ATS, 22 de Marzo de 2019

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 26 de febrero de 2018, en el recurso contencioso- administrativo n.º 609/17 , por la que se desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 7 de marzo de 2017, mediante la que se desestimó la reclamación económico-administrativa nº 28-27969-2015.

La sentencia de la Sala de instancia, tras rechazar el motivo referido a la incongruencia de la resolución dictada por el Tribunal Económico-Administrativo, desestimó el recurso contencioso-administrativo por considerar, en síntesis, que la legislación aplicable a una liquidación de recargo de apremio por el reintegro tardío del importe de una subvención, está constituida por la Ley 38/2003, General de Subvenciones, conforme a cuyo artículo 38, apartado primero , las cantidades a reintegrar tienen la consideración de ingresos de derecho público, por lo que resulta de aplicación para su cobro las disposiciones de la Ley General Presupuestaria. Añade la sentencia que la Orden de convocatoria de la subvención, en su apartado undécimo, señala las cantidades a reembolsar por los beneficiarios de los préstamos tendrán la consideración de deudas no tributarias de derecho público, y que el artículo 10 de la Ley General Presupuestaria establece que la cobranza de los derechos de naturaleza pública se efectuará conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la LGT y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación. A continuación, reproduce la Sala los artículos 2 y 3 del Reglamento General de Recaudación , que regulan la gestión recaudatoria, la facultad de cobro de las deudas y prevé la competencia para el ejercicio de las facultades de cobro en los periodos voluntario y ejecutivo; y el artículo 70.2 de dicho Reglamento General de Recaudación para concluir, conforme al artículo 28.2 de la Ley General Tributaria , la procedencia de exigir el recargo ejecutivo (5%), de aplicación cuando se ha satisfecho la totalidad de la deuda no ingresada en período voluntario antes de la notificación de la providencia de apremio, como ha sido el caso.

Por la procuradora D.ª Silvia Vázquez Senín, en representación de la entidad Einsa Print, S.A., se presentó escrito de preparación de recurso de casación contra la mencionada sentencia, en la cual, tras razonar sobre la presentación del recurso en plazo, su legitimación y la recurribilidad de la resolución, identificó como norma infringida el artículo 10 de la Ley General Presupuestaria , argumentando, en síntesis, que la Sala ha errado al considerar que el procedimiento para la recaudación de la deuda litigiosa es el de apremio regulado en el Reglamento General de Recaudación y no el procedimiento de ejecución de actos administrativos del artículo 95 de la Ley 30/92 (actual 99 de la Ley 39/2015 ). En segundo lugar, y en consecuencia, argumenta que no es de aplicación el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación , en relación con el artículo 28.2 de la Ley General Tributaria por cuanto entiende la parte que los recargos ejecutivos o de apremio no constituyen ninguna prerrogativa a las que se refiere el artículo 10.1 LGP.

Tras justificar la entidad recurrente el juicio de relevancia de las infracciones imputadas sobre la decisión adoptada, argumentó que el recurso de casación presenta interés casacional objetivo conforme al artículo 88.3.a), al no existir jurisprudencia en relación con la cuestión suscitada, relativa a la necesidad de apercibir al obligado al pago de una deuda no tributaria antes de iniciar el procedimiento ejecutivo, así como si, una vez iniciado dicho procedimiento, resultan aplicables los recargos ejecutivos o de apremio que la Ley General Tributaria establece respecto de las deudas tributarias. Además, invoca la parte la circunstancia prevista en el artículo 88.2.b), por entender que la sentencia sienta una doctrina que puede resultar gravemente dañosa para los intereses generales y la contenida en el artículo 88.2.c ), argumentando que el criterio seguido por la resolución impugnada trasciende del caso concreto y puede afectar a un gran número de situaciones.

Mediante auto de 21 de mayo de 2018, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en el plazo de treinta días.

Mediante escrito de fechado el día 25 de mayo de 2018 se personó ante esta Sala del Tribunal Supremo, en calidad de recurrido, el Abogado del Estado.

Seguidamente, se pasaron los autos al Excmo. Sr. Magistrado ponente para dictar la resolución procedente.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, Magistrado de la Sala.

Procede, en primer lugar, poner de manifiesto que el escrito de preparación presentado por la parte cumple con los requisitos formales que prevé el artículo 89.2 de la Ley Jurisdiccional , identificando, en particular, con precisión, las normas que la parte considera infringidas, indicadas más arriba, así como fundamentando, con singular referencia al caso, los supuestos que, con arreglo a los apartados 2 y 3 del artículo 88 de la Ley Jurisdiccional , permiten apreciar el interés casacional objetivo y la conveniencia de un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo.

La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su disposición final tercera una reforma del recurso casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como señala en el preámbulo de la Ley "[...] con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional [...]" Es, por tanto, carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en la norma satisfaga dicha necesidad.

En el escrito de preparación se invoca el apartado a) del artículo 88.3 para razonar la concurrencia del interés casacional, por entender que no existe jurisprudencia sobre la cuestión suscitada. Al respecto conviene aclarar que la presunción recogida en este precepto no es absoluta pues el propio artículo 88.3 in fine, permite inadmitir (mediante "auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia". Con relación a este inciso, esta Sección ya ha realizado algunas precisiones:

1. Por tal "asunto" ha de entenderse no tanto el tema litigioso de la instancia, globalmente considerado, sino más bien el que la propia parte recurrente plantea en su escrito de preparación, pues es a este al que se refiere, al fin y al cabo, el juicio sobre el interés casacional que justifica la admisión del recurso; y

2. La inclusión del adverbio "manifiestamente" implica que la carencia de interés ha de ser claramente apreciable sin necesidad de complejos razonamientos o profundos estudios del tema litigioso (así se caracterizó por la jurisprudencia constante esta locución al hilo del antiguo artículo 93.2.d) LJCA en su inicial redacción, que configuraba como causa de inadmisión del recurso de casación la consistente en carecer manifiestamente de fundamento el recurso). Así, el recurso podrá ser inadmitido mediante auto, según lo previsto en el artículo 88.3 in fine , precisamente por carecer manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, si se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso sin trascender a cuestiones dotadas de un mayor contenido de generalidad o con posible proyección a otros litigios (así, ATS de 6 de marzo de 2017, RCA 150/2016 ).

Así, aplicando tales premisas al caso que nos ocupa se pretende de este Tribunal Supremo un pronunciamiento sobre si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria es el procedimiento regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y si, de conformidad con el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación , el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma de si se tratase de una deuda tributaria.

Pues bien, para ello procede reproducir a continuación los preceptos implicados, con arreglo a cuyo análisis ha de darse respuesta a la preparación del recurso de casación, con admisión o inadmisión del mismo.

Así, en primer lugar, el artículo 38 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , establece en su apartado primero que:

"Las cantidades a reintegrar tendrán la consideración de ingresos de derecho público, resultando de aplicación para su cobranza lo previsto en la Ley General Presupuestaria."

Por su parte, el artículo 10.1 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria señala que:

"Sin perjuicio de las prerrogativas establecidas para cada derecho de naturaleza pública por su normativa reguladora, la cobranza de tales derechos se efectuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes y gozará de las prerrogativas establecidas para los tributos en la Ley General Tributaria, y de las previstas en el Reglamento General de Recaudación."

Por su parte, el artículo 11.2, segundo párrafo, del mismo texto legal señala que:

"Sin perjuicio de lo establecido en esta ley y en la normativa reguladora de cada derecho, el procedimiento, efectos y requisitos de las formas de extinción de los derechos de naturaleza pública de la Hacienda Pública estatal se someterán a lo establecido en la Ley General Tributaria y el Reglamento General de Recaudación."

El artículo 59.1 de la Ley General Tributaria establece que:

"Las deudas tributarias podrán extinguirse por pago, prescripción, compensación o condonación, por los medios previstos en la normativa aduanera y por los demás medios previstos en las leyes."

Por su parte, el artículo 62.2 del mismo texto legal establece que:

" En el caso de deudas tributarias resultantes de liquidaciones practicadas por la Administración, el pago en período voluntario deberá hacerse en los siguientes plazos:

1. Si la notificación de la liquidación se realiza entre los días uno y 15 de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día 20 del mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.

2. Si la notificación de la liquidación se realiza entre los días 16 y último de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día cinco del segundo mes posterior o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente."

   Y añade el apartado quinto del mismo precepto que:

   "Una vez iniciado el período ejecutivo y notificada la providencia de apremio, el pago de la deuda tributaria deberá efectuarse en los siguientes plazos:

1. Si la notificación de la providencia se realiza entre los días uno y 15 de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día 20 de dicho mes o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente.

2. Si la notificación de la providencia se realiza entre los días 16 y último de cada mes, desde la fecha de recepción de la notificación hasta el día cinco del mes siguiente o, si éste no fuera hábil, hasta el inmediato hábil siguiente."

   Por su parte, el artículo 68 del Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 939/2005, de 29 de julio , establece que:

   "1. La recaudación en periodo voluntario se iniciará a partir de:

1. La fecha de notificación de la liquidación al obligado al pago.

2. La apertura del respectivo plazo recaudatorio cuando se trate de las deudas que sean objeto de notificación colectiva y periódica.

3. La fecha de comienzo del plazo señalado para su presentación, tratándose de autoliquidaciones.

   2. La recaudación en periodo voluntario concluirá el día del vencimiento de los correspondientes plazos de ingreso. En el caso de deudas a ingresar mediante autoliquidación presentada fuera de plazo sin realizar el ingreso o sin presentar solicitud de aplazamiento, fraccionamiento o compensación, concluirá el mismo día de la presentación de la autoliquidación.

   3. Los obligados al pago podrán satisfacer total o parcialmente las deudas en periodo voluntario. Por la cantidad no pagada se iniciará el periodo ejecutivo en los términos previstos en el artículo 69."

      Y añade el artículo 69 de dicho texto reglamentario que:

      "1. La recaudación en periodo ejecutivo se inicia de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 161.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , en relación con los importes no satisfechos en periodo voluntario.

   2. Iniciado el periodo ejecutivo, la recaudación se efectuará por el procedimiento de apremio, que se iniciará, a su vez, mediante la notificación de la providencia de apremio a la que se refiere el artículo 70.

   3. El obligado al pago podrá satisfacer total o parcialmente las deudas en periodo ejecutivo. Si el pago no comprende la totalidad de la deuda, incluido el recargo que corresponda y, en su caso, las costas devengadas, continuará el procedimiento por el resto impagado."

      El artículo 161.1 de la Ley General Tributaria establece que:

      "1. El período ejecutivo se inicia:

1. En el caso de deudas liquidadas por la Administración tributaria, el día siguiente al del vencimiento del plazo establecido para su ingreso en el artículo 62 de esta ley.

2. En el caso de deudas a ingresar mediante autoliquidación presentada sin realizar el ingreso, al día siguiente de la finalización del plazo que establezca la normativa de cada tributo para dicho ingreso o, si éste ya hubiere concluido, el día siguiente a la presentación de la autoliquidación."

   Y el apartado cuarto de dicho precepto establece que:

   "El inicio del período ejecutivo determinará la exigencia de los intereses de demora y de los recargos del período ejecutivo en los términos de los artículos 26 y 28 de esta ley y, en su caso, de las costas del procedimiento de apremio."

   Finalmente, el artículo 2 del Reglamento General de Recaudación establece que:

   "La gestión recaudatoria de la Hacienda pública consiste en el ejercicio de la función administrativa conducente al cobro de las deudas y sanciones tributarias y demás recursos de naturaleza pública que deban satisfacer los obligados al pago.

   A efectos de este reglamento, todos los créditos de naturaleza pública a que se refiere este artículo se denominarán deudas. Se considerarán obligados al pago aquellas personas o entidades a las que la Hacienda pública exige el ingreso de la totalidad o parte de una deuda.

   La gestión recaudatoria podrá realizarse en periodo voluntario o en periodo ejecutivo. El cobro en periodo ejecutivo de los recursos a los que se refiere el párrafo anterior se efectuará por el procedimiento de apremio regulado en la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, y en este reglamento."

Pues bien, aplicando las premisas anteriores al presente asunto y teniendo en cuenta los preceptos que resultan de aplicación, entendemos que la cuestión jurídica suscitada en este recurso, es decir, si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto, de la deuda generada como consecuencia del procedimiento de reintegro de una subvención, es el procedimiento regulado en la Ley 58/2003, General Tributaria y en el Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 939/2005, de 29 de julio, con el consiguiente devengo del recargo ejecutivo desde el inicio del procedimiento ejecutivo, no carece de modo manifiesto de interés casacional para la formación de jurisprudencia, en los términos que recoge el artículo 88.3 in fine de la Ley Jurisdiccional .

Hemos señalado en AATS, entre otros, de fecha 16 de marzo de 2018 (RCA 6716/17 ) y de fecha 5 de diciembre de 2017 (RCA 2717/2017 ) que la circunstancia contenida en el apartado a) del artículo 88.3 no solamente opera cuando no exista pronunciamiento alguno del Tribunal Supremo sobre el tema litigioso, sino también cuando sea preciso para reafirmar, reforzar o completar aquel criterio o, en su caso, para matizarla, precisarla o, incluso, corregirla [vid. auto de 15 de marzo de 2017 (RCA 93/2017)]. Y esta es precisamente la circunstancia considerada por la Sección para acordar su admisión, máxime ante el reciente dictado por esta Sala Tercera de la STS n.º 267/2019, de 28 de febrero (RCA 4403/2017 ), precedida por el auto de admisión de 2 de noviembre de 2017, en el que se planteaba como cuestión que presentaba interés casacional la interpretación de determinados preceptos de la Ley General Presupuestaria y del Reglamento General de Recaudación, así como la aplicación de la jurisprudencia dictada en el ámbito tributario a las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones.

En consecuencia, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 90.4 LJCA , declaramos que la cuestión que reviste interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en precisar si el procedimiento para el cobro de deudas públicas de naturaleza no tributaria y, en concreto de las deudas derivadas de un procedimiento de reintegro de subvenciones, es el regulado en los artículos 160 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y si, en consecuencia, de conformidad con el artículo 70.2 del Reglamento General de Recaudación , el inicio del procedimiento ejecutivo conlleva el devengo del recargo ejecutivo de la misma forma que si se tratase de una deuda tributaria.

Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación de Einsa Print, S.A., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Primera), de fecha 26 de febrero de 2018, dictada en el recurso contencioso-administrativo n.º 609/17 , por la que se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución del Tribunal Económico-Administrativo Regional de Madrid, de fecha 7 de marzo de 2017, mediante la que se desestimó la reclamación económico-administrativa nº 28-27969-2015.

Y, a tal efecto, precisamos que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la mencionada en el razonamiento anterior, y señalamos que las normas jurídicas que, en principio, deberán ser objeto de interpretación son los artículos 38 , 59.1 , 62.2 y 161.1 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria ; los artículos 10.1 , 11.2 de la ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria ; y artículos 2 , 68 y 69 del Reglamento General de Recaudación (Real Decreto 939/2005, de 29 de julio ).

Conforme a lo dispuesto en el art. 90.7 de la LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA , remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

La Sección de Admisión