STS, 21 de Julio de 1986

Ante la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca se siguió recurso número 134 del año 1983, al que fueron luego acumulados los recursos números 135, 136, 137, 195, 138 y 194 del mismo año, interpuestos los números 134 y 135 por don Carlos Manuel ; el 136, por don Enrique ; el 137, por doña María Rosa ; los 195 y 138, por don Hugo , y el 194, por don Jorge ; contra las resoluciones de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social de 10 de abril (una), 22 de abril (dos), 10 de mayo (dos) y 25 de agosto (dos) de 1983, derivadas de las actas de inspección números 419, 185, 417, 194, 416, 195 y 415, elevadas a definitivas por sendas resoluciones de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Baleares, de 2 de agosto de 1982; resoluciones aquellas que denegaron los recursos de alzada formulados contra las últimamente citadas.

En los antes relacionados recursos contencioso-administrativos se formalizó la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se anulen y dejen sin efecto alguno los actos administrativos recurridos, con imposición de costas a la parte demandada.

La Dirección Letrada del Estado contestó la demanda interesando la desestimación del recurso interpuesto, con imposición de costas a la parte actora, continuándose el curso del pleito por el trámite de vista.

El Tribunal dictó sentencia con fecha 24 de septiembre de 1984, en la que aparece el fallo que dice así: «Fallamos: Que estimando los recursos contencioso-administrativos, hoy acumulados, interpuestos por el Letrado don Antonio Verd Noguera, en nombre de don Carlos Manuel , don Enrique , doña María Rosa y don Hugo , contra las resoluciones de la Dirección General de Régimen Económico yJurídico de la Seguridad Social, de 10 de abril (una), 22 de abril (dos), 10 de mayo (dos) y 25 de agosto (dos) de 1983, derivadas de las actas de inspección números 419, 185, 417, 194, 416, 195 y 415, elevadas a definitivas por sendas resoluciones de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Baleares de 2 de agosto de 1982, debemos declarar y declaramos que aquellas resoluciones, que declaran inadmisibles los recursos de alzada interpuestos contra estas últimas, no son conformes a derecho y, en consecuencia, las anulamos; y, entrando a conocer sobre las cuestiones de fondo suscitadas y estimando parte de los recursos y desestimando otros, debemos declarar y declaramos que los acuerdos de la citada Dirección Provincial, derivados de las actas de inspección 419/82 y 185/82, que, respectivamente, impone una multa de 25.000 pesetas a don Carlos Manuel y confirma la liquidación practicada, por un importe de

39.500 pesetas, por falta de alta y cotización a la Seguridad Social de la trabajadora doña Guadalupe , se ajustan a derecho; y que las restantes resoluciones de dicha Dirección Provincial, que confirman las liquidaciones e imponen sanciones a don Enrique , doña María Rosa y don Hugo , no son conformes al ordenamiento jurídico y, por ende, las anulamos; sin hacer expresa imposición de costas.»

La anterior sentencia se funda en los siguientes considerandos:

Que la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Baleares levantó las actas siguientes:

1. a Número 419/82, de infracción, a don Carlos Manuel , Gestor Administrativo, proponiendo una sanción de

25.000 pesetas de multa por «falta de alta y cotización de doña Guadalupe ; 2ª 418/82, también de infracción, con proposición de una multa de 10.000 pesetas, al mismo don Carlos Manuel , titular de la Gestoría Administrativa, por su «falta de afiliación y cotización al Régimen Especial de Trabajadores Autónomos»; 3.a Número 185/82, de liquidación de cotizaciones respecto a la citada Guadalupe , desde el 1 de octubre de 1981 al 31 de diciembre del mismo año; 4.a 417/82, a don Enrique , de infracción, con propuesta de multa de 10.000 pesetas, por falta de afiliación, apreciándose responsabilidad subsidiaria del titular de la empresa, padre de aquél; 5.a 194/82, a doña María Rosa , de liquidación de cotizaciones por el período comprendido entre el 1 de julio de 1980 y el 31 de enero de 1982, con responsabilidad solidaria del empresario, también padre de la misma; 6ª a don Hugo , de infracción, por falta de afiliación al citado régimen de la Seguridad Social de Autónomos, con proposición de multa de 10.000 pesetas, e igualmente con responsabilidad subsidiaria de su padre, don Carlos Manuel ; 7ª 195/82, al mismo don Hugo , de liquidación del período que va desde el 1 de junio de 1980 al 31 de enero de 1982, con responsabilidad solidaria del empresario, y 8ª 415/82, a doña María Rosa , con proposición de multa de 10.000 pesetas, por falta de afiliación y la misma responsabilidad subsidiaria.

Que la Dirección Provincial de Trabajo, en 2 de agosto de 1982, resolvió en el sentido propuesto por la inspección, con excepción de la propuesta del acta número 418/82, sobre la que no ha recaído decisión; interponiéndose sendos recursos de alzada que fueron resueltos por la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social, con fechas 10 de mayo de 1983, 22 de abril de 1983, 10 de mayo de 1983, 22 de abril de 1983, 25 de agosto de 1983, 19 de abril de 1983 y 25 de agosto de 1983, respectivamente, declarando la inadmisibilidad de los mismos por falta de constitución de depósito previo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio .

Que, como queda expresado, los presentes recursos contencioso-administrativos tienen por objeto impugnar las resoluciones de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social anteriormente mencionadas; pero este carácter de impugnabilidad no se extiende, en principio, a los actos primitivos de la Administración, que al no haber sido objeto de resolución decisoria de signo positivo o negativo en la alzada no puede traerse a debate judicial, en el que solamente cabe resolver sobre la legalidad o ilegalidad del contenido de los actos dictados en virtud de tales recursos administrativos, que, en este caso, no fueron ni confirmatorios ni anulatorios de los recurridos administrativamente, sino que, absteniéndose de resolver sobre el fondo, se limitaron a declarar la inadmisión de dichos recursos de alzada; por lo que, si esta Jurisdicción confirmase.la expresada inadmisibilidad de éstos es evidente que los actos primeros ganarían firmeza; pero si este Tribunal declara la ilegalidad y anula, por tanto, las resoluciones administrativas que, absteniéndose de entrar a resolver sobre la cuestión de derecho material que motivó dichos recursos se limitaron a-declarar éstos inadmisibles, entonces la revocación de dichas inadmisiones deja jurídicamente expedita la vía a la Administración para entrar a conocer y resolver sobre las cuestiones de fondo; pero esto, y por ello, digo, debiéndose, en consecuencia, remitirse los expedientes administrativos a la Dirección General para que decida sobre los problemas de fondo y forma que en aquéllos se plantean, por cuanto no es admisible que la Jurisdicción, sustituyendo o subrogándose en funciones que sólo competen a la Administración, decida sobre las cuestiones en que rehuyó entrar, pues de este modo extendería aquélla en forma no justificada su función revisora, como reiteradamente ha apreciado la jurisprudencia (sentencias, a vía de ejemplo, de 11 de marzo de 1970, 4 de abril de 1972, 14 de febrero de 1973, 4 de mayo de 1974 y 26 de mayo de 1975); pero esto, y por ello hemos empleado la frase en principio, salvo en los casos en que las actuaciones administrativas se deduzca la patente inutilidad de otra resolución administrativa, por evidenciarse la postura del órgano superior en el sentido de confirmarlas resoluciones objeto de los recursos de alzada, casos en los que, por obvias razones de economía procesal, el Tribunal puede y debe entrar a conocer del fondo del asunto, como sucedería en los supuestos que se contemplan, pues las resoluciones superiores, no obstante las repetidas declaraciones de inadmisibilidad, se extienden en consideraciones en la línea de confirmar la resolución recurrida; es decir, si la Sala declara ilegal las inadmisiones, debe pronunciarse sobre el fondo del asunto.

Que en cuanto a la inadmisibilidad decretada por las resoluciones de alzada, no ignora esta Sala la existencia de la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de marzo de 1981 , que sustenta la tesis de que no son admisibles los recursos de alzada en el procedimiento especial administrativo para la liquidación de cuotas de la Seguridad Social; cuando no se cumple el requisito del depósito previo establecido en el artículo 34 del Decreto 1860/1975, de 10 de julio , regulador del procedimiento administrativo para imposición de sanciones por infracción de leyes sociales y para liquidación de sanciones por infracción de, digo, de cuotas de la Seguridad Social; pero también es consciente de que esta cuestión ha sido también abordada y resuelta por el propio Tribunal Supremo en diferentes y numerosas sentencias, escalonadas reiteradamente en los últimos años, a partir de las de 15 y 25 de junio de 1976 y 29 de septiembre de 1977, esta última recogiendo la doctrina jurisprudencial que no exige tal requisito para el acceso a la vía judicial si no viene establecido por norma como rango legal, surgida tras la reforma introducida en la Ley Reguladora de esta Jurisdicción por Ley de 17 de marzo de 1973, y seguidas por las de 3 de abril de 1979 y 25 de enero y 22 de marzo de 1982 , en sentido totalmente contrario al mantenido por la Administración, por cuanto se ha declarado de forma categórica que el requisito de previo pago o depósito sólo constituye presupuesto del recurso contencioso-administrativo y de los recursos estrictamente administrativos «cuando lo exige una norma con rango de Ley formal»; y como, por lo que respecta al presente caso no existe precepto de aquella naturaleza que establezca para la inadmisibilidad del recurso de alzada el previo depósito o pago, pues en ninguna de las Leyes de la Seguridad Social se contiene tal exigencia, resulta de todo ello la imposibilidad de aplicar la norma del artículo 34 del Decreto 1860/1975 citado, al no tener habilitación legal previa; razonamiento que conduce a la declaración de nulidad, por contrarias a derecho, de las resoluciones impugnadas; y, habida cuenta de lo establecido en el considerando anterior, de que procede entrar a conocer el fondo del asunto.

Que el Real Decreto de 24 de octubre de 1980 , que modifica el Decreto de 20 de agosto de 1970 , regulador del Régimen Especial de los trabajadores por cuenta propia o autónoma, después de declarar la obligatoriedad de la inclusión en aquél de los mismos de sus parientes por consanguinidad hasta el tercer grado inclusive, cuando éstos, de forma habitual, personal y directa, colaboren con aquéllos mediante la realización de trabajos en la actividad de que se trate, siempre que no tengan la condición de asalariados respecto a ellos, establece que «no Obstante lo dispuesto en los números anteriores, la inclusión obligatoria en el Régimen Especial de trabajadores por cuenta propia o autónomos de aquellos trabajadores de esta naturaleza que para el ejercicio de su actividad profesional necesiten como requisito previo integrarse en un Colegio o Asociación Profesional, se llevará a cabo a soticitud de los órganos superiores de representación de dichas entidades y mediante Orden ministerial»; por lo que, no habiéndose producido tales solicitud y orden respecto a los Gestores Administrativos y siendo obligatoria su colegiación de acuerdo con lo establecido en el Decreto 424/1963, de 1 de marzo, modificado por los de 23 de diciembre de 1972, 24 de marzo de 1977 y 4 de abril de 1979 , que exigen para adquirir tal condición. entre otros requisitos, el estar incorporado a un Colegio Oficial de Gestores Administrativos y haber satisfecho los gastos de incorporación a dicho Colegio y los de expedición del título profesional, forzoso es concluir que la afiliación a la Seguridad Social es voluntaria y, por ende, que procede declarar contrarias a derecho las resoluciones que confirman las liquidaciones e imponen sanciones a don Enrique , doña María Rosa y don Hugo por su no afiliación al Régimen Especial de la Seguridad Social, al primero de ellos con carácter subsidiario o solidario, según se trate de sanciones o liquidaciones, pues, como queda expresado, aún no se ha resuelto la propuesta del acta de inspección respecto a su no afiliación.

Que la solución debe ser distinta por lo que respecta a las resoluciones de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social de Baleares de 2 de agosto de 1982, derivadas de las actas de inspección 419/82 y 185/82, que, respectivamente, impone una multa de 25.000 pesetas a don Carlos Manuel y confirma la liquidación practicada por un importe de 39.500 pesetas, por falta de alta y cotización de Guadalupe , con infracción de lo dispuesto en los artículos 54, 57, 68 y 70 de la Ley General de la Seguridad Social, de 30 de mayo de 1974, en relación con los 17, 24, 25 y 46 de la Orden de 28 de diciembre de 1966, y de los 4, 5 y 6 del Reglamento 2892/1970, de 12 de septiembre ; y ello, porque en las actas se hace constar que «como consecuencia de la actuación inspectora se ha podido comprobar la falta de alta y cotización al Régimen General de la Seguridad Social» de dicha trabajadora «durante el período comprendido entre el 1 de octubre y el 31 de diciembre de 1981»; pues pese a lo afirmado por la defensa de los recurrentes en el acto de la vista, la presunción del artículo 24 del Reglamento de 23 de julio de 1971 -las actas y requerimientos practicados por la Inspección de Trabajo se consideran como documentos convalor y fuerza probatorios, salvo demostración en contrario- y del 38 del Decreto de 10 de julio de 1975 -las actas de la Inspección de Trabajo que se extiendan con arreglo a los requisitos que para cada clase se establecen en los correspondientes artículos del mismo gozarán de valor y fuerza probatoria, salvo prueba en contrario-, alcanza a lo consignado en las referidas actas, pues se refiere a hechos que, por su realidad objetiva, son susceptibles de apreciación directa y pueden acreditarse documentalmente o mediante testimonios recogidos, es decir, tienen relación con comportamientos o hechos, no con conceptos o juicios de valor, objetivamente determinables por la observación directa del actuante a efectos operativos de la presunción.

Que no se observa la existencia de los motivos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional , determinan una expresa imposición de costas.

Contra la referida sentencia, la parte demandada dedujo recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

Acordado señalar el día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 9 de julio de 1986, en cuya fecha tuvo lugar. En la tramitación de este pleito se han observado las prescripciones legales.

Visto: Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado de esta Sala.

Vistos: el Decreto de 10 de julio de 1975 , regulador del Procedimiento Administrativo para imposición de sanciones por infracción de Leyes sociales y para liquidación de cuotas de Ja Seguridad Social; la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958, reformada por la de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, de 27 de diciembre de 1956, modificada por la de 17 de marzo de 1973 , y demás preceptos de pertinente aplicación.

Fundamentos de Derecho

Se aceptan los de la sentencia apelada.

La representación de la Administración apelante insiste en que el recurso de alzada era inadmisible, porque la exigencia del previo pago del importe de las liquidaciones practicadas venía exigida por el Decreto de 10 de julio de 1975 , al que no podía afectar la modificación operada en el artículo 57 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción por la reforma de 17 de marzo de 1973 , citando al efecto la sentencia de este Tribunal de 7 de marzo de 1981, argumento inviable porque tal reforma, en contra de lo que se alega, no tenía que hacer referencia alguna a mencionado Decreto cuando su normativa se concretaba a exigir el cumplimiento de aquel requisito sólo en el caso de que viniera impuesto por las Leyes, de tal manera que, como recordaba la sentencia de 8 de mayo de 1984, con cita de las de 5 de abril de 1978 y 29 de mayo de 1979, el requisito determinado por la Ley Jurisdiccional debe aplicarse con carácter restrictivo, por cuanto implica un privilegio de la Administración y solamente ha de aceptarse cuando una Ley material, la reguladora del sector en que se produjo el acto administrativo, originario de la obligación de pagar, sancione esta exigencia y la constituya, por tanto, en presupuesto de acceso a la vía jurisdiccional.

Pero es que este presupuesto, por más que se imponga por una Ley en su esctricto sentido, en cuanto auténtico, y a veces insuperable, obstáculo para acceder a la referida vía, en la actualidad ha de entenderse derogado por el artículo 24 de la Constitución Española, como ya lo entendieron las sentencias de 27 de junio de 1984, 24 de abril y 3 de mayo de 1985, por constituir, según la de 17 de enero de 1986, una exigencia contraria al principio de libre acceso a la Justicia, siendo de explicar, con la de 3 de enero de 1985 que, además de que el Decreto de referencia no contiene este requisito para la concreta liquidación de cuotas y primas -que es totalmente externa a la índole de sanción- no resulta de aplicación después de las garantías constitucionales de tutela judicial efectiva y conexa prohibición de indefensión para todo caso, que excluyen de modo radical la posibilidad de aplicar en el ámbito de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa cualquier disposición emanada de la potestad reglamentaria de la Administración Pública que limite o suprima el originario derecho del administrado de acceso a la revisión contenciosa de cualquier acto afectante a sus legítimos intereses.

Cuanto procede corrobora la conclusión de admisibilidad a que llegaba la sentencia recurrida, cuyo pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión objeto del proceso es necesario compartir, por la elemental razón de que, al formular sus alegaciones la Administración apelante, ningún fundamento adujo para justificar la pretensión revocatoria que deducía, limitándose a insistir en los que sirvieron defundamentó a las resoluciones administrativas que fueron anuladas, como si a aquéllos no se hubiera dado adecuada réplica por el Tribunal «a quo» y como si la pretensión de apelación tuviera objeto distinto del de rebatir lo que por éste se razonaba en tal sentido con el designio de evidenciar la inadecuada apreciación de los hechos, la indebida aplicación del ordenamiento jurídico rector de la materia tratada o la infracción de cualquier norma de procedimiento, ninguno de cuyos motivos de revocación se advierte en la sentencia que se recurre al revisarse por esta Sala, a pesar de esta falta de alegaciones de la parte, lo que impone la necesidad de que tal sentencia se confirme.

No procede hacer expresa imposición de costas.

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de la Administración del Estado, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada con fecha 24 de septiembre de 1984, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Palma de Mallorca , en los autos de que aquél dimana, que declarando no conformes a derecho las resoluciones de la Dirección General de Régimen Económico y Jurídico de la Seguridad Social por las que se estimaban inadmisibles los recursos de alzada deducidos frente a las de la Dirección Provincial de Trabajo y Seguridad Social en Baleares, que en el fallo de dicha sentencia se detallan, mantenía las que también expresaba y anulaba las restantes, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

ASI, por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella Taza.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricados.

Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy, la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de todo lo cual, como Secretario, certifico.- Madrid, veintiuno de julio de mil novecientos ochenta y seis.- Firmado.- José María López-Mora.- Rubricado.