STS 217/2019, 21 de Febrero de 2019

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (con sede en Bilbao) dictó en el recurso nº 8/2014 sentencia , el día veinticinco de enero de dos mil dieciséis, cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Germán Apalategui Carasa en representación del Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián, contra el Decreto Foral 46/2.013, de 17 de Diciembre, del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral (le Gipuzkoa por el que, junto con otros particulares Tercero a Duodécimo adicionales y derivados, se dispuso la segregación del núcleo de población de Igeldo perteneciente al municipio de San Sebastián, y su constitución como nuevo municipio, y, sin apreciar infracción determinante de nulidad de pleno derecho, declaramos su disconformidad a derecho y lo anulamos, sin hacer especial imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes (...)

Notificada dicha resolución a los interesados, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación; a ello se accedió por Diligencia de doce de febrero siguiente, en la que se acordaba su emplazamiento para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente. La representación procesal de la Comisión Promotora para el reconocimiento de Igeldo como municipio "Itxas Aurre" formuló recurso, teniendo en cuenta los siguientes motivos de casación:

Primero.- Al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998 alegamos que la Sentencia 11/2016 ha incurrido en vicios legales de incongruencia y falta de motivación con infracción de los artículos 24 y 120 de la Constitución Española , así como los artículos 11.3 y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; artículo 1.7 del Código Civil ; artículos 33.1 y 67.1 de la Ley 2911998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Segundo.- Al amparo del motivo previsto en el articulo 88.1.c) de la Ley 2911998, alegamos la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales habiéndose producido clara indefensión con el efectivo y real menoscabo de nuestro derecho de defensa (artículo 24 del Texto Constitucional de 1978) por causa de la inadmisión de los medios probatorios por nosotros propuestos.

Tercero.- Al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998 alegamos la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicables para la resolución de las cuestiones objeto del proceso, concretamente en lo referente a la revocación de los actos administrativos ( artículo 105 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común) en relación a los artículos 102 (revisión de oficio) y 103 (declaración de lesividad) del mismo texto legal de 1992 .

Cuarto.- Al amparo del motivo previsto en el articulo 88.1.d) de la Ley 2911998 alegamos la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicables para la resolución de las cuestiones objeto del proceso, concretamente en lo referente a los artículos 76 y 77 de la Ley 29/1998 sobre "satisfacción extraprocesal"

Quinto.- Al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.d), de la Ley 29/1998 alegamos la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicables y referidas a los artículos 5 y 6 del Real Decreto 1690/1986 de 11 de julio -B .O.E. número 194 de 14 de agosto-. Motivos permanentes de interés público.

Y solicita «en su día se dicte sentencia por la que se anule y revoque la misma, con la ratificación del Decreto Foral 46/2013 de la Diputación Foral de Gipuzkoa y la condena en costas [...]»

Por providencia de veinticinco de mayo de dos mil dieciséis se acordó la admisión a trámite del recurso y, concedido traslado a la recurrida, el Ayuntamiento de San Sebastián se opuso a todo lo alegado de contrario para solicitar la desestimación del mismo.

Tramitado el recurso, se recibieron en esta Sección las actuaciones y quedaron pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el veinte de febrero de dos mil diecinueve, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso contra la Sentencia de veinticinco de enero de dos mil dieciséis, dictada por la Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso nº 8/2014 , sostenido contra el Decreto Foral 46/2.013, de 17 de Diciembre, del Consejo de Gobierno de la Diputación Foral de Gipuzkoa, por el que se dispuso la revocación de anterior Decreto Foral 6/2.010, de 16 de marzo, que desestimaba la solicitud de segregación de Igeldo del municipio de San Sebastián, disponía tal segregación y la constitución de un nuevo municipio.

La Sentencia se basa esencialmente, pese a su complejidad argumentativa necesaria para resolver el fondo del asunto, en los siguientes elementos fundamentales:

-El Decreto Foral 46/2.013 no tiene valor revocatorio del Decreto Foral 6/2,010, por cuanto este Decreto Foral 46/2.013 no se adopta en el mismo procedimiento que el anterior, ya finalizado;

-El Decreto Foral 46/2.013 ha de someterse necesariamente a la legalidad vigente al momento en que se dicta, (17 de diciembre de 2.013), representada por la Norma Foral 2/03, cuyo art. 7.1 exige como requisito para la creación de un nuevo Municipio, que cuente con una población superior a los 2.500 habitantes de derecho, requisito que no cumple la porción de territorio (Igeldo) que se pretende segregar en el caso de Autos;

-El Auto del TSJPV de 13 de enero de 2.014, teniendo por finalizado -por satisfacción extraprocesal- el recurso núm. 400/10 -1, interpuesto por la aquí recurrente contra el Decreto Foral 6/2.010 no obsta a la posibilidad de impugnación del Decreto Foral 46/2.013 objeto de los presentes Autos;

-Aun prescindiendo del incumplimiento del requisito de población superior a 2.500 habitantes de derecho, igualmente la sola voluntad popular no es determinante por si sola de la segregación territorial pretendida:

-Tampoco concurren los motivos de interés público exigidos para la segregación territorial por el art. 6 del Real Decreto 1.690/1.986 .

Frente a la citada sentencia se interpone el presente recurso, en el que, como primer motivo y <<al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998 >> se denuncia la incongruencia y falta de motivación con infracción de los artículos 24 y 120 de la Constitución Española , así como los artículos 11.3 y 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial ; artículo 1.7 del Código Civil ; artículos 33.1 y 67.1 de la Ley 2911998 reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil .

Respecto de la incongruencia, la sentencia de esta Sala dictada el 18 de diciembre de 2010 (recurso de casación nº 1544/2010 ) afirma que «se incurre en este tipo de incongruencia cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda, lo que puede determinar indefensión con infracción del art. 24 CE . Para apreciar esta lesión constitucional debe distinguirse, en primer lugar, entre lo que son meras alegaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada a todas ellas. Respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor si bien es posible la desestimación tácita de la pretensión cuando la respuesta puede deducirse del conjunto de los razonamientos de la decisión». Efectivamente, la incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las cuestiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

En cuanto a la falta de motivación, es necesario dejar constancia de la reiterada jurisprudencia de este Tribunal Supremo, como declaramos en la sentencia de 7 de mayo de 2012, dictada en el recurso 3216/2011, con cita de otras anteriores de esta misma Sala y del Tribunal Constitucional , conforme a la cual la motivación de las sentencias que impone el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil «no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión.»

En ese mismo sentido se ha declarado en la sentencia de 18 de junio de 2012 (recurso 676/2011) que «existe una reiterada doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional que mantiene que el derecho a la tutela judicial efectiva aunque no garantiza el acierto judicial en la interpretación y aplicación del derecho, sí que exige, en todo caso, que la respuesta judicial a las pretensiones planteadas por las partes, esté motivada con un razonamiento congruente fundado en derecho ( STC 224/2003, 15 de diciembre ) para evidenciar que el fallo de la resolución no es un simple y arbitrario acto de voluntad del juzgador ( STC 24/1990, de 15 de febrero ).» De donde cabe concluir que la exigencia de la motivación no es sólo un requisito de forma.

Ahora bien, teniendo en cuenta esa relevancia de la exigencia de la motivación, en la primera de las sentencia citadas declaramos que «el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla.» Y en esa delimitación de la exigencia de la motivación, se declara en la segunda de las sentencias que «es continua y reiterada la afirmación de una posible motivación breve y sintética que contenga los elementos y razones de juicio que permitan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos en que se sustenta la decisión ( SSTC 58/1997, de 18 de marzo , 25/2000, de 31 de enero ) e incluso se ha reputado como constitucionalmente aceptable desde las exigencias de la motivación del artículo 24.1 CE la que tiene lugar por remisión o motivación "aliunde" ( SSTC 108/2001, de 23 de abril y 171/2002, de 30 de septiembre ). Sin olvidar que para entender que una resolución judicial está razonada es preciso que el razonamiento que en ella se contiene no sea arbitrario, ni irrazonable, ni incurra en un error patente ( STC 214/1999, de 29 de noviembre ).»

En el presente caso, la parte recurrente basa su denuncia no en la falta de respuesta a la pretensión formulada y a los argumentos que le sirven de sustento, sino esencialmente en la absoluta discrepancia con los argumentos utilizados por la sentencia para la desestimación de dicha pretensión. Existe, pues, motivación suficiente en la sentencia que permite conocer a la parte los argumentos de la Sala para desestimar la demanda, argumentos que resultan combatidos en cuanto al fondo en este primer motivo y que hemos tratado de sintetizar en el fundamento de derecho segundo de esta sentencia.

Por otra parte, en el último párrafo de la formulación del motivo, se alega que, la insuficiente motivación, viene producida por la ausencia de valoración de la prueba admitida y practicada, si bien, acto seguido se abandona dicha vía, para adentrarse nuevamente en la defensa de argumentos jurídicos en defensa de su posición, haciendo referencia al requisito legal del Real Decreto 1690/1986 y a la contradicción con nuestra sentencia de 8 de julio de 2005 .

Como segundo motivo al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998 , se alega la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales habiéndose producido clara indefensión con el efectivo y real menoscabo del derecho de defensa (artículo 24 del Texto Constitucional de 1978) por causa de la inadmisión de los medios probatorios propuestos.

A efectos de dar adecuada respuesta al motivo planteado, es preciso recordar la reiterada doctrina del Tribunal Constitucional ( SSTC 37/2000, de 14 de febrero , 19/2001, de 29 de enero y 133/2003, de 30 de junio ) sobre la inescindible conexión del derecho a la tutela judicial efectiva, art. 24 CE , con el derecho de defensa, al afirmar que «el contenido esencial del derecho fundamental a utilizar los medios de prueba pertinentes para la defensa se integra por el poder jurídico que se reconoce a quien interviene como litigante en un proceso de provocar la actividad procesal necesaria para lograr la convicción del órgano judicial sobre la existencia o inexistencia de los hechos relevantes para la decisión del conflicto objeto del proceso».

Se trata por tanto de un derecho no absoluto que no se ve menoscabado por la inadmisión de una prueba en aplicación estricta de las normas legales ( SSTC 1/1996, de 15 de enero , 246/2000, de 16 de octubre ), esto es, no toda irregularidad u omisión procesal en materia de prueba conduce a entender producida una lesión en el meritado derecho de defensa sino solo cuando comporta una efectiva indefensión ( SSTC 246/2000, de 16 de octubre y 35/2001, de 12 de febrero ).

Además, es preciso que la vulneración se impute al órgano judicial pues no es admisible respecto de quienes con su pasividad o desacertada actuación procesal han contribuido a su materialización ( TC 104/2001, de 23 de abril , STC 174/2005, de 4 de julio ).

Se observa, por tanto, que la conculcación del derecho fundamental exige dos circunstancias. Por un lado la denegación inmotivada, o mediante una interpretación de la legalidad manifiestamente arbitraria o irrazonable ( TC 141/2009, de 15 de junio , FJ 4 con cita de otras muchas), o que la inejecución sea imputable al órgano judicial ( STC 29/2008, de 20 de febrero , FJ 5). Y, por otro, que la prueba denegada o impracticada sea decisiva en términos de defensa, correspondiendo al recurrente la carga de alegar y fundamentar la relevancia de las pruebas no practicadas (FJ 4º STC 141/2009, de 15 de junio , con cita de otras anteriores).

Siendo esta la doctrina general, en el presente caso, no podemos obviar que la Sentencia recurrida declara que no concurre el requisito de que la porción de territorio que se pretende segregar tenga una población superior a 2.500 habitantes de derecho, (art. 7.1 Norma Foral 2/03), por lo que ninguna indefensión se ha ocasionado por la denegación de aquellos medios probatorios propuestos que no tuvieran por objeto acreditar dicho requisito, siendo de destacar que la parte no solicitó prueba alguna sobre tal extremo.

Al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998 , se alega la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicables para la resolución de las cuestiones objeto del proceso, concretamente en lo referente a la revocación de los actos administrativos ( artículo 105 de la Ley 30/1992 del Régimen Jurídico y del Procedimiento Administrativo Común), en relación a los artículos 102 (revisión de oficio) y 103 (declaración de lesividad) del mismo texto legal de 1992 .

La parte recurrente plantea la infracción de dichos preceptos, partiendo de una importante confusión en cuanto a la tesis sostenida en la resolución recurrida. En efecto, lo que se viene a razonar en la citada sentencia es que la revocación del Decreto Foral 5/2.010 por el Decreto Foral 46/2.013, por las vías de los señalados arts. 102 y sigs. Ley 30/92 , habría sido posible, caso de tratarse de un único expediente administrativo, pero tratándose, como es el caso, de dos expedientes diferenciados, el segundo con una nueva tramitación administrativa, con nuevos escritos e informes, nuevas propuestas, nueva justificación de viabilidad económica de la segregación territorial, nuevo trámite de audiencia, consulta a los habitantes de Igeldo, dictamen de la Comisión Consultiva Foral, etc., este nuevo Decreto, por mucho que así se exponga, no es sustitutivo o revocatorio del anterior, sino una nueva resolución dictada en un nuevo procedimiento, al amparo de una nueva solicitud formulada, cuando todavía se encontraba pendiente de resolución la impugnación jurisdiccional frente al decreto anterior.

Difícilmente puede, por tanto, la sentencia infringir los preceptos que se dicen vulnerados, cuando su razonamiento se basa en la inexistencia de una revocación del Decreto anterior, por el que ahora es objeto de impugnación.

Al amparo del motivo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley 2911998 se alega la infracción de los artículos 76 y 77 de la Ley 29/1998 sobre "satisfacción extraprocesal".

Contra lo alegado por la recurrente, la Sentencia impugnada distingue perfectamente entre allanamiento, -que habría conllevado el dictado de Sentencia anulatoria del Decreto Foral 6/2.010, acto recurrido en el procedimiento 400/2.010 del TSJPV, ( arts. 75.2 LJCA y 21 LEC )-, y satisfacción extraprocesal, -que resuelve el procedimiento por Auto declarando su terminación y decretando el archivo de las actuaciones-, ( arts. 76, incluso también el 77 LJCA y 22.1 LEC ).

En efecto, según el Art. 75 LJCA , los demandados podrán allanarse cumpliendo los requisitos exigidos en el apartado 2 del Art. 74 de la citada ley y producido el allanamiento, el Juez o Tribunal, sin más trámites, dictará sentencia de conformidad con las pretensiones del demandante, salvo si ello supusiere infracción manifiesta del ordenamiento jurídico.

Por su parte, el art. 76 regula la satisfacción extraprocesal de forma tal que si, interpuesto recurso contencioso-administrativo, la Administración demandada reconociese totalmente en vía administrativa las pretensiones del demandante, cualquiera de las partes podrá ponerlo en conocimiento del Juez o Tribunal, cuando la Administración no lo hiciera. Posteriormente, el Secretario judicial mandará oír a las partes por plazo común de cinco días y, previa comprobación de lo alegado, el Juez o Tribunal dictará auto en el que declarará terminado el procedimiento y ordenará el archivo del recurso y la devolución del expediente administrativo, si el reconocimiento no infringiera manifiestamente el ordenamiento jurídico.

En el presente caso, dictado el Decreto Foral 46/2.013, es la propia parte, aquí recurrente, quien lo pone en conocimiento del TSJPV, y solicita la terminación del procedimiento, por satisfacción extraprocesal de sus pretensiones.

Seguido el trámite pertinente, el TSJPV dictó Auto de 13 de enero de 2.014 por el que, atendiendo a lo solicitado por la recurrente, declara finalizado por satisfacción extraprocesal dicho recurso.

En definitiva, vuelve a obviar la parte recurrente, como sostiene el Ayuntamiento, que la anulación del Decreto Foral 46/2.013 se fundamenta, en primer término, en que no tiene carácter revocatorio del Decreto Foral 6/2.010, tratándose de dos expedientes diferenciados, y anudado a ello, en que tratándose de un nuevo expediente administrativo, a cuya resolución ha de aplicarse la normativa legal vigente en ese momento, no se respeta el requisito poblacional de más de 2.500 habitantes de derecho de la porción que se pretenda segregar, establecido por el art. 7.1 de la Norma Foral 2/2.003.

En el último motivo se alega la infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico y de la jurisprudencia aplicables y referidas a los artículos 5 y 6 del Real Decreto 1690/1986 de 11 de julio .

Con independencia de otras consideraciones, basta examinar la sentencia para comprobar (Fundamento de derecho cuarto), que cuando se aborda tal cuestión, la decisión de estimar la pretensión actora ya se ha establecido (ausencia del número de habitantes exigido), por lo que tales consideraciones se realizan a mayor abundamiento, lo que supone que partiendo de la doctrina del "efecto útil del recurso", aunque el recurrente lograra que se estimara su motivo, lo que tampoco resulta procedente, el sentido del fallo no sufriría modificación alguna.

En la Sentencia de 28 de febrero decíamos sobre el particular, en línea con la jurisprudencia precedente: "Por ello, cualquiera que pudiera ser, teóricamente y en su aplicación a la decisión del proceso, la suerte del motivo, debiera ser desestimado con arreglo a la constante jurisprudencia de esta Sala sobre el efecto útil de la casación, que rechaza la estimación de motivos de casación cuando su éxito hipotético en todo caso no afectase a la decisión final del proceso (por todas STS de 16 de enero de 2005. Recurso de casación nº 1721/2000 , FD Séptimo)."

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía a la cantidad de cuatro mil euros más IVA.