STS, 8 de Noviembre de 1986
| Ponente | SALVADOR ORTOLA NAVARRO |
| ECLI | ES:TS:1986:13994 |
| Fecha de Resolución | 8 de Noviembre de 1986 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 793.-Sentencia de 8 de noviembre de 1986
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Apelación.
MATERIA: Energía eléctrica. Autorización para el establecimiento de una línea de 11-20 Kv por
sociedad cooperativa. Desviación de poder. Improcedencia.
DOCTRINA: Las facultades discrecionales de la Administración para la autorización de instalaciones no puede conducir a su otorgamiento arbitrario, cuando de los antecedentes e informes se deriva la improcedencia del otorgamiento; ni menos cuando, al obrar así, se separa de precedentes reiteradamente seguidos, sin la motivación necesaria para el cambio de criterio. De otra parte, en la medida en que la resolución administrativa se pronunció en cuanto a la nulidad de cierto contrato, que no había sido pedida ni era de la competencia de la Administración, incurrió en desviación de poder.
En la villa de Madrid, a ocho de noviembre de mil novecientos ochenta y seis.
En el recurso contencioso-administrativo que en grado de apelación pende ante la Sala, interpuesto por la Administración del Estado, representada por el Letrado del Estado; "Hidroeléctrica Española, S.A.", representada por el Procurador don Alejandro González Salinas, bajo dirección letrada; y la Sociedad Cooperativa Limitada Benéfica de Consumo de Electricidad "San Francisco de Asís", representada por el Procurador don Emilio Alvarez Zancada, bajo dirección letrada, contra la Sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, con fecha 21 de octubre de 1982, sobre autorización a Cooperativa Eléctrica Benéfica "San Francisco de Asís" de Crevillente, del establecimiento de una línea a 11-20 Kv.
Antecedentes de hecho
Que no obstante haberle denegado la Administración a la Cooperativa de Consumo de Electricidad "San Francisco de Asís", el 24 de septiembre de 1975, la petición de aumento de potencia, confirmada en alzada dicha denegación, confirmada la misma por sendas sentencias de la Audiencia Territorial de Valencia y Sala Tercera del Tribunal Supremo, solicitó autorización para el establecimiento de una línea de 11-20 Kv, cuyo origen sería en apoyo núm. 32 de la línea denominada circunvalación y final en el Centro de Transformación denominado "Solaneta", cuya petición fue estimada por la Dirección General de la Energía en su resolución de 16 de octubre de 1979, pretendiendo justificarla en base a lo establecido en los arts. 11 y 115 del Real Decreto 2710/1978 , por el que se aprueba el Reglamento para la aplicación de la Ley de Cooperativas de 19 de diciembre de 1974 , así como en las facultades discrecionales de la Administración; y recurrida en alzada dicha resolución de la Dirección General de Energía fue desestimado tal recurso por otra del Ministerio de Industria y Energía de 30 de septiembre de 1980.
Que contra dicha resolución se interpuso recurso ante la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Nacional, por la representación procesal de "Hidroeléctrica Española, S.A.", en el que seguido por sus trámites legales recayó Sentencia con fecha 21 de octubre de 1982 , cuya parte dispositiva dice así: "Fallamos: Que estimando en parte el actual recurso contencioso-administrativo,interpuesto por el Procurador don Francisco Martínez Arenas, en nombre y representación de la entidad demandante "Hidroeléctrica Española, S.A.", frente a la demandada Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía, así como frente a la entidad codemandada Sociedad Cooperativa Limitada Benéfica de Consumo de Electricidad, "San Francisco de Asís", de Crevillente, representada por el Procurador don Emilio Alvarez Zancada, contra las resoluciones de la Dirección General de la Energía de 16 de octubre de 1979, y del Ministerio de Industria y Energía de 30 de septiembre de 1980, a las que la demanda se contrae, debemos declarar y declaramos, no ser conformes a Derecho y por consiguiente anulamos, ambos actos administrativos al presente combatidos, declarando improcedente la autorización administrativa de la instalación a que la demanda hace mérito, desestimando el resto de las pretensiones de la demanda, en orden a que aquellas fueren desmontadas; todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas del actual proceso jurisdiccional."
Que contra dicha sentencia se interpuso el presente recurso de apelación en el que las partes se instruyeron de todo lo actuado y presentaron su correspondiente escrito de alegaciones, señalándose para la deliberación y fallo del recurso el día 28 de los corrientes, a las 13.00 horas, en cuya fecha tuvo lugar el acto.
Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Salvador Ortolá Navarro.
Fundamentos de Derecho
La sentencia apelada estimó la pretensión principal de la demanda, y anuló los actos impugnados, por entender que al dictarlos se incurrió en desviación de poder; y las partes que combaten dicho pronunciamiento dicen que, dada la discrecionalidad de la Administración para apreciar la oportunidad y conveniencia de la instalación solicitada, y dado que tales oportunidad y conveniencia fueron declaradas por los actos impugnados, éstos fueron dictados conforme a Derecho; y ésta es la primera cuestión que debe resolverse en este recurso.
A tal efecto, procede recordar lo siguiente: A) "Hidroeléctrica Española, S.A.", se opuso al otorgamiento de la autorización solicitada por la Cooperativa, alegando, fundamentalmente, que sería contrario a los precedentes, todos ellos denegatorios de análogas solicitudes, y confirmados por la jurisdicción contencioso-administrativa; que lo que (indirecta, pero realmente) se buscaba con tal autorización era forzarla a suministrar a la Cooperativa una mayor potencia a los mismos precios que a los consumidores directos, contra lo previsto en el contrato y contra lo resuelto por la Administración y por la jurisdicción, que denegaron la pretensión de la Cooperativa en tal sentido, declarando expresamente que la Cooperativa carecía de tal derecho, pese a que ésta había invocado en tal sentido los arts. 50 del Reglamento de Cooperativas de 1971 y 51.2 de la Ley de Cooperativas de 1974 ; B) A estas alegaciones contestó la Cooperativas insistiendo en que de los preceptos que se acaban de citar, se derivaba su derecho a que se le diese "el suministro que ésta demanda, con los aumentos de potencia que sean precisos" y a precios de consumidor directo, y que ello no podía impedirlo el contrato con "Hidroeléctrica Española, S.A.", que en todo caso sólo podía ser interpretado por la jurisdicción ordinaria; C) La Delegación Provincial competente (la de Alicante) emitió, el 6 de noviembre de 1978, el informe que figura como documento núm. 16 del expediente (único informe previo a la resolución) en el que tras resumir las alegaciones aludidas en A) y B), afirma que todos los antecedentes administrativos y jurisdiccionales son favorables a la tesis de "Hidroeléctrica Española, S.A.", y añade que ésta ha sido recierte y definitivamente confirmada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1978 , y que los cuatro centros (C.T.I .) a los que habría de servir la línea cuya autorización se solicitaba habían sido informados desfavorablemente, y concluye que "al denegarse las peticiones para instalar estos C.T.I . quedaría inoperante esta línea por lo que... informa desfavorablemente"; D) Sin ningún otro informe distinto del resumido en C), y a pesar de este informe (desfavorable), la Dirección General de la Energía otorgó la autorización solicitada, por resolución de 16 de octubre de 1969, razonando en sus considerandos que los arts. 11 y 115 del mismo Reglamento de Cooperativas de 1978 , otorgan a las Cooperativas, a todos los efectos, incluidos los de suministros especiales de electricidad, la condición de mayoristas, minoristas y consumidores directos a la vez; que la interpretación y fijación del alcance de las relaciones contractuales entre productoras y distribuidoras de energía eléctrica corresponden por completo a la jurisdicción ordinaria, y que la facultad de la Administración para la autorización de las instalaciones que crea necesarias, y el deseo de los particulares para obtenerlas, no están subordinados a la conformidad del suministro por parte de la empresa distribuidora, sino que es facultad discrecional; E) "Hidroeléctrica Española, S.A.", recurrió en alzada contra tal autorización, insistiendo en que vulneraba los precedentes (todos ellos contrarios y ratificados jurisdiccionalmente) y en particular, que los arts. 11 y 115 del Reglamento de Cooperativas de 1978 no innovaba, ni podían innovar, el ordenamiento aplicable, y se limitaban a reproducir los arts. 51.2 de la Ley de 1974 y 50 del Reglamento de 1971 , ya interpretados por la Sentencia de 12 de junio de 1978 en sentido totalmente contrario al prentendido por la Cooperativa y por la Administración; F) El 9 de enero de1980, la propia Dirección General autora del acto recurrido informa desfavorablemente el recurso de alzada, insistiendo en la discrecionalidad administrativa para valorar la oportunidad o conveniencia para el interés público de la instalación solicitada, pero (y sobre todo) en que (aunque la interpretación de las cláusulas de los contratos privados corresponda a Tribunales ordinarios) el contrato entre "Hidroeléctrica Española, S.A.", y la Cooperativa solicitante es nulo en cuanto limita la potencia a suministrar a esta última que, como cooperativa de consumo, tiene derecho al suministro de toda la potencia que necesita y a la aplicación de "tarifas de mayoristas y condiciones de consumidor directo", en virtud de lo dispuesto en los arts. 11 y 115 del Reglamento de Cooperativas , en que "la separación del criterio utilizado hasta la fecha es derivado de la variación de los condicionamientos legales" derivada de dichos preceptos, que (de forma reiterada, y contradiciendo expresamente la tesis de la entidad recurrente) son innovadores; G) El 2 de octubre de 1980, el Ministerio desestima la alzada y confirma el acto recurrido, con base únicamente en la potestad discrecional de la Dirección General para a su criterio, decidir sobre la conveniencia y oportunidad de la autorización, y advirtiendo que ésta sólo faculta para realizar la instalación pero no obliga a al autorizado a realizarlo, ni a "Hidroeléctrica Española, S.A.", a nada, puesto que las cuestiones acerca de si ésta debe o no facilitar mayor potencia a la Cooperativa, y de si ésta tiene a tal efecto el carácter de consumidor directo o el de distribuidora, son ajenas al presente expediente y a su resolución, y se resolverán "cuando sea ello lo que se discuta".
La Administración, y la Cooperativa han insistido en las dos instancias jurisdiccionales en que no puede existir desviación de poder desde el momento en que, al resolverse la alzada, se dice que todas las cuestiones relativas al contrato entre la Cooperativa e "Hidroeléctrica Española, S.A.", y al derecho de aquélla a que se le suministre la potencia que pida, a precio de consumidor directo, no pueden ser objeto de pronunciamiento en el presente expediente; pero esto mismo indica que la primera resolución (la del Director General de 16 de octubre de 1979), que sí se pronunció sobre tales cuestiones, declarando que la Cooperativa, en virtud de lo dispuesto en los arts. 11 y 115 del Reglamento de 1978 , tenía derecho al suministro de toda la potencia que solicitase, a precio de consumidor directo, y que es nulo el contrato entre ella e "Hidroeléctrica Española, S.A.", en cuanto, vulnerando tal derecho, limita la potencia a suministrar, sí incurrió en desviación de poder, puesto que la potestad de que gozaba para la resolución del expediente, por muy discrecional que fuese, no podía utilizarse (como resulta de la propia resolución de alzada) para pronunciarse sobre tales cuestiones -ajenas al expediente- en beneficio de los intereses privados de la Cooperativa solicitante, aparte de que tal pronunciamiento, además de invadir atribuciones de la jurisdicción ordinaria -pues la propia Dirección General decía, que estaba reservado por completo a tal jurisdicción la interpretación y fijación del alcance del contrato entre "Hidroeléctrica Española" y la Cooperativa- era erróneo, puesto que basta cotejar los arts. 11 y 115 del Reglamento de Cooperativas de 1978 con los 51.2 de la Ley de 1974 y 50 del Reglamento de 1971 , para comprobar que aquéllos nada innovan, sino que se limitan a reproducir lo ya establecido en los citados arts. 51.2 de la Ley de 1974 y 50 del Reglamento de 1971 (cuyo alcance fijó definitivamente la Sentencia de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de junio de 1978 , cuya doctrina, por tando, conserva plena vigencia después del Reglamento de 1978 ), y, en consecuencia, la afirmación de la Dirección General en el sentido de que "la separación del criterio utilizado hasta la fecha es derivado de la variación de los condicionamientos legales" resulta, también, totalmente inaceptable; razones, todas ellas, suficientes para concluir que la citada resolución de 16 de octubre de 1979 fue contraria a Derecho e incurrió en desviación de poder, y para acordar su anulación.
Y también resulta contraria a Derecho la resolución de alzada, que confirmó la de la Dirección General (por decirlo con palabras textuales de la sentencia apelada) "utilizando en un sentido meramente formal" ("por ausencia de base fáctica") la normativa que otorga facultades discrecionales; porque, en efecto, en ello se incurre cuando, tras decir que la única cuestión a resolver es la de si procedía o no otorgar la autorización solicitada, previa la ponderación de la oportunidad y conveniencia de la instalación a que se refería, sienta la conclusión inmediata de "que si la Dirección General de la Energía, dada su facultad discrecional a la hora de autorizar la instalación que nos ocupa, ha considerado que procede su autorización, se ha de aceptar dicho criterio". Esto no es discrecionalidad, sino arbitrariedad (vedada a la Administración en el art. 9.3 de la Constitución). El criterio de la Administración está sujeto, en todo caso, a revisión ante los órganos de esta jurisdicción (arts. 103.1 y 106.1 , de la Constitución), y aquélla no puede limitarse a invocar genéricamente una potestad discrecional para justificar su criterio; debe exponer, en cada caso, cuáles son las concretas circunstancias de hecho y de Derecho que, a su juicio, determinan que la decisión debe inclinarse en el sentido por ella elegido (y no por otro de los, en cada caso, posibles). En tal sentido, es constante e inequívoca la jurisprudencia de todas las Salas de este Tribunal Supremo (Sentencias de 2 de junio de 1967, 11 de diciembre de 1973, 6 de febrero de 1974, 27 de febrero , 6 y 22 de marzo de 1975 y 17 de febrero de 1981, por no citar más), que en congruencia con el precepto del art. 43.1.C) de la Ley de Procedimiento Administrativo (aunque trascendiendo el carácter meramente formal de este precepto) acentúo tal necesidad cuando la resolución se separa de los informes previos a la misma y de los criterios aplicados con anterioridad en casos idénticos o análogos; y en este caso, el único informe previo a la resolución, además de hacer constar que todos los precedentes eran contrarios a la autorizaciónde instalaciones análogas, informarle desfavorablemente la solicitud especificando que también habían sido informados desfavorablemente la de los cuatro centros (C.T.I .) a los que habría de servir la instalación solicitada, y que si tales centros se denegaban, tal instalación quedaría inoperante y no serviría para nada; y dado que (como hemos visto en el fundamento tercero) no es aceptable la afirmación de la Dirección General en el sentido de que la separación del criterio utilizado hasta la fecha pudiera justificarse en una (inexistente) "variación de los condicionamientos legales", y no habiéndose aludido tampoco a ninguna circunstancia de hecho sobrevenida que pudiera justificar las alegadas "oportunidad y conveniencia" de la autorización, procede confirmar la sentencia apelada en cuanto anuló los actos impugnados.
En la demanda, "Hidroeléctrica Española, S.A.", tras suplicar la anulación de los actos impugnados y la declaración de improcedencia de la autorización de las instalaciones, añadía. (refiriéndose a éstas) que "en consecuencia, deberán ser desmontadas". La Sentencia desestima tal "pretensión" con base a dos hechos: que en la causa pretendí de la demanda no existía argumentación alguna en orden a la misma, que ésta "no se actuó en vía administrativa". "Hidroeléctrica Española, S.A.", que tampoco en sus conclusiones había reiterado aquella petición, sin combatir la realidad (innegable) de los hechos en que la sentencia basó la denegación de la misma, apela contra este concreto pronunciamiento de la sentencia, argumentando sólo que es incomprensible mantener unas instalaciones carentes, de forma insubsanable, de base jurídica o apoyatura legal, y suplica que la sentencia sea revocada "en cuanto que las citadas instalaciones deberán ser desmontadas, o, en su caso, suspendido su funcionamiento", lo que no parece tampoco suficiente para estimar el recurso en este punto.
No se aprecian circunstancias que deban determinar la condena en costas en ninguna de las dos instancias, según el art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
En virtud de ello, emitimos el siguiente
FALLAMOS
Desestimamos los recursos de apelación interpuestos contra la Sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 21 de octubre de 1982, en el recurso núm. 21.694; sentencia que confirmamos íntegramente; sin costas.
ASI, por esta nuestra sentencia que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Francisco Pera Verdaguer.- Antonio Agúndez Fernández.- Miguel Español La Plana.- Salvador Ortolá Navarro.- Julio Fernández Santamaría.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Salvador Ortolá Navarro, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como Secretario de la misma certifico.
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