STS, 1 de Abril de 1986

De conformidad con el dictamen del Consejo de Estado, a propuesta del Ministro de Justicia, previa deliberación del Consejo de Ministros, en su reunión del día veintitrés de julio de mil novecientos ochenta y dos, se dictó el Real Decreto 2090/1982, de fecha veinticuatro de dicho mes de julio, publicado en el "Boletín Oficial del Estado" de dos de septiembre siguiente, por el que se aprobaba el Estatuto General de la Abogacía.

Contra el mencionado Real Decreto se interpusieron cuatro recursos contencioso-administrativos, que posteriormente fueron acumulados, el primero de ellos, por don Juan y otros señores relacionados en el encabezamiento de esta Sentencia; el segundo, por la Agrupación de Abogados Jóvenes del Colegio de Zaragoza; el tercero por doña Victoria y demás personas que igualmente se relacionan en el encabezamiento citado y el cuarto por la Agrupación de Abogados Jóvenes del Colegio de Granada.

Al formalizarse la demanda en el primero de los citados recursos, se solicitó se dictase sentencia por la que se declarase: Primero, que la aprobación del Estatuto General de la Abogacía mediante Norma con rango de Decreto, resultaba disconforme a derecho por regular materias reservadas a Ley formal conforme al artículo 36 de la Constitución Española de 1978. Segundo, que los artículos segundo, apartado uno; sesenta y cuatro, apartado tres; setenta y cuatro y ciento trece, apartado g) del citado Decreto recurrido, eran disconformes con el ordenamiento jurídico, por constituir infracción de preceptos constitucionales de aplicación directa, conforme al artículo 53 número uno de la Constitución Española. Tercero, que procedía la anulación de la Disposición impugnada y su declaración de nulidad de pleno derecho con arreglo a lo establecido en el artículo 47, apartado segundo, de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado. Cuarto, subsidiariamente y en el supuesto de que no se estimara tal solicitud de anulación con carácter general de la Norma recurrida, procedía la anulación de los preceptos indicados (artículos 2.1, 64.3, 74 y 113, g) del Decreto recurrido), con arreglo a los mismos artículos de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y de la Ley de Procedimiento Administrativo antes mencionados. Quinto, si fuera estimada la solicitud de anulación, con carácter general, del Estatuto General de la Abogacía, procedería su nueva tramitación por los cauces establecidos para las Leyes Formales en el vigente Texto Constitucional. Sexto, subsidiariamente si tan sólo fuera estimada la solicitud de nulidad para los concretos preceptos expresados del Real Decreto 2090/ -321 1982, procedería la nueva redacción de los mismos con estricta sujeción a los principios que informan la Constitución Española.

La Agrupación de Abogados Jóvenes del Colegio de Abogados de Zaragoza, al formalizar la correspondiente demanda en el recurso por la misma interpuesto, suplicó se dictara sentencia, en virtud de la cual se declarase: Primero, que los artículos 2º, apartado uno; 64, apartado 3; 74 y 113, apartado g), del Real Decreto 2090/1982, eran disconformes con el Ordenamiento Jurídico, por constituir infracción de preceptos constitucionales de aplicación directa, a tenor del artículo 53, apartado uno, de la Constitución Española. Segundo, que procedía la anulación de los mismos y su declaración de nulidad de pleno derecho con arreglo a lo establecido en los artículos 23, 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, puestos en relación con el artículo 47, apartado 2º, de la Ley de Procedimiento Administrativo. Tercero, que si fuera aceptada la anulación de tales preceptos, procedía la nueva redacción de los mismos con estricta sujeción a los principios que informaban el Texto Constitucional vigente. Cuarto, se declarase la suspensión de la ejecución de la Disposición impugnada, por lo que se refería a los concretos preceptos del presente recurso, durante todo el tiempo que tardase en sustanciarse el mismo y hasta su definitiva resolución mediante sentencia.

En cuanto se refiere a los dos recursos restantes, interpuestos por doña Victoria y demás señores relacionados en el encabezamiento de esta sentencia y por don Rodolfo , en nombre propio y como Presidente del Grupo de Abogados Jóvenes de Granada, se formalizaron las correspondientes demandas, con idéntica súplica en cada una de ellas, de que se dictase sentencia estimando el respectivo recurso en todas sus partes en virtud de lo cual se declarase la nulidad del artículo 85.3, párrafo 2º del Estatuto General de la Abogacía, aprobado por el Decreto recurrido, anulando los artículos 113, apartado g); 3º, párrafo 2º; 4º, apartados e, f, h y ñ; 64, apartado 3º; 85.3, párrafo 2º; 85.2, párrafo 3º, 85.1, párrafo 1º; 87.4 y 64 del mismo Texto legal, por ser contrario a los preceptos constitucionales.

Conferido traslado al Abogado del Estado y al Consejo General de la Abogacía Española, contestaron las anteriores demandas, con idéntica súplica de que se dictase sentencia declarando la inadmisión de los recursos interpuestos o subsidiariamente se desestimasen los mismos, por ser conformes a Derecho los preceptos legales y estatutar los impugnados, absolviendo a la Administración de las pretensiones de las respectivas demandas; y no estimando la Sala necesaria la celebración de Vista, se dio traslado a las partes para que formulasen los correspondientes escritos de conclusiones sucintas, trámite que únicamente dejó de ser evacuado por la representación de doña Victoria y otros y por la Agrupación de Abogados Jóvenes del Colegio de Granada; habiéndolo efectuado las demás partes litigantes, en consecuencia de todo lo cual se acordó señalar día para el Fallo de los presentes recursos acumulados, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el dieciocho de marzo próximo pasado.

Fundamentos de Derecho

Por lo que se refiere a las causas de inadmisibilidad (apartado b, art. 82, en relación con elart. 28.1, b y concordantes de la Ley Jurisdiccional) la Sala reitera la doctrina contenida en las sentencias, entre otras, de 14 de octubre de 1981, 16 de diciembre de 1981, 14 de enero de 1982, 21 de junio y 7 de julio de 1983, 8 de octubre de 1984, etcétera, en el sentido de insistirse en la necesidad de acogerse a un criterio interpretativo amplio o flexible en materia de presupuestos o requisitos procesales (causas de inadmisibilidad) en el proceso contencioso-administrativo, por imperativo no sólo de lo establecido en la Exposición de Motivos de la propia Ley Jurisdiccional; sino también y principalmente por el derecho que toda persona (natural o jurídica) tiene a la plenitud de la garantía jurisdiccional (arts. 24 y 53 de la RE.) para hacer efectivo su derecho y además, en este caso, para lograr (art. 106 del propio texto constitucional) el control de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa y que propiamente sólo se consigue si el Tribunal examina el problema litigioso planteado en toda su extensión. A tal efecto es inoperante - como obstáculo procesal- lo aducido en razón de la vieja doctrina de la legitimación corporativa como base de titularidad bastante para la impugnación procesal de una disposición general (Real Decreto 2090/1982 de 24 de julio, aprobatorio del Estatuto General de la Abogacía) y sin que pueda descartarse, sin más, que alguno de los preceptos impugnados (vgr recursos 408551 y 580) pudiera, en razón de su naturaleza, encuadrarse en la regla 3.a del art. 39 en relación con el art. 28.1, a) por remisión del 1, b, del precepto citado de la Ley Jurisdiccional como entendió la representación actora al formular en los Recursos citados -con carácter previo- los recursos de reposición que fueron declarados inadmisibles por las resoluciones del Consejo de Ministros de 12 de noviembre de 1982, también impugnadas.

Rechazadas las causas de inadmisibilidad se hace precisa una explicación del método expositivo a seguir por la Sala en el tratamiento de la temática material o de fondo, ya que al existir coincidencia en los planteamientos básicos y en la fundamentación que sirve de soporte a las pretensiones acumuladas, nosotros vamos aquí a analizar, agrupados, por artículos las cuestiones deducidas frente a la legalidad o no de los preceptos del Estatuto combatidos; a la vez que examinaremos inicialmente la referente a la nulidad radical y general o íntegra del Real Decreto 2090/1982 de 24 de julio por aplicación de lo dispuesto en los artículos 23 y siguientes de la Ley de Régimen Jurídico en relación con el artículo 36 de la Constitución Española al entender se ha invadido el campo reservado a la ley formal, tanto en la regulación del régimen jurídico propio de los Colegios profesionales como las referentes al ejercicio de las profesiones tituladas (Abogacía).

El tema referente a la nulidad radical del Real Decreto 2090/1982 por desconocimiento de lo preceptuado en el artículo 36 de la Constitución, al remitir la regulación de tales materias al ámbito de la ley formal, la Sala hace suyas las conclusiones establecidas en el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado de 22 de junio de 1982. En efecto tal precepto eleva a norma de rango constitucional, tanto el criterio de regulación legal de las profesiones tituladas (por lo que se refiere a la Abogacía, los artículos 859, 860, 863, 874 y concordantes de la Ley Orgánica de 1870, ratificado en los artículos 439 y siguientes de la Ley Orgánica 6/1985), como el principio de régimen corporativo o colegial (artículos 2, 6 y 7 y concordantes de la Ley de Colegios profesionales de 13 de febrero de 1974, modificada por Ley 74/1978 de 26 de diciembre) de manera que si en la norma superior o constitucional se contiene la previsión básica sobre lo que sea la especificidad peculiar de las actividades profesionales se traslada, sin embargo, al ámbito de la legislación ordinaria la regulación de los Colegios profesionales y el régimen jurídico del ejercicio de las profesiones tituladas (elementos básicos), sin que quede excluida la posibilidad legal del desarrollo pormenorizado (vía Reglamento) de las leyes formales que han de contener inexcusablemente las líneas básicas de regulación de las profesiones así como las referentes al régimen jurídico aplicable a los Colegios profesionales. Así el Estatuto general contenido en el Real Decreto impugnado viene a sustituir los anteriores de 1946 y 1947 y se ampara en lo preceptuado en la Ley de Colegios profesionales, artículo 6, y también en lo dispuesto en el artículo 863 de la Ley Orgánica de 1870 (corroborado en el artículo 439 y 442, nº 2 de la Ley Orgánica 6/ 1985) que como se ve prevén la posibilidad de la regulación estatutaria por vía reglamentaria (artículo 97 de la Constitución) si bien respetando los criterios o principios que se deducen de la jerarquía normativa, y de los principios constitucionales y de Derecho Comunitario, además de los principios generales del Derecho, que sin duda enmarcan la potestad normativa de la Administración y en este sentido pueden aducirse las sentencias del Tribunal Constitucional de 20 de febrero de 1984 y 24 de julio de 1984, etc., donde se manifiesta explícitamente que tal principio -artículo 36 de la CE- no excluye la posibilidad de que las leyes se remitan a normas reglamentarias que han de moverse dentro del ámbito que le es propio, pero sin que quepa una descalificación global como aquí se hace, dado que si bien es cierto que los principios generales que informan el ordenamiento (jerarquía normativa, legalidad, etcétera) son límites exigibles en el ámbito de la potestad reglamentaria amén de las exigencias de la legalidad positiva (artículos 23, 26, 28 y concordantes Ley de Régimen Jurídico en relación con el artículo 106 de la Constitución, etc.) que ya son una constante histórica en nuestro sistema, no pueden, sin embargo, llevarnos a imponer unas consecuencias como las pretendidas en que amparándose en razones generales unido a una interpretación no correcta del artículo 36 del texto constitucional se desconozca el verdadero sentido de la norma fundamental, tal como incluso ha sido entendido por el Tribunal Constitucional en lassentencias citadas, entre otras, y lo también establecido -para aspectos parecidos, pero básicos- por la Ley Orgánica 6/1985 en los artículos 439 y 442, nº 2; así como también aparece como no dudosa la constitucionalidad del artículo 6 y concordantes de la Ley de Colegios profesionales, sin perjuicio de la necesidad sentida de una nueva regulación actualizada y plenamente acorde con los principios constitucionales.

El tema referente a la impugnación procesal, en concreto, de los siguientes artículos del Estatuto: a) artículo 113, apartado g) en relación con el párrafo 2º del artículo 3 y párrafo 3º del artículo 64 y

2. artículo 85.3, párrafo 2º en relación con el artículo 85, 1, 1 y 87.4º fueron objeto del proceso sumario de protección de derechos fundamentales resuelto en sentido negativo por la Sentencia de la Sala 3ª de este Tribunal Supremo de 7 de julio de 1983 (Aranzadi 3915) y si bien es cierto que no se dan exactamente todos los requisitos -presupuesto para poder esgrimir la excepción de cosa juzgada (artículo 1252, Código Civil y jurisprudencia reiterada), ya que el ámbito objetivo del proceso ordinario en que nos movemos permite, un análisis de enjuiciamiento más amplio y profundo que el sumario que por razones objetivas o institucionales ha de limitar el análisis al examen de la infracción o no de los derechos fundamentales que se alegan como violados, mientras que en el ordinario al campo de la legalidad es más amplio, hasta el punto de que cualquier infracción del ordenamiento jurídico puede servir de soporte a la pretensión anulatoria ejercitada en un proceso o recurso directo contra Reglamentos, como es el presente. Sin embargo, en este supuesto no le falta razón a la representación del Consejo General al oponer una "cuasi cosa juzgada" en cuanto que la fundamentación de las pretensiones acumuladas se apoya exclusivamente en razones de inconstitucionalidad (violación de los artículos 14, 22, 23, 24, 36 y concordantes de la CE) sin aludir para nada a motivos de impugnación por razones de legalidad (en todos sus aspectos y que son muchos) por lo que esta Sala para rechazar las pretensiones deducidas en relación con los preceptos estatutarios citados se remite -haciendo suya- la doctrina contenida en la sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1983 y no sólo en aras del principio de unidad de doctrina (artículo 102 de la Ley), sino porque lo allí dicho aparece reforzado definitivamente por lo declarado por el Tribunal Constitucional en las sentencias de 20 de julio de 1984, 13 de diciembre de 1985, entre otras, y sin que se hayan aducido razones materiales de impugnación basadas en violaciones de la legalidad ordinaria que permitieran aquí formular un juicio diferente.

Lo que se dice a continuación sobre el análisis en concreto de los diferentes preceptos impugnados exige dejar constancia de lo que son criterios generales establecidos por el Tribunal Constitucional y por lo dispuesto en la Ley de Colegios y propia Orgánica del Poder Judicial (citadas más arriba), ya que la sentencia del Tribunal Constitucional de 13 de diciembre de 1985 proclama que la colegiación obligatoria no puede considerarse como un requisito incompatible con el derecho que proclama el artículo 24.1 de la Constitución. Por otra parte tal exigencia prevista en los artículos 855, 859 y concordantes de la Ley Orgánica de 1870 se reitera en el artículo 439-4 de la Ley Orgánica vigente. Asimismo el Tribunal Constitucional en sentencia de 21 de febrero de 1984 estudia el tema del acceso a cargos públicos en relación con el derecho a ocupar cargos en los Colegios profesionales. En tal sentido (con base en los artículos 21.2 y 2 de la Declaración de Derechos Humanos y artículo 25 del Pacto I. de D. Civiles y Políticos de 1966 en relación con el artículo 23 de la CE) afirma que el derecho de acceso a los cargos públicos se refiere a los de representación política (del Estado y Entes Territoriales), no comprendiendo dentro del derecho fundamental del artículo 23.2 de la CE, el de los ciudadanos a ocupar cargos en los Colegios profesionales, pues tal derecho deriva de la estructura democrática que deben tener por exigencia constitucional, dada la relevancia social de estas organizaciones con independencia del carácter de los cargos. Por otra parte, la CE remite a la ley ordinaria la regulación de las peculiaridades propias de los Colegios profesionales, pero no los configura directamente como Corporaciones de derecho público ni les atribuye funciones relativas al ejercicio de las profesiones, limitándose a señalar que su estructura y funcionamiento deberán ser democráticos. Ahora bien tal configuración puede hacerse por ley, en determinados casos, y si así ocurre es claro que se le atribuyen, entre otros, fines públicos, la ordenación de las profesiones, entre otras de carácter social, lo cual puede justificar el establecimiento de ciertos requisitos (referentes a antigüedad, residencia, etc.) que no cabe descalificar como carentes de justificación o de razón objetiva o contraria al principio de igualdad o de proporcionalidad, etc., dado que el desempeño del cargo dentro del Colegio puede imponerlas (inmediación, racionalidad, etc.) y, en todo caso, tampoco puede olvidarse que el Tribunal Constitucional ha dicho 371 que la igualdad sólo es violada si la desigualdad está desprovista de una justificación objetiva y razonable en relación a la finalidad y efectos de la medida considerada, debiendo darse una relación razonable de proporcionalidad entre los medios empleados y la finalidad perseguida (TC. 2 de julio de 1981, 20 de febrero de 1984, etc.).

La aplicación de esta doctrina general descalifica las objeciones formuladas a los artículos 2.1; 4 g) y 5.1, ya que impuesta por vía legal la colegiación obligatoria y ampliado el ejercicio profesional en los términos previstos en el artículo 22 (Ley 38/1980), la deseable perfectabilidad de esta exigencia, en loreferente a la plenitud del ejercicio (sin limitaciones por razón de residencia - en el campo del estricto ejercicio profesional- por aplicación obligada de Normas Comunitarias, vgr. artículo 4.1 y concordantes de la Directiva 77/249 de 22 de marzo de 1977) no puede justificar una estimación del recurso, dado que la norma impugnada puede de alguna manera resultar insuficiente, pero no ilegal. Igual puede decirse de la norma contenida en el apartado g) del art. 4 (ordenar la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y ejercer la facultad disciplinaria en el orden profesional y colegial) y del artículo 5.1 (facultad de elaborar Estatutos particulares o de régimen interior por parte de los Colegios), ya que tales cometidos se acomodan de las prescripciones legales (artículo 863 Ley Orgánica de 1870 y 442 de la O. vigente en relación con los artículos 5 y 6 de la Ley de Colegios). Así como la norma contenida en el número 3º del artículo 58 del Estatuto al establecer un turno especial para las causas graves en el que la antigüedad en el ejercicio de la profesión puede resultar una exigencia razonable -establecida en 5 años y con carácter general- sin vulneración alguna de principio constitucional y menos de precepto legal impediente. Conclusión negativa también aplicable a la impugnación del artículo 74 (exigencia de antigüedad para poder ser electo a determinados cargos colegiales) por no infringir tal mandato norma legal y ser razonable la exigencia de determinados requisitos (entre ellos la antigüedad en el ejercicio) como presupuesto de la elegibilidad (argumento sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de febrero de 1984.

Tampoco se alegan motivos legales de impugnación frente a los artículos 15,6; 17,3 y 25,1-c, ya que el contenido de los preceptos citados es encuadrable sin dificultad dentro del ámbito competencial que a los Colegios atribuyen las normas contenidas en los artículos 5, j y 6, 3." 0 de la Ley de Colegios en relación con lo dispuesto por el artículo 863 y concordantes de la Ley Orgánica del Poder Judicial de 1870 y hoy corroboran los artículos 439 y 442 de la Ley Orgánica 6/ 1985 y que en un aspecto particular (constitucionalidad de la colegiación, etc.) corrobora la sentencia del Tribunal Constitucional de 12 de diciembre de 1985.

Los apartados c, f, nº y ñ del artículo 4 y lo dispuesto en los artículos 34; 40, b; 47, a y 76, 2, 107 y siguientes encuentran su apoyatura legal en los preceptos legales citados en los números anteriores, sin que se haya alegado -y menos aprobado-la infracción de una norma de superior rango normativo ó que lo prescrito por vía reglamentaría, haya supuesto una extralimitación del ámbito que la Ley de los Colegios establece, y que la Ley Orgánica del Poder Judicial mantiene, al remitirse a la legislación general sobre Colegios (artículo 439); á la vez que preceptúa (número 2 artículo 442) que la responsabilidad disciplinaria por su conducta profesional compete declararla a los correspondientes Colegios y Consejos conforme a sus Estatutos que deberán respetar, en todo caso, las garantías de la defensa de todo procedimiento sancionador.

Es destacable que en uno de los procesos acumulados (408580) se impugnan varios preceptos del Estatuto General vigente: artículos 4, g, 5.1; 156; 17-3; 25-lc; 34 y siguientes, 40, b; 47, a; 58-3; 64-3; 65,1-b, 74; 76, 2, 87, 4 y 107 y siguientes sin motivación, esto es, no se razonan o exponen las causas en que se apoya la pretensión anulatoria, empleando la técnica defectuosa de la remisión a los argumentos esgrimidos en vía administrativa (tampoco constan al acompañar una copia cuasi legible de la reposición), y que a los efectos que aquí interesan debe bastar con reiterar la doctrina general expuesta para entender no viable la pretensión actora. Por otra parte y en relación con la norma contenida en el párrafo 2.º del número 3 del artículo 85 la Sentencia del Tribunal Supremo de 7 de julio de 1983 ya se rechazó la nulidad al no darse infracción de derecho fundamental. Aquí también debe desecharse el motivo de nulidad al aducirse falta de informe del O. de E. ya que el alto Cuerpo Consultivo informó el proyecto de Decreto globalmente y en el texto inicial aparecía de la libre disponibilidad de las Juntas de Gobierno la fijación del orden del día de las sesiones de Junta General y la inclusión o exclusión de proposiciones. El que en la redacción definitiva se estableciese una autolimitación consistente en hacer obligatoria la admisión de proposiciones con el apoyo inicial del porcentaje que señala, no impone otra cosa que delimitar el concepto de minoría protegible, fijándolo en términos razonables, siguiendo lo que se denomina tradición normativa en materia de regulación de iniciativas minoritarias en las que se impone el principio de acreditación o significación cuantitativa. En definitiva y dentro del ámbito que nos es propio debe desestimarse en su integridad las pretensiones anulatorias acumuladas sin que existan razones que justifiquen una declaración expresa sobre costas al amparo del artículo 131 de la Ley Jurisdiccional.

Que no dando lugar a las excepciones de inadmisibilidad, debemos desestimar y desestimamos los Recursos acumulados números 408.496 y 408.497, 408.580 y 408.551, promovidos por el Procurador señor Estévez en nombre y representación de don Juan y otros y de la Agrupación de Abogados Jóvenes del Real e Ilustre Colegio de Abogados de Zaragoza y por el también Procurador señor Alfaro en nombre y representación de doña Victoria y otros; así como en nombre de don Rodolfo en el doble carácter deAbogado y Presidente del Grupo de Abogados Jóvenes de Granada, contra la Administración General del Estado sobre la nulidad del Real Decreto 2090/1982 de 24 de julio. Todo ello sin expresa declaración sobre costas. Y a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

ASI por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el "Boletín Oficial del Estado" e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- José Ignacio Jiménez Hernández.- Vicente Marín Ruiz.- Manuel Garayo Sánchez.- Julián García Estartús.- Rubricado.