STS, 20 de Junio de 1986
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Junio 1986 |
Núm. 744.- Sentencia de 20 de junio de 1986
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA:
-
Legitimación del Estado para impugnar actos de las Comunidades Autónomas.
-
Concursos de méritos. Funcionarios de las Comunidades Autónomas. Generalidad de Cataluña.
Legislación básica del Estado en materia funcionarial.
DOCTRINA:
-
La Administración del Estado está legitimada para recurrir ante la Jurisdicción
Contencioso-administrativa las disposiciones y actos de las Comunidades Autónomas, en virtud de
lo dispuesto en la Ley de 5 de octubre de 1981 , legitimación especial ésta que es diferente de la
prevista con carácter general en el art. 28, 1, a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa . B) No puede admitirse la concurrencia a un concurso de méritos de funcionarios de
los Cuerpos Generales y de personal contratado, dada la preferencia de aquéllos y las
características de éste. Así deriva tanto de la legislación básica del Estado como incluso de la
propia Ley catalana 4/1981, de 4 de junio .
En la villa de Madrid, a veinte de junio de mil novecientos ochenta y seis.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada por el Procurador don Eduardo Muñoz-Cuéllar Pernía, bajo la dirección del Letrado don Félix Paradela Martín siendo parte apelada el Abogado del Estado en la representación que por su cargo ostenta; y estando promovido contra la sentencia dictada en 6 de diciembre de 1984 por la Sala 2.a de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en recurso sobre convocatoria de provisión de plaza.
Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. don Aurelio Botella Taza.
Antecedentes de hecho
El Consejero de Gobernación de la Generalidad de Cataluña por Orden de 25 de octubre de 1983, publicada en el Diario Oficial de dicha Generalidad correspondiente al día 4 de noviembre del mismo año, acordó convocar concurso de méritos para proveer una plaza de Jefe de Negociado de Tramitación de Convocatorias en el Departamento mencionado. Interpuesto recurso de reposición por el Abogado del Estado, fue desestimado.
El Abogado del Estado interpuso contra los anteriores actos recuro contencioso-administrativo ante la Sala 2ª Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Barcelona, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia por la que se declarase la nulidad de la Orden recurrida. Dado traslado a la representación de la Generalidad de Cataluña, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad del recurso y subsidiariamente se desestimase el mismo. Evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: «Fallamos: Que desestimando el motivo de inadmisibilidad planteado, estimamos el recurso contencioso administrativo n.° 1533 de 1983, interpuesto por la Administración General del Estado, contra la Orden del Hble. Sr. Consejero de Gobernación de la Generalidad de Cataluña, de 25 de octubre de 1983, publicada en el Diario Oficial de la Generalidad de fecha 4 de noviembre, y contra la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, las que declaramos nulas por no ajustarse derecho; sin expresa condena en costas.»
El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: Primero. «Que la cuestión a resolver en el presente recurso jurisdiccional es idéntica, en su planteamiento por las partes, a las ya resueltas con reiteración por esta Sala, a partir de la sentencia de 19 de mayo de 1983 (Recurso 577/1982 ), por lo que procede reproducir los fundamentos en ella contenidos que, en esencia pueden concretarse en los siguientes puntos: 1.° Que la causa de inadmisibilidad invocada por la Generalitat de Cataluña, alegando falta de legitimación de la Administración General del Estado, debe rechazarse por autorizarlo, de forma explícita, el artículo 2.º de la Ley de 5 de octubre de 1981 , que determina que "la Administración del Estado estará legitimada para recurrir ante la Jurisdicción contencioso-administrativa las disposiciones generales y actos emanados de las Comunidades Autónomas y entidades sujetas a la tutela de éstas", legitimación que igualmente habría de estimarse en base del interés directo del Estado en el adecuado cumplimiento de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, Texto Articulado de 7 de febrero de 1964 , por afectar a las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del régimen estatutario de los funcionarios, de competencia exclusiva del Estado, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 119-1-18 de la Constitución ; 2.° Que admitida por el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 8 de febrero de 1982 , la adaptación de la Ley 4/1981 de la Generalidad a la norma fundamental , en los dos aspectos esenciales de la impugnación ante aquél: si la Generalidad podía legislar respecto a sus funcionarios en esta materia, en ausencia de normas básicas o ley marco estatal, y si era posible, constitucionalmente, la contratación de personal en régimen transitorio con las características de estabilidad en el cargo y aplicación de régimen estatutario, es lo cierto que la legislación funcionarial básica del Estado subsiste, y es obligatorio su respeto y acatamiento, como la propia Generalitat reconoce en sus alegaciones ante el Tribunal Constitucional, como se deduce del apartado b) del punto 1.° de Antecedentes de su citada sentencia, y que, respecto a la materia objeto del presente recurso, se halla formada por el citado Texto Articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y Decreto 1106/1966, de 28 de abril , sobre provisión de vacantes de los Cuerpos Generales, ante cuyas normas aparece como abiertamente contraria la orden de convocatoria objeto de impugnación, concretamente los artículos, 23, 56, 58, 60 y 105 de la Ley de Funcionarios Civiles, aparte de los artículos 4.°, 5.°, 6.° y 7.° de la misma , alegados por la Administración del Estado, disposiciones que, salvando las circunstancias de los órganos proponente y designante, que ya no son estatales sino autonómicos, establecen de forma indudable la prevalencia de los funcionarios de los Cuerpos Generales para cubrir las plazas vacantes adscritas a los mismos, sin que exista disposición alguna, de rango legal, ni siquiera reglamentaria que, abiertamente, establezca otra cosa; y 3.° Que, en efecto, ni la Ley 4/1981 de la Generalitat, de Medidas Urgentes de la Función Pública, ni el Decreto 166/1981, de 4 de junio, de Reglamentación Parcial de la misma , establecen concretamente para los concursos, la concurrencia de funcionarios de los Cuerpos Generales y de los contratados, para optar a dichos puestos, ni en el supuesto de que este último así lo hiciera podría prevalecer frente a las disposiciones de la ley básica estatal de la función pública , por ser contrario al principio de jerarquía normativa, fundamental en un Estado de Derecho - artículos 1.° y 9.°-3 de la Constitución, 23 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, 47-2 de la Ley de Procedimiento Administrativo -, primacía legal en favor de los funcionarios de Cuerpos Generales que no afecta en absoluto a los principios de uniformidad de régimen estatutario establecido para el personal en contratación transitoria de la Generalitat, pues tales principios no quedan contradichos con las normas legales citadas, puesto que no puede confundirse uniformidad con unidad, ya que aquélla se refiere a tratamiento igualitario en cuanto a los derechos generales de los funcionarios, tal como se previenen en el artículo 105 citado de la Ley de Funcionarios , a los que podrá añadirse el régimen estatutario y la estabilidad en el empleo, que se desprende del articulado de la Ley 4/1981 de la Generalidad , pero nunca puede comprender el esencial derecho a la prevalencia para la obtención de los puestos vacantes correspondientes al Cuerpo de que se trate, sin que pueda inferirse tal criterio de una interpretación legal abiertamente contraria a los preceptos legales reguladores de tales situaciones en tanto una Ley de Bases estatal, o en la prevista Ley de la Función Pública de Cataluña , que en su día se promulgue, así lo establezcan con precisión, procediendo en consecuencia la estimación del presente recurso, declarando la nulidad de la Orden recurrida, por no hallarse conforme con el ordenamiento jurídico vigente.» Segundo. «Que no existen méritos para unaespecial condena en costas.»
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de junio de 1986.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada, y
Las alegaciones de apelación deducidas por la Generalidad de Cataluña reproducen las cuestiones planteadas por dicha parte en la contestación de la demanda, postulándose aquí también su resolución en el mismo orden subsidiario que, en cuanto a la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, por carencia de legitimación del Estado accionante, y alternativa desestimación de aquel recurso, quedó promovido en la mencionada contestación, todo lo cual a virtud de argumentos que se hallan desvirtuados en las aceptadas consideraciones de la sentencia recurrida; sin que la insistencia argumental de la Comunidad Autónoma apelante implique así cuestiones propias de una segunda instancia, es decir, no ya meramente reiterativas de la situación del «dúbium» en el momento procesal anterior a la sentencia del Tribunal «a quo», sino en cuanto referido el contradictorio a dicha sentencia en toda su unitaria estructura de antecedentes, motivación y fallo, como objeto primario del recurso de apelación, para lo cual no bastan simples reafirmaciones por la apelante de lo alegado ante la Audiencia, ni coberturas con distinta redacción de lo que semánticamente cabe reducir a lo mismo en el ámbito lógico de los razonamientos, pues así no alcanzan, las alegaciones de la expresada apelante en tal forma deducidas, a formalizar la critica en Derecho de aquella sentencia salvo lo que de oficio cupiere apreciar al Tribunal «ad quem», directamente o a través del artículo 43 de la Ley Jurisdiccional , en orden a resolver cuestiones de diversa manera de la contenida en las conclusiones de la Sala sentenciadora que dan lugar ahora a la aceptación de sus congruentes motivaciones ya exigidas en el artículo 120.3 de la Constitución . Máxime cuando el actual recurso de apelación contempla supuestos semejantes a otros sobre los cuales la jurisprudencia de esta Sala adoptó criterios estimatorios del recurso contencioso-administrativo y con respecto de los mismos se halla vinculada a su mantenimiento por aplicación de los principios de seguridad jurídica, garantizado por el artículo 9.3 de la Constitución , y de unidad de jurisprudencia acogido en el artículo 102.1.b) de la citada Ley de lo Contencioso Administrativo ( sentencia de esta Sala Cuarta de 23 de enero de 1986 ).
Obviamente improcedente la alegada, y aquí reiterada, causa de inadmisibilidad; ya que la legitimación para el actual contencioso de la Administración General del Estado se halla reconocida en nivel de Ley por la de 5 de octubre de 1981 en su artículo 2 , y es de suyo compatible e independiente de la que dicha Administración del Estado también posee para acudir al Tribunal Constitucional en conflicto de competencias, o en general para ejercitar cualquier otro modo de defensa de las que le están atribuidas, cumple aquí añadir, en cuanto al tema de fondo básico y esencial del litigio, que, referido éste a la conformidad o no a Derecho de la Orden de convocatoria emanada de la Generalidad, preciso es tener en cuenta que el control jurisdiccional de ese ajuste al Ordenamiento jurídico trasciende del nivel legal a que ciñe el artículo 1.º de la Ley Jurisdiccional y se extiende al mismo análisis en el ámbito o nivel constitucional cuando la disposición o acto impugnados ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa pueda incurrir en vulneración de alguno de los derechos fundamentales, en este caso el de acceder a las funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad y con los requisitos que establezcan las leyes; derecho fundamental garantizado por el artículo 23.2 de la Constitución , y a cuyo respeto y efectividad, cualquiera que fuere la clase de procedimiento seguido ante la Jurisdicción, quedan vinculados todos los poderes públicos por imperio del artículo 53 de la misma Ley Fundamental del Estado ; es decir, tanto queda vinculada la Administración General del Estado como la Generalidad de Cataluña, actuando la primera en este sentido al abrir con la demanda la central cuestión de si la igualdad constitucional debe aquí configurarse sobre el igual mantenimiento de la Orden de convocatoria del concurso de las diferentes posiciones funcionariales y correlativos derechos a ocupar vacantes originaria y respectivamente resultantes, por un lado, de la legalidad invariante y básica, como tal reservada al Estado en el artículo 149.1.18ª de la Constitución , rectora de la función pública y ya citada con el suficiente detalle en la sentencia de la Sala Territorial; y, por otro lado, de la Ley del Parlamento de Cataluña de 4 de junio de 1981, de Medidas Urgentes sobre la Función Pública , en lo que aquí concierne al personal ya contratado por el Ente autónomo con respecto de servicios especiales, concretos y determinados, en uso la Generalidad y sus órganos delegados de competencias transferidas por el artículo 10.1.1 del Estatuto de Autonomía , así ajustadas a la Constitución, bien que dentro de la primacía de bases legales del régimen funcionarial del Estado, conforme a doctrina de la sentencia del Tribunal Constitucional 5/1982, de 8 de febrero .
Esta básica cuestión sobre igualdad constitucional planteada en la demanda, y que envuelve la de trato discriminatorio a los funcionarios estatales por supresión en la convocatoria de sus derechos generales preferentes, ha de ser específicamente resuelta en la sentencia a tenor de los elementales principios de congruencia acogidos en los artículos 80 y 102.1.g) de la Ley Jurisdiccional , hallándose implícitamente resuelta en la recurrida sentencia al reconocer la preferencia de aquellos derechos funcionariales frente a los del personal simplemente contratado, doctrina que es aquí de confirmar por cuanto que asignar igual trato a las mencionadas y distintas posiciones funcionariales, acreditativas también de diferentes regímenes de ingreso y actuación, estatutario y contractual, en una y otra clase de empleo al servicio de la Administración Pública, implica situación lesiva del derecho fundamental de referencia, y esto basta, en cuanto que la Constitución se integra y a la vez integra en su cúspide el Ordenamiento Jurídico, para anular la Orden de convocatoria de concurso aquí impugnada, con la consecuente estimación del recurso contencioso-administrativo de conformidad con los artículos 83.2 y 84.a) de la Ley Jurisdiccional .
Los precedentes razonamientos, con más los aceptados de la sentencia del Tribunal «a quo», determinan la confirmación de la misma y aunada desestimación del recurso que la impugna; sin que sean de apreciar temeridad o mala fe en orden a una expresa imposición de las costas procesales.
La Sala Cuarta del Tribunal Supremo desestima el recurso de apelación seguido a nombre de la Generalidad de Cataluña contra sentencia dictada el 6 de diciembre de 1984 por la Sala Segunda de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona , en autos número 1.533 de 1983 promovidos por el representante de la Administración General del Estado. Confirmándose en todas sus partes la sentencia apelada, sin expresa imposición de las costas de segunda instancia.
ASI por esta nuestra sentencia, que se publicará en el «Boletín Oficial del Estado» e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella Taza.- José Mª Reyes.- Julián García.- Rubricado.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. don Aurelio Botella Taza, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso Administrativo de lo que como Secretario certifico.- Madrid, 20 de junio de 1986.
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