarcación delimitada por el Real Decreto 775/2015 como punto de partida y ello en cuanto no corresponde al Plan la determinación de la demarcación, cuyas consecuencias, en especial las derivadas del mantenimiento del régimen de provisionalidad, sí tuvieron que conocerse por la administración municipal, máxime cuando tal régimen fue causa de precedentes litigios.

En la sentencia de 22 de septiembre de 2011 (recurso 60/2007 ), se examina y valora el régimen de provisionalidad en su fundamento undécimo en términos de total aplicación al caso de autos. Dice así:

Conviene destacar que tal fijación de las demarcaciones que realiza el RD recurrido, que incluye en la relativa al Segura las cuencas intracomunitarias, se hace con carácter provisional, como reconoce la exposición de motivos, respecto de las Comunidades que hasta la fecha no han realizado los traspasos de servicios correspondientes.

Esta fijación de la demarcación tiene, por tanto, ese carácter temporal o transitorio. Temporalidad que terminará, ésta es su fecha de caducidad, "cuando las comunidades autónomas afectadas asuman de manera efectiva las competencias sobre dichas cuencas". En ese momento habrán de revisarse las demarcaciones correspondientes, como establece la disposición transitoria única. Hasta entonces, toda cuenca hidrográfica intracomunitaria no traspasada queda provisionalmente adscrita a la demarcación hidrográfica cuyo territorio éste incluido en el ámbito territorial de la Confederación a que pertenezca la cuenca, con la repercusión que para los planes hidrológicos establece la disposición final primera.

Recordemos a estos efectos, y en relación con la impugnación de la disposición final primera, que la coincidencia del ámbito territorial de la demarcación con el de los planes hidrográficos se produce por ministerio de la ley, ex artículo 16.bis.5 del TR de la Ley de Aguas , y, por tanto, no por obra de la disposición general cuya legalidad ahora se combate.

La nota de la provisionalidad para fijar las demarcaciones hidrográficas intenta salir al paso de los vacíos que se producirían en la gestión de los recursos hidráulicos si la Administración General del Estado se inhibe respecto de las cuencas intracomunitarias y las Comunidades Autónomas que obviamente ostentan la competencia, constitucional y estatutariamente atribuida, no han asumido los medios materiales y personales para desempeñar tal servicio en relación con dichas cuencas intracomunitarias. Teniendo en cuenta que estamos ante una materia que precisa de innegables medios y servicios para realizar adecuadamente, atendida su complejidad, la gestión del agua que tiene encomendada.

La solución contraria a la expuesta haría que se resintiera la racionalidad del sistema, no sólo creando los indicados vacíos en la gestión de los recursos hídricos con grave repercusión para el interés general, sino también introduciendo una suerte de tajante escisión que bloquearía la gestión del agua y sometería la misma a una suerte de lenta descomposición. En este contexto, se impediría el cumplimiento de los objetivos de defensa y protección de un recurso natural indispensable para la vida, se bloquearía su función como instrumento de progreso y avance en determinados territorios, y, en fin, espantaría su propósito de salvaguarda del medio ambiente y de la calidad de vida, a cuyo servicio se encuentra estrechamente vinculado

.

Carece en consecuencia de toda consistencia las alegaciones relativas a que no es propio que en la disposición transitoria primera del Real Decreto 125/2007 se establezca la provisionalidad hasta que el traspaso de funciones y servicios se haya efectuado, cuando ya tiene asumida la Comunidad Valenciana, en su Estatuto de Autonomía, la competencia de regulación de sus aguas internas, y ya ha «legislado» sobre ello, citando a título de ejemplo el Decreto 96/1995, por el que se aprueba el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la Cuenca Hidrográfica de la Albufera, y a que la sentencia de 22 de septiembre observa la previsión de provisionalidad en el Decreto 125/2007, pero no cabe mantener sine die la provisionalidad porque ello vulnera la distribución competencial, con olvido, por cierto, de que la provisionalidad se mantiene en los Reales Decretos 255/2013 y 755/2015.

Previéndose en la disposición transitoria primera, en su apartado 1, que «La delimitación del ámbito territorial de las demarcaciones hidrográficas que comprenden cuencas hidrográficas intracomunitarias cuyo traspaso de funciones y servicios no se haya efectuado se revisará inmediatamente después de que dicho traspaso tenga lugar» y, en su apartado 2, que «Hasta tanto se produzca la revisión a que se refiere el apartado anterior, toda cuenca hidrográfica intracomunitaria no traspasada quedará provisionalmente adscrita a la demarcación hidrográfica cuyo territorio esté incluido en el ámbito territorial de la Confederación Hidrográfica a la que la cuenca de que se trate pertenezca en la actualidad», mal puede cuestionarse el mantenimiento del régimen de provisionalidad hasta el efectivo traspaso de funciones y servicios que la disposición contempla, cuya realidad no consta.

El motivo, por lo expuesto, debe rechazarse.

No otra solución puede alcanzarse respecto al motivo impugnatorio tercero en el que se denuncia que el PHDJ impone a Albacete un significativo trato desigual respecto al resto de las poblaciones del Júcar, en lo que se refiere a las asignaciones y reservas de agua en épocas de sequía, en cuanto se establece que podrán ser sustituidas por recursos procedentes de aguas subterráneas.

En efecto, el artículo 20.B.1.a) in fine del Anexo XI prevé una asignación de 24 hm3/año con destino al abastecimiento urbano e industrial de Albacete y su área de influencia, con la puntualización de que «[...] podrán ser parcialmente sustituidos con recursos procedentes de extracciones subterráneas en situaciones de sequía», pero ello no permite alegar con éxito, como hace el recurrente, ni que se priva de un abastecimiento de calidad, cuando nada se indica sobre la peor calidad de las aguas subterráneas, ni que al no preverse para otras poblaciones se infringe el principio de igualdad, cuando no ofrece términos de comparación adecuados y nada rebate sobre que Albacete cuenta con recursos alternativos al agua superficial, ni que en todo caso la previsión debe aplicarse de manera restrictiva, cuando ya la norma se refiere a situaciones de sequía, ni que el coste de extracción subterránea deberá repercutirse en el resto de usuarios del sistema, cuando ya se contempla en el artículo 54.4 del Anexo XI al establecer que «Los costes de los pozos de sequía y de los rebombeos se repercutirán por el Organismo de cuenca entre el conjunto de los usuarios beneficiados del sistema de explotación en los términos previstos en el TRLA».

En un cuarto y último motivo impugnatorio sostiene el Ayuntamiento que el PHDJ incluye el <<Convenio de Alarcón>>, suscrito entre el Ministerio y usuarios particulares agrupados en la denominada Unidad de Usuarios del Júcar (USUJ), dando preferencia a los usos para regadíos e industriales sobre el uso de abastecimiento.

Un orden lógico jurídico procesal exige que demos respuesta en primer lugar a la inadmisibilidad que del motivo invoca la «Unidad Sindical de Usuarios del Júcar» en su escrito de contestación a la demanda fundamentado en la falta de legitimación activa.

Pues bien, la respuesta no puede ser otra que la desestimatoria, en cuanto las razones ofrecidas para apreciar la falta de legitimación se incardinan en la cuestión de fondo.

Entrando ya en la cuestión de fondo planteada, mal puede sostenerse la tesis de la recurrente de que con la inclusión del convenio en el PHDJ se da preferencia a los usos para regadíos e industriales sobre el uso para abastecimiento.

Estableciéndose en el artículo 20.D) del PHDJ, en su apartado 1, que «Lo dispuesto en este Plan no podrá en ningún caso menoscabar los derechos de la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar con respecto al embalse de Alarcón. Cualquier utilización del embalse de Alarcón para la gestión optimizada y unitaria de todo el sistema Júcar deberá ajustarse a lo dispuesto en el Convenio específico sobre el embalse de Alarcón suscrito entre la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar (USUJ) y el Ministerio de Medio Ambiente el 23 de julio de 2001 cuyo texto íntegro se recoge en el anejo 9 de la memoria, o en la disposición que en el futuro lo pueda sustituir por acuerdo entre las partes del Convenio», y en el apartado 2.e), que «Las normas deberán en todo caso asegurar la preferencia de los abastecimientos urbanos y contemplar las distintas asignaciones previstas en este Plan mediante un sistema de prioridades y suministros, racional y escalonado, orientado al cumplimiento de las garantías técnicas definidas en la Instrucción de Planificación Hidrológica. Específicamente, las normas deberán atender tanto el Convenio sobre el embalse de Alarcón celebrado entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar el 23 de julio de 2001, como el plan de explotación anual de la masa de agua subterránea de la Mancha Oriental, así como lo establecido en el vigente Plan Especial de Alerta y Eventual Sequía de la Demarcación Hidrográfica del Júcar», no puede compartirse la alegación fundamental del motivo relativa a que se da preferencia a usos para regadíos e industriales sobre los de abastecimiento.

La claridad del apartado D).2.e) del artículo 20 exime de mayor comentario.

Es más, como bien invocan las partes recurridas, ni siquiera el Ayuntamiento debe hacer frente a la compensación que se previene en el artículo 55.4 del PHDJ en los siguientes términos: «Los usuarios integrados en la USUJ, conforme a lo establecido en el Convenio específico sobre el embalse de Alarcón para la gestión optimizada y unitaria del sistema hidráulico Júcar, de 23 de julio de 2001, celebrado entre el entonces Ministerio de Medio Ambiente y USUJ, están exonerados de abonar todos los gastos ordinarios y extraordinarios, de conservación, explotación, gestión e inversiones y mejoras realizadas o que se ejecuten en el futuro de las señaladas en el Anexo IV del Convenio, en el embalse de Alarcón, durante los sesenta años siguientes a la firma del Convenio. Asimismo, en compensación por las inversiones realizadas por los usuarios agrícolas integrados en USUJ para la construcción del embalse de Alarcón, todas las obras de mejora y modernización de las Comunidades de Regantes integradas en USUJ que se ejecuten por la Administración General del Estado quedan sujetas al régimen económico previsto en la Resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 18 de Julio de 2001». Así resulta en efecto del artículo 55.5, al decir que «En atención a la mejora ambiental que para la masa de agua subterránea de la Mancha Oriental supone que el abastecimiento de Albacete y su área de influencia sea atendido con recursos superficiales del río Júcar, la Administración General del Estado asumirá el cumplimiento de lo establecido en el artículo 54.3», y del citado artículo 54.3, que previene que «Si por concurrir circunstancias excepcionales, el Organismo de cuenca, oída la Comisión de Desembalse, acordase la utilización de recursos del embalse de Alarcón o de los recursos reservados en el resto del sistema Júcar a favor de la Unidad Sindical de Usuarios del Júcar (USUJ) cuando el volumen almacenado no supere el indicado en el Convenio de Alarcón, de 23 de julio de 2001, o la disposición que en el futuro lo pueda sustituir de acuerdo con las partes del Convenio, los usuarios de abastecimiento a población beneficiarios de la citada reserva deberán abonar a la USUJ el coste íntegro de sustitución de los volúmenes detraídos por recursos subterráneos o rebombeos a extraer en la zona regable de dicha USUJ, tanto en el año hidrológico en curso como en los dos siguientes, si la sustitución de los volúmenes en todo o en parte se realizase dentro de este período».

Por lo demás, parece olvidar el Ayuntamiento recurrente que de conformidad con el artículo 43.1 del TRLA los planes hidrológicos de cuenca sí pueden establecer reservas de agua y terrenos necesarios para las actuaciones previstas y que las reservas de agua del embalse de Alarcón a favor de «Unidad Sindical de Usuarios del Júcar» no deriva del convenio sino de los derechos reconocidos en el Plan Hidrológico de 1998, como así lo recuerda la sentencia del Tribunal Supremo de 5 de diciembre de 2013 (recurso de casación 2785/2010 ).

En consecuencia, también este cuarto y último motivo debe desestimarse.

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por cada una de las partes recurridas, por todos los conceptos, la cantidad de 3.000 euros más IVA.