STS, 24 de Mayo de 1980
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 24 Mayo 1980 |
SENTENCIA
EXCELENTISIMOS SEÑORES:
Presidente:
Don Enrique Medina Balmaseda
Magistrados: Don José Garralda Valcárcel Don Fernando de Mateo Lage
En la Villa de Madrid a veinticuatro de Mayo de mil novecientos ochenta.
En el recurso contencioso-administrativo que pende ante la Sala en grado de apelación, seguido entre partes; de una como apelante la Administración General del Estado (Dirección General de Administración Local), representada y defendida por el Abogado del Estado, no habiendo comparecido ante esta segunda instancia el actor y demandante en primera instancia Don Mauricio , contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, sobre cese del hoy apelado Señor Mauricio como Concejal del Ayuntamiento de Vallada; y
RESULTANDO
RESULTANDO: Que la Dirección General de Administración Local en 17 de Marzo de 1975 dictó resolución por lo que se desestimó el recurso de alzada formulado contra acuerdo del Gobierno Civil de Valencia, a virtud del cual se decantó el cese del recurrente como Concejal del Ayuntamiento de Vallada.
RESULTANDO: Que interpuesto el recurso contencioso-administrativo y tramitado con arreglo a las prescripciones legales, y por la representación del actor se formalizó la demanda en escrito de 7 de octubre de 1975 y después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando se dictara sentencia declarando: 1º La nulidad de las actuaciones en razón de haberse omitido el trámite de audiencia del interesado al dictarse los actos recurridos. 2º En otro caso que no existe causa alguna de incompatibilidad, ya que el actor se limitó a ejercitar una acción pública o popular en defensa de los intereses generales de la población, solicitando por un otrosí la celebración de vista pública.
RESULTANDO: Que por el Abogado del Estado en su escrito de 4 de Noviembre de 1975 se contestó la ludida demanda oponiéndose a la misma y tras aducir los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos, concluyó suplicando se dicte Sentencia declarando conforme a derecho los Acuerdo impugnados, sin que considerase precisa la celebración de vista, que pidió se sustituyera por conclusiones.
RESULTANDO: Que la Sala de instancia acordó que en sustitución del trámite de vista, las partes presentaran conclusiones escritas que ambas cumplimentaron, declarándose conclusa la discusión escrita yseñalándose para la votación y fallo que tuvo lugar en 27 de Enero de 1976.
RESULTANDO: Que el Tribunal de instancia dictó sentencia en 7 de Febrero de 1976, la cual contiene el siguiente FALLO: "Que estimando, como estimamos, el recurso contencioso administrativo interpuesto por Don Mauricio , contra las resoluciones del Gobernador Civil de esta Provincia de 10 de Diciembre de 1974 y de la Dirección General de Administración Local de 17 de Marzo de 1975, por las que, respectivamente, se dispuso su cese como Concejal del Ayuntamiento de Vallada y no se dio lugar el recurso de alzada en su contra formulado, debemos declarar y declaramos dichos actos no ajustados a Derecho y, consecuentemente, los anulamos, dejándolos sin valor ni efecto alguno, con todas las consecuencias inherente a tal declaración y sin hacer especial imposición a las costas causadas"; que dicho fallo tuvo su fundamentación en los siguientes: CONSIDERANDO: Que al haberse alegado como primer fundamento de la pretensión anulatoria que en estos autos se deduce, la falta de otorgamiento de audiencia al interesado con carácter previo a la resolución gubernativa que acordó su cese como Concejal del Ayuntamiento de Vallada, motivo que se apoya en lo establecido en el art. 91 de la Ley de Procedimiento Administrativo , procede examinarla con anticipación al estudio. En la cuestión de fondo a que el presente recurso se refiere; y a este respecto, es preciso señalar que si bien es cierto que el principio de audiencia es connatural al método dialéctico de aprobación a la verdad, constituye una exigencia insoslayable con arreglo a elementales principios de justicia y no puede decirse, en términos generales, que pueda ser suplido con la posterior intervención del afectado a través de la vía de los recursos arbitrados por la Ley, y si bien igualmente es cierto que, en el supuesto aquí contemplado, no puede apreciarse la existencia de la excepción al indicado trámite que recoge el párrafo 3º del mencionado precepto - toda vez que con anterioridad al acuerdo del Gobernador Civil de ésta Provincia de 10 de Diciembre de 1974, que es el originariamente impugnado, ninguna alegación fáctica ni jurídica se había producido por el hoy actor en punto a su aludido cese -, no es cierto que en el particular u concreto supuesto que aquí se contempla una razón de economía procesal, que de no seguirse redundaría inclusive en perjuicios del propio recurrente, impide que a la emisión de la practicada garantía, pueda atribuírsele consecuencias anulatorias del procedimiento, puesto que es patente que ningún resultado práctico se lograría con ello ante la evidencia de que volvería a producirse una resolución del mismo tenor que la que se anulara, con el consiguiente retraso en la decisión del tema litigioso suscitado y quebranto del principio de seguridad jurídica que ello originaría. CONSIDERANDO: Que apartado así el obstáculo impeditivo del conocimiento del fondo del asunto que aquí se plantea, ha de destacarse que éste queda reducido a determinar si la acción pública que reconoce el art. 223 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana , para exigir la observancia de la legislación y planeamiento urbanístico, tanto en su versión anterior como posterior a la Ley de Reforma de 2 de Mayo de 1975 , puede ser ejercitada por un Concejal del Ayuntamiento que otorgó la correspondiente licencia de construcción, que luego se consideran ilegal, son por ello incurrir en la causa de incompatibilidad para el ejercicio de función que recogen los artículos 79-4º y 33-2º, respectivamente, de la Ley de Régimen Local Y Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales - tener entablada contienda judicial o administrativa con la Corporación o con Establecimiento dependiente de la misma -; y en cuanto se refiere a éste particular, la conclusión afirmativa se expone, no ya sólo porque la ratio logis de la incompatibilidad apuntada descansa en la necesidad de alejar los conflictos que puedan surgir entre los intereses públicos que en todo ponente ha de perseguir el Ayuntamiento y los individuales o propios de quienes han de concurrir, por ministerio de la Ley, a formar su voluntad, sino fundamentalmente porque si la meritada acción pública o popular, que es una consecuencia del general interés en que descansa el orden urbanístico, se concede a cualquier ciudadano sin necesidad de cualificación de vecindad ni de ninguna otra; sin con ello se amplía el ámbito de ña legitimación activa regulado en el art. 28 de la Ley de ésta Jurisdicción - sentencias del Tribunal Supremo, Sala 4ª de 11 de Enero de 1972, 7 de Mayo de 1973, 4 de Mayo y 15 de Noviembre de 1974, ente muchas más -, hasta el punto de bastar, en ésta concreta materia de urbanismo, el mero interés en la legalidad que, en otro caso, sería insuficiente para permitir el acceso a la vía contencioso administrativa, pues faltaría el interés personal y directo que se exige en el aludido precepto y si, por ultimo, ninguna restricción se establece en el antedicho artículo 223 de la Ley del Suelo en punto a la posibilidad de ejercicio de la acción que de él dimana, resulta claro que la circunstancia de ser concejal quien la utilice, sin interés personal alguno conforme pudo acreditarse en el recurso en que se resolvió la impugnación por el mismo formulada, no puede ser obstáculo para su viabilidad ni tampoco comportar la pérdida de la referida condición de Concejal dado que entonces no se estaría en presencia de una acción popular, sino más bien, y en contra de su genuina significación, de un medio impugnatorio para cuya actuación sería preciso ostentar determinadas condiciones personales; y en que el fundamento de la tan repetida acción popular urbanística no es otro que el clásico de suscitar la colaboración ciudadana en la función de control de la legalidad de una materia que se sabe extremadamente conflictiva y que, por sus características económicas especulativas, es propensa a la proliferación de irregularidades de tal tipo.-CONSIDERANDO: Que, aparte lo anteriormente expuesto, se llega a la misma conclusión - es decir, a la de que la causa de incompatibilidad que se comprende en los preceptos invocados de la Ley de Régimen Local y Reglamento de Organización se refiere a tenerentablada contienda judicial con el Ayuntamiento a consecuencia de intereses distintos de la mera defensa de la legalidad urbanística , con sólo tener presente la circunstancia de que, a excepción de la acción vecinal de los actuales artículos 371 y 341 de dicha Ley y Reglamento, tanto en la época de entrada en vigor de tales disposiciones, como en realidad a partir de la promulgación de la Ley Municipal Republicana de 31 de Octubre de 1935, había desaparecido del ordenamiento local la existencia de una verdadera acción pública o popular, razón ésta por que las mencionadas Ley y Reglamento sólo podían hacer referencia a los supuestos de intereses directos y personales que entonces constituían el único fundamento de la legitimación para el ejercicio de acciones contenciosas y no a los casos similares al actualmente examinado, por la elemental razón de que no había posibilidad legal alguna de que se presentasen; más al arbitrar esa posibilidad la Ley posterior de 12 de Mayo de 1956 , Ley del Suelo, resulta patente que la misma ha de constituir una excepción - y no a la inversa a aquél supuesto de incompatibilidad en el ejercicio de la función de Concejal que los tan repetido preceptos establecen, todo ello son que pueda dejarse de hacer constar que el propio Tribunal Supremo, en Sentencia de su Sala 4ª de 25 de Noviembre de 1974, admite, sin reserva alguna, la posibilidad de que un Concejal, actuando como un vecino más, haga uso de la acción reconocida en el art. 223 de la Ley del Suelo para lo que le reconoce plena legitimación sin plantear, como no podía ser menos, problema alguno de incompatibilidad para el ejercicio de su cargo.-CONSIDERANDO: Que por las razones expuestas se está en el caso de estimar el recurso, sin que, sin embargo, puedan apreciarse las condiciones necesarias para hacer una especial imposición de costas".
RESULTANDO: Que la Abogacía del Estado, en la representación que ostenta, dedujo recurso de apelación contra la significada sentencia, que le fue admitida en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Tribunal, con emplazamiento de las partes, sustanciándose la alzada solamente con el mismo, por la incomparecencia de la contraparte en esta segunda instancia, por sus trámites legales.
RESULTANDO: Que acordado señalar día para el fallo en la presente apelación, cuando por turno correspondiera, fue fijado, a tal fin el 13 de los corrientes, en cuya fecha tuvo lugar.
VISTO siendo ponente el Magistrado Excelentísimo Señor Don José Garralda Valcárcel.
VISTOS los preceptos que se citan y demás de general aplicación.
Se aceptan los Considerandos de la sentencia apelada; y
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que el concepto de incompatibilidad entraña o presupone la idea de contraposición de intereses posiblemente antagónicos y por tanto no conciliables son norma de alguno de ellos, concurrente en una persona física o jurídica y cuando alguno de aquellos intereses afecta a la cosa pública, surge la figura dicha, tendente a evitar la concurrencia en un sujeto de aquella dualidad de facultades creadora de un posible riesgo en la acertada y honesta gestión de la función pública y si bajo ésta visión del concepto se examina el supuesto de hecho objeto del recurso, se advierte la inexistencia del mismo por el ejercicio de la acción pública prevista en el art. 223 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de Mayo de 1956, con la sola mira de defender la legalidad urbanística vigente; por quien ostenta la condición de Concejal del Ayuntamiento concedente de la licencia impugnada al amparo de dicha acción, al faltar en uno y otro hecho cualquier clase de elementos subjetivos reveladores de intereses de carácter personal, en pugna posible con los de índole general que pudieran resultar dañados por ello, pues al efecto, resulta asimismo oportuno señalar como la Jurisprudencia de ésta Sala, buscando la eficacia de la referida acción pública como medio útil para el mantenimiento de la disciplina urbanística, tiende a destacar el carácter amplio que deba darse a su ejercicio y de lo que son un exponente además de las sentencias citadas en la apelada, las de 20 de Octubre de 1975 y 20 de Diciembre de 1977, en las que, respectivamente, se dice a tal fin, que "en el urbanismo, para exigir la observancia de su legislación y del conjunto de directivas jurídicas que dice aquel precepto (art. 223), cualquier persona y, desde luego, sin limitación alguna las físicas dotadas de capacidad, pueden acudir a los Tribunales sin necesidad de invocar interés directo alguno" y "que como es sabido, habilita (el art. 223) a cualquier ciudadano, sin precisión de cualificaciones especiales, para exigir ante los Tribunales de ésta Jurisdicción la observancia de dicha Ley y de los Planes de Ordenación... permite asimismo la impugnación de las licencias ilegales erróneas como parte que son de una actuación antijurídica de la Administración".
CONSIDERANDO: Que si bien en las sentencias de ésta Sala de 25 de Noviembre de 1974, 8 de Noviembre de 1978 y 4 de Junio de 1979, no se aborda directamente el problema de la posible incidencia en las causas de incompatibilidad previstas en el art. 74.4º de la Ley de Régimen Local y 33,2º del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales , cuandoquienes ostenta la condición de Concejales ejerciten la acción pública, para salvaguarda del orden urbanístico contra acuerdos del propio Ayuntamiento, el tema se viene a tocar tangencialmente al reconocérseles legitimación para ello cuando actúan como un vecino, lo que presupone en armonía con todas las consideraciones expuestas anteriormente y en la argumentación de la sentencia apelada que se ha aceptado, la no concurrencia en tales casos, de las previsiones establecidas en aquellos preceptos.
CONSIDERANDO: Que los argumentos consignados conducen a la desestimación del recurso de apelación y por consiguiente a la confirmación de la sentencia apelada, sin que sean de apreciar circunstancias determinantes de una imposición de costas.
FALLAMOS
Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por el representante de la Administración, debemos de confirmar y confirmamos la sentencia dictada por el Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Valencia, con fecha 7 de Febrero de 1976 , en el recurso de que dimana éste rollo y no se hace imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excelentísimo Señor Don José Garralda Valcárcel, estando celebrando audiencia pública en el día de hoy la Sala IV. Del Tribunal Supremo, de todo lo cual yo el Secretario, Certifico.
Madrid, veinticuatro de Mayo de mil novecientos ochenta.
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