STS, 2 de Noviembre de 1981

SENTENCIA

EXCELENTÍSIMOS SEÑORES:

Presidente Accidental:

Don Manuel Gordillo García

Magistrados:

Don Aurelio Botella Taza

Don Vicente Marín Ruiz

Don Manuel Delgado Iribarren Negrao

Don Rafael Pérez Gimeno

EN LA VILLA DE MADRID a 2 de noviembre de mil novecientos ochenta y uno

en el recurso contencioso administrativo que pende ante la Sala, en grado de apelación, entre la

ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, apelante, representada y dirigida por el Sr. Abogado

del Estado; e "Industrias y Almacenes Pablos, S.A.", apelada, no comparecida en esta instancia;

contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 2 de junio de 1.978 , sobre sanción.

RESULTANDO

RESULTANDO: Que tras la instrucción del oportuno expediente, la Dirección General de Sanidad, en 14 de febrero de 1.975, resolvió sancionar al Laboratorio Syva sito en León, con una multa de 75.000 pesetas por no tener registradas en el citado Centro Directivo la especialidad farmacéutica PENI-ESTRECTO y haber incumplido repetidas veces la obligación de inscribir en dicho registro las especialidades farmacéuticas de uso veterinario que resulta de lo dispuesto en la Ley de Bases de SanidadNacional en relación con el artículo 31.2 del Decreto 2464/63 , y otra multa de 25.000 pesetas por la venta de dicha especialidad a persona no autorizada, con la infracción del articulo 5.3 del Decreto antes citado , apreciándose también la reincidencia en la comisión de esta falta; que no conforme se alzaron ante el Ministerio de la Gobernación, el cual por Resolución de 12 de julio siguiente desestimó el recurso.

RESULTANDO: Que contra los anteriores acuerdos "Industrias y Almacenes Pablos, S.A.", una de cuyas Secciones constituyen los denominados "Laboratorios Syva", interpuso recurso contenciosoadministrativo ante la Sala de la Jurisdicción en la Audiencia Nacional, formalizando la demanda con la súplica de que se dicte sentencia por la que se declare contraria a Derecho y por tanto se revoque y deje sin efecto la resolución recurrida, con imposición de costas.

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado contestó a la demanda suplicando se confirmen íntegramente las resoluciones impugnadas.

RESULTANDO: Que el Tribunal dictó sentencia, con fecha 2 de junio de 1.978, en la que aparece el fallo que dice así: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso interpuesto por "INDUSTRIAS Y ALMACENES PABLOS, S.A.", contra la resolución de la Dirección General de Sanidad de 14 de Febrero de

1.974, y de la del Ministro de la Gobernación de 12 de Julio de 1.975, desestimatoria de su alzada, por las que se impusieron las sanciones de 75.000 y 25.000 pesetas por falta de registro de especialidades farmacéuticas de uso veterinario y venta a persona no autorizada, debemos confirmar y confirmamos dichas resoluciones por ser conforme a Derecho, si bien reducimos las multas a las de 5.000 pesetas (cinco mil) por cada una de las dos infracciones dichas, por no estar en este extremo ajustadas al ordenamiento jurídico y desestimamos en el resto dicho recurso sin hacer especial imposición de costas"; y cuya sentencia se funda en los siguientes CONSIDERANDOS: "PRIMERO: Que, Laboratorios Syva, pertenecientes a la sociedad actora, fabricó el producto Peni-Estrepto de 1.000.000 Vitaminado para uso Veterinario, sin inscribirlo en el Registro de la Dirección General de Sanidad para especialidades farmacéuticas, y lo vendió sin hacerlo a Oficina de Farmacia, hechos que dieron lugar a que fuera sancionada por aquel Organismo directivo que estimó la existencia de dos diferentes infracciones, de un lado, haberse omitido aquella inscripción, y de otro, la venta sin cumplir las formalidades legales a persona no autorizada, por cuyas infracciones le fueron impuestas multas de 75.000 y 25.000 pesetas respectivamente, sanciones que a tenor del artículo 87 del Decreto 2464/63 de 10 de Agosto corresponden a la calificación de faltas graves o muy graves, y que fueron confirmadas íntegramente por el Ministro en el recurso de alzada.- SEGUNDO: Que, el apartado 13 de la Base XVI de la Ley de Bases de la Sanidad Nacional de 25 de Noviembre de 1.944 declara de forma terminante que "las especialidades farmacéuticas de uso veterinario serán registradas en la Dirección General de Sanidad", y el párrafo anterior define la especialidad farmacéutica por referencia al concepto de medicamento, el cual es comprensivo, según el párrafo 5 de la misma Base, tanto de los destinados a la medicina humana como a la veterinaria y de tales preceptos, unidos a lo decidido en las sentencias del Tribunal Supremo de 16 de Marzo de 1.961 y 7 y 8 de Junio y 29 de Septiembre de 1.977 , resulta incuestionable que los laboratorios dedicados a la elaboración, comercialización y venta de dichas especialidades de uso veterinario están obligados a inscribir sus productos en el referido Registro y en contra de ello no puede alegarse con éxito el que la Ley de 25 de Noviembre de 1.944 es una Ley de Bases y como tal inaplicable mientras no sea debidamente desarrollada por normas posteriores, pues aparte de que su artículo único le confiere fuerza legal desde su publicación, esas normas de desarrollo han sido publicadas y, entre otras disposiciones, están contenidas fundamentalmente en el Decreto 2.464/1.963 de 10 de Agosto, en el cual se instrumenta el procedimiento de registro en sus artículos 31 y siguientes y se reitera la obligación de hacerlo con relación a las especialidades de uso veterinario en su artículo 4º y mediante la norma de remisión contenida en su disposición final tercera; ni tampoco puede negarse esa obligación registral acudiendo al argumento de la existencia de normas contradictorias en esta materia, ni a la pasividad observada por la Dirección General de Sanidad durante casi treinta años en la exigencia de esa obligación, porque cualesquiera que sean las contradicciones conflictivas que puedan existir entre los órganos administrativos responsables de la ganadería y los de la sanidad, el apartado 13 de la Base citada bien explícitamente ordena el registro, "sin perjuicio de las disposiciones de Agricultura que regulan esta materia", y, en lo que se refiere a la pasividad de la Dirección General de Sanidad, aunque esta circunstancia pueda tener relevancia en orden a la determinación de la culpabilidad del administrado que ante esa conducta incumple la Ley, carece en absoluto de trascendencia en relación con la obligatoriedad y eficacia de ésta, pues su incumplimiento por los órganos administrativos no puede producir consecuencia derogatoria alguna, ni pérdida de su vigor, en cuanto que tal efecto es privativo de leyes posteriores, a tenor de lo preceptuado en el artículo 2 del Código Civil .- TERCERO. Que, la falta de registro en la Dirección General de Sanidad de una especialidad farmacéutica, y entre ellas las de uso veterinario según se deja razonado, convierte su elaboración, y venta en no autorizadas a tenor de lo establecido en los artículos 4, 5-3 y 31 del Decreto citado de 10 de Agosto de 1.963 , el último de los cuales emplea la expresión de "preparado clandestino" y, conforme a ello, elhecho no discutido en autos de elaborar o lanzar al mercado especialidades de uso veterinaria sin ese previo registro o el venderlo al margen de las oficinas de Farmacia son hechos que aparecen tipificados como faltas muy graves en su artículo 85, cuya letra a) comprende el "elaborar o vender especialidades o cosméticos sin autorización" y por tanto el requisito de tipicidad de las faltas aparece plenamente satisfecho.- CUARTO: Que, si bien la creación de dos registros de especialidades de uso veterinario, uno en el Ministerio de Agricultura y otro en el de Gobernación, hoy Interior, ha dado lugar a la producción de una normatividad compleja, que en algunos aspectos se manifiesta inarmónica y poco congruente y esto ha podido dar origen a que la actuación de los distintos órganos administrativos implicados no haya sido lo coordinada y uniforme que sería de desear y que tal situación pudo ocasionar en el laboratorio demandante dudas fundadas acerca de la obligatoriedad de la inscripción registral de referencia, que sin duda resultaron agraviadas por el olvido en que, durante un largo período de años, tuvo la Administración la exigencia de esa obligación y que todo ello pueden constituir circunstancias suficientes para eliminar, en el ámbito subjetivo, la nota de culpabilidad en la conducta de omisión imputada a dicho laboratorio, lo cierto es que en la resolución inicial de la Administración se hace constar en sus resultandos que el mismo laboratorio ha sido sancionado por las mismas causas en los expedientes 8, 9, 10 y 11 de 1.971, 1 de 1.972, 14 de 1.973 y 61 de 1.974 y tales sanciones, cuya realidad no se discute y con relación a las cuales ni se alega que se hubieran dejado sin efecto, ni siquiera consta se haya recurrido, obligan a estimar que existía en el sancionado plena conciencia del problema aquí nuevamente suscitado y que por tanto su conducta de omisión registral y venta fué realizada con completo conocimiento de causa y deliberadamente querida, con lo cual su culpabilidad aparece manifiesta e innegable, si bien las circunstancias de inseguridad normativa que ha dominado esta materia y que se dejan expuestas obliguen a minorar las sanciones impuestas, reduciéndolas a su límite mínimo por resultar éste más proporcionado a las circunstancias subjetivas concurrentes en la falta de referencia.- QUINTO: Que, a efectos de costas no es de apreciar mala fé ni temeridad litigiosas".

RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fué admitido en un solo efecto y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada por sus trámites legales.

RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fué fijado, a tal fin, el veintidós de octubre último, en cuya fecha tuvo lugar.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don Aurelio Botella Taza.

VISTOS Los preceptos legales y regimentarlos invocados en los escritos de las partes y en la sentencia recurrida, así como los que a continuación se citan y demás disposiciones concordantes de general aplicación.

ACEPTANDO los Considerandos de la sentencia apelada, y

CONSIDERANDO

CONSIDERANDO: Que el representante de la Administración pública aduce un sólo motivo de apelación contra la sentencia de la Audiencia Nacional fundado en supuesta infracción de la doctrina de esta Sala contenida entre otras en sentencias de 11 de abril de 1.961, 14 de octubre de 1.964, 25 de mayo de 1.975 y 4 de marzo de 1.976 sobre facultades discrecionales de la Administración en materia sancionadora para elegir la cuantía adecuada de la pena administrativa en correspondencia con las características del caso y dentro de los límites señalados para la infracción en la normativa aplicable; doctrina, empero, que debe ser matizada y precisada al tenor de los siguientes razonamientos y anejas conclusiones.

CONSIDERANDO: Que de modo originario el ejercicio de las facultades inherentes a la potestad estatal de castigar corresponde a los Tribunales de Justicia según al respecto preceptúa al nivel de la ley asequible a la revisión contenciosa ( artículo 19 de la Ley Jurisdiccional )- el articulo también primero de la Ley de Enjuiciamiento Criminal donde no se contrapone Jurisdicción a Administración en punto a posibles facultades de represión punitiva sino Jurisdicción ordinaria frente a Jurisdicciones especiales; y sólo en un ámbito limitado y complementario, en función de hacer viables los principios de autoridad y ejecutividad, la ley penal admite compatibilidades con fuentes administrativas de sanción, como así resulta de los artículos 26 apartado 3º y 603 del Código punitivo ; al par que de en términos generales el articulo 27 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado (donde textualmente se habla de "penas" administrativas) ciñe las facultades gubernativas de referencia a previa ley votada en Cortes que expresamente las establezca, con lo cual, la potestad reglamentaria de la Administración cuya índole formal ejecutiva, autónoma u organizativa, no implica potestad originaria de castigar- requiere, por su propia índole,desarrollo y regulación de un lado ahormados a la ley formal que atribuye las funciones sancionadoras, y de otro lado incluyentes de previsión de los aspectos y cuestiones por naturaleza aunados a la concreción reglamentaria de la ley penal administrativa con sujeción a los principios comunes a todo ordenamiento sancionador como por ejemplo ocurre con la prescripción y la gradación proporcional de las penas como presupuesto cuantitativo de su concreta fijación; de tal manera que si la Administración, dejando incompleto el desarrollo reglamentario que le incumbe, mantiene lagunas o vacíos en cuanto a regulación de la proporcionalidad en la aplicación de las sanciones, no puede ello implicar regresión a unas facultades discrecionales que no existen, por no existir en ella potestad originaria de imponer penas al ciudadano, sino que en la ley creadora de tipos sancionables por la Administración independientemente de su constitucionalidad o anticonstitucionalidad sobrevenida- deben entenderse implícitos los mencionados principios generales de todo Derecho Sancionador y, entre ellos, el de proporcionalidad a la trascendencia del hecho, antecedentes del infractor, capacidad económica y cargas familiares así como el grado de culpabilidad o intensidad del reproche social en cuanto a la relación psicológica de causalidad aplicada en el marco administrativo, no ya como elemento esencial de la infracción de esta clase, sino como circunstancia ponderativa de la susodicha proporcionalidad en la graduación de la pena dentro de los limites legales; teniendo en cuenta, además, que ni la revisión contenciosa es una casación inasequible a concreciones dentro de aquellos límites, ni es razonable entender que mediante silencios o lagunas contrarios al principio de eficacia en su actividad reglamentaria pueda la Administración autoconferirse facultades discrecionales en materia sancionadora que impliquen para el administrado infractor un trato más perjudicial que el asignado por las leyes penales al delincuente, toda vez que el procedimiento administrativo sancionador no es homologable en garantías a las legalmente establecidas para el proceso penal, y, sin embargo las fuertes cuantías de sanción que adoptan, las impuestas por los órganos administrativos rebasen con frecuencia las señaladas para delitos en el Código Penal con la consiguiente relevancia sobrevenida para las cuestiones afectantes a las revisiones de fijación de cuantía de las multas impuestas por la Administración.

CONSIDERANDO: Que, por otra parte, necesario es también precisar que la revisión contencioso administrativa ( artículos 1, 41 y 83 apartado 2 de la Ley Jurisdiccional ) concierne al ordenamiento jurídico como sistema y no estrictamente a normas contempladas de modo aislado como aquí pudiera invocarse al respecto el Decreto de 10 de Agosto de 1.963 donde resulta silenciada la proporcionalidad de la sanción administrativa en el desarrollo reglamentario de la Ley de Bases de Sanidad Nacional, pues tales normas en su estricta individualidad no son otra cosa que medios, instrumentos o típicos canales por los que se aplica el sistema del ordenamiento jurídico a una situación determinada con la consecuente necesidad de interpretar lógica y teleológicamente ( artículo 3 apartado 1 en relación con el 4 inciso 2 del Código Civil reformado ) toda norma sancionadora de carácter reglamentario en orden a adecuar su aplicación a las disposiciones legales desarrolladas por la susodicha normativa reglamentaria, aquí los artículos 87 a 90 del Decreto de 10 de Agosto de 1.963 sobre especialidades farmacéuticas, interpretación sistemática y finalista que obviamente presupone coherencia entre la finalidad normativa y la del acto sancionador dentro del sistema del ordenamiento jurídico donde juega el principio de proporcionalidad y la expresada coherencia sufriría ruptura si propiamente se atribuyera a la Administración sancionadora una discrecionalidad en la fijación de la sanción incompatible con el examinado principio proporcional en cuanto ahormante de la aplicación punitiva del ordenamiento jurídico, haciéndose así necesario distinguir, en la semántica del término discrecionalidad, entre un sentido de desvinculación respecto al Derecho improcedente por cuanto todo acto administrativo está sujeto a Derecho como regla general ( artículo 1 de la Ley de lo Contencioso Administrativo ) y otro sentido de inimpugnabilidad o irrecurribilidad cuyo reflejo sería la aparente o metafórica discrecionalidad que para la materia examinada postula la parte apelante asignando a la misma caracteres de efectividad cuando ésta sólo es factible si excepcionalmente y de modo expreso se hubiera excluido la impugnación por previa ley formal ( art. 40-f) de la Ley Jurisdiccional ) que estableciera facultades de arbitrio administrativo en la aplicación de las sanciones; de donde se infiere que la disposición reglamentaria sancionadora debe especificar, no solo limites cuantitativos en correspondencia a la gradación de la falta en grave y leve, sino además -y en todo caso si tal gradación resultare innecesariadefinir factores cualitativos de proporcionalidad, como por ejemplo lo hacen a nivel de Ley la de 30 de Julio de 1.959 en su articulo 20 apartado 1 y a nivel de Decreto el de 17 de Noviembre de 1.966 en su artículo 5º ; de tal manera que si la disposición sancionadora los omitiere, como ocurre en el Decreto aquí tratado de 10 de Agosto de 1.963 , no por ello podrá interpretarse dicho silencio como autorizante de arbitrio administrativo inimpugnable, sino como remisión o implícito reenvío al principio de proporcionalidad y parámetros generales de aplicación (trascendencia del hecho, antecedentes y solvencia del infractor, grado de intencionalidad, etc.) a cuyo tenor, y a través de la prueba de estos hechos determinantes de la aplicación del principio en cuestión será factible la revisión contenciosa, no excluida por previa Ley, de la fijación hecha por el órgano sancionador de la cuantía de la multa aún impuesta dentro de los límites legales, bien entendido que para calificar de quebrantado el principio de proporcionalidad en este aspecto precisa que la desproporción con respecto a los expresados factores generales debe ser importante, notoria o manifiesta en concordancia con la problemática planteada, según ya se ha dicho y en ello se insiste, porlos dilatados márgenes de competencia sancionadora de la Administración sobre límites máximos de elevada cuantía superiores incluso en varios casos a las multas que imponen por delito y previo proceso los Tribunales de Justicia; desproporción relevante, la referida, ponderable como cuestión de hecho por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, que desplaza la alegada discrecionalidad en el atribuido sentido de inimpugnabilidad a violación manifiesta del principio jurídico de proporcionalidad; incoherencia esta que no se da en los casos contemplados por la jurisprudencia invocada por la Administración apelante definiéndose así variedad fáctico significativo a estos efectos que excluye la contradicción entre la doctrina expuesta y las casuísticas resoluciones jurisdiccionales citadas al principio.

CONSIDERANDO: Que los precedentes razonamientos conducen a la confirmación de la sentencia apelada y a desestimar el recurso que la impugna; sin que sean de apreciar motivos de temeridad o mala fe determinantes de expresa imposición de costas.

FALLAMOS

FALLAMOS

Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el representante de la Administración Pública contra sentencia dictada el 2 de junio de 1.978 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional en autos número 10.555 de 1.977 , debemos confirmar y confirmamos en todas sus partes la sentencia apelada sin expresa imposición de las costas de segunda instancia.

Así por esta nuestra sentencia; que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don Aurelio Botella Taza, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala Cuarta de lo Contencioso-administrativo de lo que, como Secretario, certifico.

Madrid a 2 de noviembre de mil novecientos ochenta y uno.