STS, 22 de Enero de 1986

La Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Portugalete acordó en 14 de octubre de 1980 denegar la licencia de primera ocupación presentada por don Juan Miguel , para la primera utilización del grupo de 52 viviendas y locales comerciales en la calle José Zaldúa, de aquella localidad. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimado por silencio administrativo.

Don Juan Miguel interpuso contra el anterior acuerdo y denegación presunta recurso contencioso-administrati-vo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Bilbao en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia estimando el recurso y anulando y dejando sin efecto ni valor alguno el acuerdo impugnado, y se declarase que el señor Juan Miguel tenía obtenida licencia de primera utilización para el edificio a que se ha hecho referencia anteriormente por virtud del silencio administrativo positivo o, en su defecto, se declarase, igualmente, que dicha licencia de primera utilización le debía ser concedida por el Ayuntamiento de Portugalete. Dado traslado al Abogado del Estado, contestó la demanda suplicando la desestimación del recurso, se absolviera a la Administración de la demanda y se confirmase la resolución recurrida. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: 1.° Que debemos estimar y estimamos parcialmente el presente recurso, n.° 427/81, interpuesto por larepresentación de don Juan Miguel , contra' el Acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de Portugalete, de 14 de octubre de 1980, y la denegación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el mismo, en virtud de los cuales se denegaba al actor la licencia de primera utilización, para un edificio de 52 viviendas y locales comerciales, construido en la calle José Zaldúa de dicha Villa. 2." Que debemos anular y anulamos los referidos acuerdos impugnados, declarando el derecho del actor a la pretendida licencia de primera utilización que le deberá ser concedida por el Ayuntamiento demandado. 3.° Que debemos condenar y condenamos al Ayuntamiento de Portugalete a estar y pasar por las precedentes declaraciones. 4.° Que debemos desestimar y desestimamos el recurso en cuanto a las demás pretensiones del actor. 5.° No hacemos una expresa condena de costas.»

El anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "Primero: Que el presente recurso, interpuesto por la representación de don Juan Miguel , tiene por objeto el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Portugalete, de 14 de octubre de 1980, así como la denegación presunta del recurso de reposición interpuesto contra el mismo, acuerdos por los que se denegaba al actor la licencia de primera utilización, para un edificio de 52 viviendas y locales comerciales construido en la calle José Zaldúa de dicha villa. Segundo: Que con fecha 2 de septiembre de 1976, la Comisión Municipal Permanente del Ayuntamiento de Portugalete, otorgó licencia de obras al actor, para la construcción de 52 viviendas y locales comerciales, en la prolongación de la calle José Zaldúa de Portugalete, terminada la obra el recurrente, mediante escrito de 4 de agosto de 1980, solicitó licencia de primera utilización, acordando la Comisión Permanente en sesión de 9 de septiembre de 1980, requería al interesado, "si pretende tal licencia", para que presente la documentación precisa, lo que hizo el 12 de septiembre, dictándose resolución por la Comisión Permanente con fecha 14 de octubre de 1980, denegando la licencia solicitada al apreciar las siguientes infracciones urbanísticas graves: "a) Parcelación urbanística realizada sin previo Plan Parcial ni preceptiva autorización municipal (norma 2.07); b) Construcción en terrenos que constituyen reserva urbana sin previa redacción de Plan Parcial ni previsión de las actuaciones y equipamientos que éste entraña (norma 3.01); c) Incumplimiento en la construcción levantada de la condición de edificación en disposición abierta (normas 7.01, 7.02, 7.03 y 7.04); d) Incumplimiento de la distancia entre bloques y el retranqueo respecto a colindantes; e) Incumplimiento en cuanto al uso de garajes, toda vez que supera la superficie máxima de 500 m2 autorizada por el Plan; y 0 Incumplimiento de la Ordenanza Municipal de 18-2-66 en cuanto a los paramentos de fachada que en los bajos no se hallan revestidos en su totalidad con piedra natural y las fachadas de las torretas de ascensores y escaleras no están revestidas con el mismo material de fachada del edificio", contra dicha resolución el actor interpuso recurso de reposición, denegado en forma presunta, y contra ambos actos el presente recurso contencioso que funda esencialmente en las siguientes razones: 1) obtención de la licencia de primera utilización por silencio administrativo positivo; 2) inadecuado uso de la licencia de primera utilización por la administración demandada; 3) improcedencia de la denegación de la licencia al no concurrir las causas alegadas por el Ayuntamiento de Portugalete; y 4) desviación de poder. Tercero: Que alega en primer lugar el actor, que la licencia solicitada, le fue otorgada por silencio administrativo positivo, tanto antes de que la Administración le requiriera para presentar la documentación pertinente, como con posterioridad a ello, al estimar que tal licencia se incluye en el artículo 9-7.°c) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales y que el plazo para resolver sobre la misma es de un mes, pero lo cierto es que aparte de la dificultad que supone el incluir tales licencias de primera utilización en el n.° 7.° del art. 9, que se refiere a las descritas en el n.° 5 .°, entre la que no se mencionan las mismas, inclusión que niega la sentencia de 22 de diciembre de 1976 , lo que sí es claro es que en todo caso, cuando se trata de la utilización de un edificio de 52 viviendas y locales comerciales, no cabe hablar de obras, instalaciones o apertura de pequeños establecimientos, sino que la correspondiente licencia ha de incluirse entre las del segundo grupo de las previstas en el indicado n.° 5.° del art. 9 , por la trascendencia y alcance de la misma, respecto las cuales el plazo de resolución es de dos meses, contados a partir de que se produzca la subsanación de deficiencias, por lo tanto desde que el actor aportó la documentación precisa, 12 de septiembre de 1980, en consecuencia es claro que el 14 de octubre de 1980, no había transcurrido el referido plazo, por lo que no puede acogerse la alegación de adquisición de la licencia por silencio positivo, formulada por el actor. Cuarto: Que el artículo 21 del reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , cuando sujeta a la obtención de previa licencia, la primera utiliza-; ción de los edificios especifica en el n.° 2, primero, que en todo caso se examinará si el acto proyectado se ajusta a los planes de ordenación urbana, y estando, como expresa el apartado d), se apreciará si el edificio puede destinarse a determinado uso, por estar situado en zona apropiada y reunir condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor ha cumplido el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización; con ello se viene a delimitar fundamentalmente el contenido y objetivo de tales licencias de primera utilización, entre los cuales y como principal se encuentra el de examinar la adecuación a los planes de ordenación urbana del acto proyectado, ahora bien, el acto proyectado no es la obra o edificación, sino su utilización por ello el apartado d) del n.° 2 del citado art. 21 indica como circunstancias a observar si el uso que se pretende, es posible en atención a la localización y condiciones técnicas del edificio, y si la urbanización, como elemento determinante de un adecuado uso de la construcción, se ha realizado, es decir, que la licencia de primera utilización no tiene como finalidadfiscalizar si la obra o construcción, en cuanto que realidad material, se ajusta o no a la normativa urbanística, si el uso que se pretende hacer de la obra o edificación es conforme a los planes de ordenación urbana y si dicha edificación reúne las condiciones apropiadas para tal uso; tal planeamiento, que resulta de los indicados proyectos y de la delimitación que de las licencias de obras se opera en la vigente Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976 y disposiciones reglamentarias concordantes, resulta corroborado por una interpretación lógico-jurídica, pues si toda licencia implica un control administrativo sobre el ejercicio de un concreto derecho o realización de una especial actividad, es claro que ha de referirse a tal derecho o a... (palabra ilegible) no a otros distintos que disponen de su propio sistema de... (palabra ilegible) como sucede en el caso de autos, ya que el examen y en su caso... (palabra ilegible) de las licencias urbanísticas ilegales, actos de edificación del suelo realizados sin licencia y aquellos que no, se adecúan a las previsiones de la licencia otorgada, ha de efectuarse de la forma prevista en los arts. 184, 185, 186 y 187, principalmente, de la Ley del Suelo , y disposiciones reglamentarias concordantes, sin que pueda utilizarse al efecto una potestad administrativa concedida para otros fines; en el presente caso el Ayuntamiento demandado, alegando diversas infracciones urbanísticas graves de la obra, sin haber hecho uso de las facultades que al respecto le reconocen los artículos 184 y siguientes de la Ley del Vuelo , y sin que haga constar contradicción alguna entre el uso que se pretende y la normativa urbanística, o que el edificio no reúne las condiciones de uso necesarias, deniega la licencia de primera utilización solicitada, quebrando con ello el mandato establecido en los artículos 4 y 6 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , según el cual, la intervención en la actividad de los administrados se ejercerá mediante la concurrencia de los motivos que la fundamentan y precisamente para los fines que la determinan y siempre de manera que resulte congruente con dichos motivos y fines justificativos, e incurriendo con tal manera de actuar en desviación de poder, tanto por emplear la facultad de la obra a la correspondiente licencia y la normativa urbanística, fin distinto del previsto para la mismo, como ya se ha dicho, como por utilizar para tal desviado fin, un procedimiento distinto del legalmente previsto en los arts. 184 y siguientes de la Ley del Suelo , todo lo cual determina, de conformidad con el art. 18 de la Ley de Procedimiento Administrativo en relación con el art. 83-2 de la Ley de Jurisdicción , la anulabilidad de los acuerdos impugnados y la estimación del recurso en tal sentido. Quinto: Que teniendo en cuenta lo anteriormente expuesto, resulta innecesario entrar a resolver sobre los demás motivos de anulación alegados por el actor, tanto por su intrascendencia para la resolución de este pleito, como por entender improcedente resolver sobre la realidad o no de las infracciones urbanísticas, cuya alegación por el Ayuntamiento demandado se ha estimado impropia en los términos recogidos con anterioridad. Sexto: Que no habiéndose apreciado temeridad o mala fe en las partes, no ha lugar a hacer una expresa condena en costas.»

Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de Vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de enero de 1986.

Visto siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr don José María Reyes Monterreal.

Vistos: El Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 9 de abril de 1976; el Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955; el Reglamento de Disciplina Urbanística de 23 de junio de 1978; la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de junio de 1958. reformada por la de 2 de diciembre de 1963; la Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Admi-nistrativa de 27 de diciembre de 1956, modificada por la de 17 de marzo de 1973, y demás preceptos de pertinente aplicación.

Fundamentos de Derecho

Aceptando los contenidos en la Sentencia apelada, y

Para combatir la sentencia recurrida el Ayuntamiento apelante alega que ninguna licencia urbanística y por ello, tampoco la de primera utilización de un edificio puede concederse si vulnera el Ordenamiento de aquél a carácter, y que no era en este caso posible que se acudiera al procedimiento establecido en el artículo 184 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana para corregir las infracciones detectadas, como el Tribunal "a quo» entendía, puesto que la obra ya estaba terminada y de aquéllas no se tuvo noticias sino cuando la licencia en cuestión fue solicitada.

Aunque es cierto que las licencias no pueden concederse expresamente ni por silencio administrativo cuando lo proyectado es contrario a dicho Ordenamiento (número 3 del artículo 178 del citado Texto Refundido), cada una de las que constituyen la intervención administrativa ha de regirse por la normativa específica de su diferenciada finalidad, de cuya premisa hay que partir, dado el carácter regladopor el que el otorgamiento o denegación de aquéllas se rige -ciertamente aplicable, en cambio, a cualquier clase de autorización administrativa producida en materia urbanística-, debiendo, por tanto, ponderarse eft cada caso cual sea esa finalidad concreta para la que la licencia se demanda, que en el enjuiciado no era la de llevar a cabo una edificación sino la de adverar simplemente si la ya efectuada lo había sido conforme al apartado d) del artículo 21 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en relación con el 10 del 1." del de Disciplina Urbanística, es decir, en condiciones de destinarse el edificio a determinado uso por estar situado en zona apropiada y reunir las condiciones técnicas de seguridad y salubridad y, en su caso, si el constructor cumplió el compromiso de realizar simultáneamente la urbanización.

Delimitado así legalmente el condicionamiento impuesto a la licencia de primera utilización, al decidir sobre ésta no pueden examinarse por la Administración cuestiones distintas de las que se contemplan por el precepto citado para que aquélla pueda concederse y, aunque la concesión de la misma no puede legitimar infracciones urbanísticas producidas al llevar a cabo la edificación, que puedan ser advertidas cuando se tramite el expediente para la concesión de aquélla, no por ello siempre puede denegarse la licencia de esta clase por el simple hecho de que repetidas anomalías se hayan podido producir, porque este específico expediente no es apto para que se sancione su comisión por el simple y drástico procedimiento de denegación de tal licencia, ya que es necesario que, a la vista de! concreto modo de comisión de las mismas y de las circunstancias concurrentes, se adopten las medidas específicamente establecidas para cada caso, según la causa determinante de la infracción.

En este sentido, hay que observar que el acuerdo impugnado fundamentó la denegación de cuestionada licencia no porque se dieran las circunstancias impedientes del otorgamiento de las de primera utilización antes dichas, sino únicamente en una serie de irregularidades que, de preexistir, debieron corregirse y depurar su alcance, en su caso, por procedimientos distintos y específicamente aplicables según las circunstancias concurrentes, en concreto requiriendo al interesado para que solicitase la omitida licencia o, existiendo ésta para ajustar las obras a los términos de la misma, con suspensión de aquellas que se hallasen en fase de ejecución (artículo 184 del citado Texto), haciendo el requerimiento con igual finalidad, aunque sin posible suspensión, cuando no hubiera transcurrido un año desde la total terminación de lo edificado (artículo 185 ) o, en el supuesto de que lo realizado coincidiera y estuviera por ello autorizado por la oportuna licencia - como en este caso ocurre-, suspendiendo si procediera los efectos de ésta en cuanto sirvió de cobertura jurídica a las infracciones advertidas (artículo 186), o revisándola, como ordena el 187 , sin que el hecho alegado de que, en razón del tiempo transcurrido, no fuese posible que la Administración actuase conforme al primero de estos artículos, excluyera la aplicación de los restantes, en particular del 187, ni, en cualquier caso, que la imposibilidad pueda suplirse por la medida adoptada en el acuerdo que se combate ni legitimar el mismo, ya que no es posible utilizar un procedimiento indirecto para que aquello que en su momento y por el cauce legal adecuado no se corrigió o sancionó resulte práctica e irreversiblemente sancionado por una decisión que ni siquiera dio ocasión para que lo indebidamente hecho de acuerdo con la licencia se intentara legalizar, ni admisible es que, a través de aquél, se invalidaran los efectos legitimantes de la licencia sin observar el procedimiento establecido por el Ordenamiento urbanístico para la anulación, revocación o revisión de la misma.

En consecuencia, la dicha acomodación de las obras a la licencia que para llevarlas a cabo se concedió y la no indicación siquiera de los obstáculos que legalmente impiden el otorgamiento de las de primera utilización por parte del acuerdo recurrido, imponen la necesidad de que éste se repute no conforme a Derecho y, por ende, la de confirmar el fallo dictado por el Tribunal "a quo», puesto que si la expresada licencia tiene por objeto confrontar la obra realizada con el proyecto que sirvió de base a la que para practicarla fue concedida y, en su caso, con las condiciones lícitas que en ésta se hubieran impuesto, si existe esa adecuación o conformidad -se dice en la sentencia de esta Sala de 30 de abril de 1984 - "el Ayuntamiento no podrá denegar la licencia de apertura o primer establecimiento, dado que, aparte de encontrarnos ante un supuesto de actividad reglada, la licencia de primera ocupación es expresión técnica de la necesaria comprobación de si el edificio o instalación se acomoda a las prescripciones contenidas en el proyecto o instrumentos complementarios que en su día sirvieron de soporte al acto base de concesión de la licencia de obra o edificación».

No se aprecian razones determinantes de expresa imposición de costas.

FALLAMOS

Declarando no haber lugar al recurso de apelación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Portugalete, debemos confirmar y confirmamos la sentencia dictada, con fecha doce de septiembre de mil novecientos ochenta y tres , por la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Bilbao, en los autos de que aquélla dimana, que, estimando parcialmente el recurso a que la misma corresponde, anulaba el acuerdo de 14 de octubre de 1980 de la ComisiónMunicipal Permanente del citado Ayuntamiento, declarando el derecho de don Juan Miguel a que se le concediera licencia de primera ocupación del edificio a que el fallo de la misma hace referencia, cuya sentencia declaramos firme, sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes.

ASI por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Aurelio Botella.- José María Reyes Monterreal.- Julián García Estartús.- Rubricado.

Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia en el día de su fecha por el Excmo. Sr. don José María Reyes Monterreal, Magistrado Ponente en estos autos, celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que , como Secretario, certifico. Madrid, a veintidós de enero de mil novecientos ochenta y seis.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.

Lo preinserto concuerda bien y fielmente con el original a que me remito.