ATS, 15 de Marzo de 2019

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional ha dictado, con fecha 4 de octubre de 2018, sentencia por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Consorcio Parc Científic i Tecnològic Agroalimentari de Lleida contra la resolución del subsecretario de Economía, Industria y Competitividad -por delegación del ministro de Economía, Industria y Competitividad-, de 28 de febrero de 2017, por la que se deniega la solicitud del consorcio recurrente a fin de obtener la moratoria de las cuotas de amortización con vencimientos en los años 2014, 2015 y 2016 correspondientes a los préstamos otorgados por el Ministerio de Economía y Competitividad o sus antecesores, expediente MOR-2014-0001.

La sentencia trascribe la Disposición Adicional 35.ª de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, y los artículos 3.1 y 2.a) y 4.1 de la Orden ECC/2504/2014, de 30 de diciembre, por la que se regulan las condiciones, cuantías, modalidades de garantías, y el procedimiento para la concesión de la moratoria de las cuotas de amortización de préstamos concedidos a entidades promotoras de parques científicos y tecnológicos, y razona que tanto la Disposición Adicional 35.ª de la Ley 22/2013 como el artículo 4 de la Orden ECC/2504/2014 subordinan el aplazamiento a la presencia de dificultades a la existencia de un informe de viabilidad, por lo que "[...] las alegaciones de la demandante, tendentes a poner de manifiesto que ha habido una extralimitación en la interpretación de las normas, al exigir un informe de viabilidad que no considera la naturaleza del consorcio, carece de todo fundamento ya que las normas son claras en este punto". Añade que "[...] la aceptación de la ayuda exige someterse a las normas de la convocatoria de ayudas, así como el compromiso de la devolución de la misma en las condiciones allí establecidas, y sujetarse a las disposiciones legales que disciplinan la ayuda en caso de cualquier modificación. [...] los beneficiarios de estos préstamos pueden ser entidades públicas o privadas, pero ello no comporta una modificación del régimen jurídico de las ayudas o de su aplazamiento". Y, tras referirse a la Disposición Adicional vigésima de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y a los artículos 1 y 2 de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , concluye que "El hecho de que la demandante constituya un consorcio integrado por una Universidad y una Administración territorial no impide tener al mismo como beneficiario, sujeto al marco legal previsto en sus Estatutos [...] y considerar que esta entidad de carácter público tiene un patrimonio y recursos propios (artículos 29, 30 y 33 de los Estatutos), pese a estar adscrita a otro ente [...]. Tal entidad goza de autonomía frente a las Administraciones a las que está adscrita, sin perjuicio de que en caso de insolvencia estas respondan en su lugar. Pero tales especialidades en nada cambian el régimen de aplicación de la moratoria".

Por otra parte, y en relación con las alegaciones referidas a la nulidad del informe de viabilidad económico-financiera, por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente, la sentencia desestima el motivo razonando que la norma aplicable es la Disposición Adicional 35.ª, que atribuye la competencia al Ministerio de Economía, siendo el titular el que la tiene atribuida y los órganos de él dependientes las facultades de instrucción ( artículo 12.1 y 3 Ley 30/1992 ), siendo dentro del marco de la instrucción donde se han de evacuar los informes de viabilidad ( artículo 78.1 Ley 30/1992 ), sin que exista ningún obstáculo para la contratación de personal externo a fin de evaluar las condiciones económico financieras de la entidad. Y añade que "[...] lo que se ha venido discutiendo en vía administrativa es el contenido y proyección de un informe técnico, económico-financiero, y no la adscripción de personal funcionario a un determinado proyecto de investigación que es cosa muy distinta e incide en otro ámbito ajeno a la elaboración de pruebas de informe dentro de un procedimiento administrativo".

El procurador D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en representación del Consorcio Parc Científic i Tecnològic Agroalimentari de Lleida, ha preparado recurso de casación contra la citada sentencia de 16 de enero de 2017, dictada por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional en el procedimiento ordinario n.º 1096/2014.

Alega, en síntesis, que la sentencia ha aplicado e interpretado indebidamente el artículo 19 de la Ley 14/2011, de 1 de junio, de la Ciencia , la Tecnología y la Innovación, al justificar que este precepto sirve de título jurídico habilitante para fundamentar la competencia de los expertos firmantes del informe, cuando lo cierto es que el informe emitido nada tiene que ver con un concreto "programa de investigación científica y técnica" ni lleva a cabo ninguna tarea de "elaboración", "gestión", "seguimiento" o "evaluación" de un programa de esa índole, que es lo que prevé el precepto.

En segundo lugar, invoca la infracción del artículo 16.2 y 3 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas , que prohíbe de forma expresa que el profesorado universitario a tiempo completo pueda realizar actividades de asesoramiento técnico más allá del ámbito delimitado por el artículo 19 de la Ley 14/2011 , y sin perjuicio de la posibilidad prevista en el artículo 83 de Ley 6/2001, de Universidades .

En tercer lugar, invoca la infracción de los artículos 80 y 81 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que regulan el trámite de prueba en el citado procedimiento. Alega que la Disposición Adicional 35.ª de la Ley 22/2013 exige que el informe de viabilidad económico- financiera sea emitido por el propio Ministerio, no pudiendo ser realizado por personal externo al mismo al amparo de los citados artículos de la Ley 30/1992, como entiende la sentencia. Añade que ni el instructor ni ningún otro órgano de la Administración han realizado, a partir del informe de viabilidad económico-financiera, un juicio técnico previo a la resolución final.

En cuarto lugar, invoca la infracción de la doctrina del Tribunal Constitucional en torno a la congruencia de las resoluciones judiciales, al no haberse pronunciado la sentencia sobre la nulidad absoluta del informe por haber sido emitido por órgano manifiestamente incompetente porque la adscripción al Ministerio de los expertos independientes firmantes del mismo se fundamentó a través de una incorrecta aplicación del título jurídico habilitante, el artículo 19 de la Ley 14/2011 .

En quinto lugar, invoca la infracción de la Disposición Adicional vigésima de la Ley 30/1992 , ya que el Consorcio está sujeto al régimen de presupuestación, contabilidad y control de la Administración pública a que está adscrito, y debe formar parte de los presupuestos e incluirse en la cuenta general de la Administración pública de adscripción, por lo que no es posible analizar la sostenibilidad financiera, presente y futura, del Consorcio al margen de esta Administración y del "estado de consolidación".

Y, en quinto lugar, invoca la infracción del artículo 6.2 y la Disposición Adicional primera de la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera , en relación con la Disposición Adicional 35.ª de la Ley 22/2013 , alegando que el Ministerio de Economía y Competitividad sólo tendría la potestad de informar sobre la situación y viabilidad económica y financiera de las entidades, promotoras de parques científicos, de naturaleza jurídico-privada.

Para la apreciación del interés casacional objetivo la parte recurrente invoca las letras b ) y c) del artículo 88.2 LJCA , y la letra a) del apartado 3 del citado artículo 88.

En cuanto al artículo 88.3.a) LJCA , afirma la recurrente que no existe jurisprudencia sobre la relación entre el objeto del artículo 19 de la Ley 14/2011 y el régimen de incompatibilidad del profesorado de los cuerpos docentes universitarios, y menos aún en torno al valor que, como prueba en el procedimiento administrativo, puede alcanzar el informe emitido exclusivamente por personal no adscrito a la Administración pública correspondiente, ni tampoco sobre si los criterios de sostenibilidad financiera previstos en la Ley Orgánica 2/2012 debe imperar por encima de los fijados por cualquier otra normativa sectorial. Añade que concurre el supuesto de interés casacional contemplado en el artículo 88.2.b) LJCA , porque la resolución que se impugna sienta una doctrina que puede ser gravemente dañosa para los intereses generales, al posibilitar que la viabilidad económica y financiera del Consorcio, como entidad enteramente pública integrada únicamente por el Ayuntamiento de Lleida y la Universidad de Lleida, pueda ser evaluada al margen del conjunto del sector público de la administración territorial de adscripción. Por último, considera que concurre el apartado c) del artículo 88.2 de la LJCA , al afectar la resolución recurrida a un gran número de situaciones.

La Sala de instancia tuvo por preparado el recurso por auto de 11 de diciembre de 2018, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante esta Sala, así como la remisión de los autos originales y del expediente administrativo.

Se han personado ante esta Sala el Consorcio Parc Científic i Tecnològic Agroalimentari de Lleida, en concepto de parte recurrente, y el abogado del Estado en concepto de parte recurrida, quien manifestó su oposición a la admisión del presente recurso.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, Magistrado de la Sala.

La Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, introduce en su disposición final tercera una reforma del recurso de casación contencioso-administrativo con la finalidad de intensificar las garantías en la protección de los derechos de los ciudadanos. Tal y como se señala en el Preámbulo de la Ley, "[...] con la finalidad de que la casación no se convierta en una tercera instancia, sino que cumpla estrictamente su función nomofiláctica, se diseña un mecanismo de admisión de los recursos basado en la descripción de los supuestos en los que un asunto podrá acceder al Tribunal Supremo por concurrir un interés casacional [...]". Es por tanto carga del recurrente argumentar de forma suficiente las razones por las cuales concurre el interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, sin que la mera invocación de los supuestos previstos en la norma satisfaga dicha necesidad.

Desde la perspectiva apuntada no es posible obviar que, junto a los supuestos de interés objetivo casacional previsto en las letras b ) y c) del artículo 88.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), se invoca la concurrencia de la presunción contemplada en la letra ) del artículo 88.3 de la LJCA . Sin embargo, no se trata de una presunción de carácter absoluto, pues el propio artículo 88.3 LJCA , in fine, permite inadmitir (mediante "auto motivado") los recursos inicialmente beneficiados por la misma cuando este Tribunal Supremo "aprecie que el asunto carece manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia" Con relación a este inciso procede que hagamos algunas puntualizaciones:

1. ) Por tal "asunto" ha de entenderse no tanto el tema litigioso de la instancia, globalmente considerado, sino más bien el que la propia parte recurrente plantea en su escrito de preparación, pues es a éste al que se refiere al fin y al cabo el juicio sobre el interés casacional que justifica la admisión del recurso; y

2. ) La inclusión del adverbio "manifiestamente" implica que la carencia de interés ha de ser claramente apreciable sin necesidad de complejos razonamientos o profundos estudios del tema litigioso. Así, a título de ejemplo, el recurso podría ser inadmitido mediante auto por carecer manifiestamente de interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia, según lo previsto en el artículo 88.3 in fine LJCA , si se pretende anudar el interés casacional a infracciones normativas circunscritas a las concretas vicisitudes del caso litigioso sin trascender a cuestiones dotadas de un mayor contenido de generalidad o con posible proyección a otros litigios (en el mismo sentido, ATS de 6 de marzo de 2017, RC 150/2016 ).

Y esto último es, precisamente, lo que acontece en este caso, como razonaremos a continuación.

En efecto, conviene recordar en este punto (por todos, auto de 2 de noviembre de 2017 en RCA 2827/2017) que "cuando la controversia planteada en el proceso versa sobre la aplicación de normas derogadas, la apreciación del interés casacional pasa por constatar que a pesar de tal derogación, aun así, la resolución del litigio sigue presentando interés, art. 88.1 LJCA . Por ejemplo, porque la norma derogada ha sido sustituida por otra que presenta -en cuanto importa- el mismo o similar contenido; o porque a pesar de tal derogación la cuestión interpretativa del Derecho planteada resulta susceptible de seguir proyectándose sobre litigios futuros; o cuando el tema debatido en el proceso presenta en sí mismo una trascendencia social y/o económica de tal magnitud que hace preciso su esclarecimiento por este Tribunal Supremo". Fuera de los supuestos enunciados (u otros de análoga significación que pudieran apreciarse), cuando un pleito trata sobre la interpretación y aplicación de normas que llevan tiempo derogadas, resulta más difícil afirmar la existencia de un interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia basado en la necesidad de procurar certeza y seguridad al ordenamiento jurídico. Y desde esta perspectiva, constituye carga procesal de la parte recurrente efectuar, a la hora de cumplir con el requisito del artículo 89.2.f) LJCA , un razonamiento convincente que justifique lo que se acaba de razonar. Es decir, que, pese a la derogación, la resolución del recurso sigue presentando interés casacional desde el punto de vista para la formación de la jurisprudencia.

La anterior doctrina resulta aplicable asimismo a normas transitorias de aplicación limitada en el tiempo y, en el caso que ahora conocemos, el recurso versa sobre la denegación de la solicitud de moratoria solicitada al amparo de la Disposición Adicional 35.ª de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014, y de la Orden ECC/2504/2014, de 30 de diciembre, por la que se regulan las condiciones, cuantías, modalidades de garantías, y el procedimiento para la concesión de la moratoria de las cuotas de amortización de préstamos concedidos a entidades promotoras de parques científicos y tecnológicos, que prevén, como medida de apoyo financiero a las actuaciones en parques científicos y tecnológicos, la posibilidad de conceder la moratoria del pago de las cuotas de amortización, con vencimiento en el ejercicio de 2014, 2015 y 2016, de préstamos que hubiera concedido en virtud de las convocatorias de ayudas realizadas desde el año 2000; cuotas de amortización que se constituirán en un crédito único, con vencimiento el 1 de enero de 2014, que será amortizado en un plazo equivalente al resto de vida útil del préstamo al que corresponda.

Esto es, estamos ante normas que se refieren a la concesión de la moratoria de las cuotas de amortización de préstamos concedidos a entidades promotoras de parques científicos y tecnológicos desde el año 2000, pero limitadas a aquellas cuotas que tengan fecha de vencimiento en los años 2014, 2015 y 2016, que se constituirán en un crédito único, con vencimiento el 1 de enero de 2014, por lo que resulta claro que a las normas en cuestión les son aplicables la doctrina anteriormente referida sobre el interés casacional objetivo cuando la controversia planteada en el proceso versa sobre la aplicación de normas derogadas o de aplicación temporal limitada.

Y en el escrito de preparación no se aprecia la argumentación exigida tendente a constatar que, a pesar de tratarse de la aplicación de una temporal limitada, aun así, la resolución del litigio sigue presentando interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. Así, no invoca la existencia de una norma vigente con similar contenido; ni argumenta sobre la posibilidad de que la cuestión interpretativa planteada se proyecte sobre litigios futuros ni presente una trascendencia económica de tal magnitud que requiera un pronunciamiento de este Tribunal. Y ello porque, aunque invoca el supuesto de interés casacional del artículo 88.2.c) LJCA , sin embargo, se limita a alegar que el recurso afecta a un gran número de situaciones, siendo más de doscientos los colaboradores científicos que aparecen en el portal de internet de la Agencia Estatal de Investigación, adscrita al Ministerio de Ciencia, Innovación y Universidades, y que han sido designados con arreglo al artículo 19 de la Ley 14/2011 , por lo que la doctrina de la sentencia, añade, ostenta virtualidad expansiva en la medida en que la asignación a estos colaboradores de funcione de índole no estrictamente científica es susceptible de afectar a múltiples situaciones litigiosas. Esto es, más allá del dato de que son más de doscientos los colaboradores científicos que aparecen en el portal de internet de la Agencia Estatal de Investigación designados con arreglo al artículo 19 de la Ley 14/2011 , (dato que resulta insuficiente para considerar que el recurso sigue presentando interés casacional), no se menciona ni se tiene constancia de los trabajos encomendados a dichos colaboradores, ni si otros parques tecnológicos tienen impugnados los informes de viabilidad económico-financiera por haber sido dictado por órgano manifiestamente incompetente, conforme a los argumentos de la parte aquí recurrente. Ni se menciona si existen otros consorcios que hayan recurrido con fundamento en que el informe de viabilidad se ha efectuado sin tener en cuenta la contabilidad de la Administración pública a que está adscrito.

Por último, debe señalarse que esta Sala, por providencia de 29 de junio de 2017 dictada en el recurso de casación n.º 2015/2017, ha inadmitido a trámite, por carencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, un asunto referido a interpretación de la misma Disposición Adicional trigésimo quinta de la Ley 22/2013 .

Procede, por tanto, declarar la inadmisión del recurso; y, de conformidad con lo previsto en el artículo 90.8 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , ello comporta la imposición de las costas a la parte recurrente. Ahora bien, como autoriza ese mismo precepto, la Sala considera procedente limitar hasta una cifra máxima de dos mil euros (2.000 €) la cantidad que la parte condenada al pago de las costas ha de satisfacer a la parte recurrida por todos los conceptos.

Por lo expuesto,

La Sección de Admisión