STS 1723/1989, 20 de Diciembre de 1989
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 20 Diciembre 1989 |
| Número de resolución | 1723/1989 |
Núm. 1.723.- Sentencia de 20 de diciembre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr don Francisco González Navarro.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Suspensión de efectos de licencia de excavación en parcela.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976; Reglamento de Disciplina
Urbanística.
DOCTRINA: La potestad de suspensión de los efectos de las licencias constituye una
manifestación del deber de la Administración de velar por la legalidad urbanística, aunque
trasladando la decisión definitiva sobre la cuestión suscitada por tal medida a la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa por el cauce del art. 118 de la Ley Jurisdiccional.
En la villa de Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por doña María Rosa , don Alejandro y don Enrique , representados por la Procuradora Sra. Marín Pérez, y defendidos por Letrados, y el Ayuntamiento de Las Palmas, representado por el Procurador Sr. Pinto Marabotto, bajo la dirección de Letrado, siendo parte apelada don Eloy , representado por el Procurador Sr. Rodríguez Rodríguez, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 14 de septiembre de 1988, por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, en recurso sobre suspensión de efectos licencia excavación en parcela.
Siendo Ponente el Excmo. Sr don Francisco González Navarro.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas, se ha seguido el recurso núm. 283/1988 , promovido por el Ayuntamiento de Las Palmas, y en el que ha sido parte demandada doña María Rosa y otras, sobre suspensión efectos licencia excavación en parcela.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 14 de septiembre , de 1988, en la que aparece el fallo que dice así: «En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.° Levantar la suspensión de los efectos de la licencia decretada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Las Palmas con fecha de 6 de mayo de 1988, a que se refieren los antecedentes de hecho de esta Sentencia, por entender que no se ajusta a Derecho. 2.° No hacer especial pronunciamiento sobre costas».
La referida Sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: «1.° Los presentes Autos tienen su origen en el acuerdo del Alcalde de Las Palmas de Gran Canaria de 6 demayo de 1988, por el que se suspendían los efectos de la licencia otorgada con fecha 17 de noviembre de 1987, para la excavación de un solar sito en la urbanización el "Zurbarán", al amparo del art. 186 del Texto Refundido de la Ley del Suelo aprobado por Real Decreto 1346/1976 , de 9 de abril, por entender que dicho acto administrativo es constitutivo de una infracción urbanística grave y manifiesta, disponiendo al propio tiempo la paralización de las obras iniciadas con arreglo a dicha licencia y el traslado del acuerdo a esta Sala a los efectos prevenidos en los núms. 2 y siguientes del art. 118 de la Ley Jurisdiccional , conforme al art. 186.3 de aquella normativa. 2 .° Son de destacar, para la adecuada solución del tema planteado las siguientes premisas; a) según los fundamentos de dicho acuerdo, este se apoya en que el Pleno de la Corporación Municipal, en sesión celebrada el día 30 de julio de 1986, acordó aprobar inicialmente el Plan General de Ordenación Urbana, con expresa suspensión de licencias para aquellas zonas del territorio objeto de planeamiento, cuyas nuevas determinaciones supongan modificación del régimen urbanístico vigente, así como en el art. 120 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico , a cuyo tenor solo podrán concederse licencias basadas en el régimen vigente, siempre que se respeten las determinaciones del nuevo planeamiento y en que la licencia concedidas constituye una infracción urbanística grave y manifiesta, por cuanto que incumple tanto las determinaciones del vigente Plan General de Ordenación Urbana (pues la licencia ampara la excavación de una parcela de terreno para la posterior construcción de complejo deportivo sobre un suelo clasificado como de Reserva Urbana, con uso docente, que carece de los necesarios servicios urbanísticos para otorgar al terreno la categoría de urbano y, por supuesto, de solar), como las del planeamiento inicialmente aprobado (pues clasifica el emplazamiento como sistema general de equipamiento público, y por ello el uso de la parcela como instalación deportiva de titularidad privada es incompatible con el nuevo uso previsto) b) el Abogado del Estado alega que la suspensión ha de ser levantada, por cuanto que, en síntesis, la licencia autoriza la ejecución de obras menores, de desmonte y excavación del terreno para una posterior construcción de un complejo deportivo, aunque esta construcción no está amparada por dicha licencia, que sólo permite dichas obras menores, que no suponen infracción en el destino del suelo, ni cambio en el mismo, ni implican edificación o instalación; c) la parte personada que apoya la suspensión y solicita la anulación de la licencia, funda su petición en que se trata de realizar movimiento de tierras, obras para cuya ejecución el art. 178 del Texto Refundido de referencia exige la oportuna licencia, y cuya finalidad vulnera el Ordenamiento Urbanístico al consistir en la construcción de un complejo deportivo, de forma evidente, manifiesta y grave; d) el Ayuntamiento también apoya la suspensión decretada por el Alcalde-Presidente del mismo por entender que la licencia concedida implica una infracción urbanística manifiesta y grave por incumplir tanto las determinaciones del vigente Plan General de Ordenación Urbana, como las del instrumento de planeamiento, también General de Ordenación Urbana, inicialmente aprobado: e) la otra parte personada, titular de la licencia cuyos efectos se suspenden, postula que se levante y alce la suspensión de tal licencia y la paralización de las obras, sobre la base, en síntesis, de que no concurre, en obras de desmonte y excavación infracción manifiesta y grave en los términos de los arts. 226 del Texto Refundido de referencia y 54 y 56 del Reglamento de Disciplina Urbanística ; por lo que sobre estos planteamientos habrán de versar los razonamientos de esta Sala. 3.° Como resulta bien conocido, la potestad suspensiva atribuida al Alcalde por el art. 186 del Texto Refundido de referencia y 54 y 56 del Reglamento de Disciplina Urbanística , por lo que sobre estos planteamientos habrán de versar los razonamientos, presentan dos aspectos íntimamente ligados y que se desenvuelven en dos momentos distintos, pues si, de un lado, implica una cesación de la eficacia de la licencia, aunque pueda resultar provisional, con mengua de la ejecutividad característica del acto administrativo (arts. 45.1 y 101 de la Ley de Procedimiento Administrativo ), de otra parte, determina el traslado del acuerdo de suspensión a la Sala de lo Contencioso-Administrativo con una pretensión de anulación de la licencia que abre un proceso con el que se aspira a eliminar del mundo del Derecho un acto declarativo de derechos que constituye una quiebra de la regla general de la irrevocabilidad de dichos actos, y la doctrina de la carga de la prueba, elaborada sobre la base del art. 1.214 del Código Civil , puede resumirse indicando que cada parte ha de probar el supuesto de hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, por lo que ha de ser la Administración la que soporte la carga de la prueba de la infracción urbanística manifiestamente grave, carga que se intensifica si se toman en cuenta las características excepcionales de la potestad prevista en el art. 1.806.1 del mencionado Texto Refundido, que reclaman una rigurosa exigencia de los elementos que integran su causa o presupuesto de hecho, tal como expresa, por ejemplo la Sentencia del Tribunal Supremo de 14 de diciembre de 1987, indicando asimismo la de 12 de noviembre de igual año que esa potestad de suspensión de los efectos de las licencias, constituye una manifestación del deber de la Administración de velar por la legalidad urbanística, en cuanto que aquella viene obligada a suspender las licencias concedidas vulnerando de forma ostensible y grave dicho Ordenamiento, aunque trasladando la decisión definitiva sobre la cuestión suscitada por esa medida a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, que ha de resolver el problema planteado por la vía del proceso especial regulado en el art. 118 de la Ley Jurisdiccional , que tiene como una de las características más acusadas la de quedar reducido el fallo a la alternativa que señala el párrafo quinto de dicho artículo , consistente en anular el acto suspendido o levantar la suspensión del mismo, que es el ámbito a que queda reducido el recurso. 4.° De los arts. 186 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, y 34 del Reglamento deDisciplina Urbanística, aprobado por Real Decreto 2187/1987, de 23 de junio , dedúcese que es preciso que el acto administrativo constituya manifiestamente una infracción urbanística aprobado por Real Decreto 2187/1978, de 23 de junio , dedúcese que es preciso que el acto administrativo constituya manifiestamente una infracción urbanística grave; lo que implica la necesidad (Sentencias del Tribunal Supremo de 29 de octubre de 1979, 19 de septiembre de 19X1. 24 de mayo de 1982, 25 de marzo de 1983, 24 de febrero de 1984, 26 de mayo de 1982, 25 de marzo de 1983, 24 de febrero de 1984, 26 de mayo de 1986 y 11 de junio de 1986 , entre otras), de que, para estimar esa transgresión, el contenido del acto por el que se conceda la licencia constituya una de las infracciones contempladas en el art. 226 de la llamada Ley del Suelo , y de que la ilegalidad del acto suspendido sea inequívoca y notoria, esto es, que para que pueda ser apreciada no sea preciso acudir a interpretaciones analógicas o a intrincados y prolijos razonamientos jurídicos, sino que, por el contrario, baste el simple enfrentamiento del acuerdo con el literal de las normas incumplidas, lo que se traduce, por la necesidad de cohonestar las exigencias de la integridad de la legalidad urbanística con las del principio de seguridad jurídica presentes en la situación de quien ha sometido su pretensión de ejercitar el ius aedificandi al control previo administrativo y obtenido la preceptiva autorización, en la exigencia de la gravedad de la infracción urbanística, que coincida con la tipificación de las infracciones graves en los arts. 226.2 de la denominada Ley del Suelo y 54.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística , de que se trate de actos de edificación o uso del suelo amparados por licencia, y de que la infracción sea manifiesta, en el sentido de notoria, patente, inequívoca, y apreciable sin necesidad de consumir esfuerzos interpretativos o energéticos. 5.° En aplicación de tales exigencias, parece evidente que en el supuesto de Autos, en que se suspenden los efectos, de una licencia por la que se autorizan obras que se califican de menores de desmonte y excavación de terrenos, no concurren los presupuestos a que se condiciona la potestad suspensiva ejercitada por la Administración, puesto que, si bien se observa, resulta, por un lado, que la efectividad de la licencia se circunscribe a dichas obras menores, aunque se anuncie el propósito posterior de construcción de un complejo deportivo que, obviamente, no puede entenderse autorizado por aquélla, mientras que, por otra parte, dichas obras autorizadas no implican, como sería preciso, una transgresión urbanística grave que sólo viene referida a supuestos bien distintos de los que aquí concurren, de incumplimiento de normas sobre parcelaciones, uso del suelo, altura, volumen y situación de las edificaciones y ocupación permitida de la superficie de las parcelas (arts. 226.2 de la Ley del Suelo y 54.3 del Reglamento de Disciplina Urbanística ), sin que lo autorizado determine un específico destino del suelo, ni un cambio de destino, siendo también de destacar que sólo a edificios e instalaciones, en cuyo ámbito no pueden incluirse las obras autorizadas, se refieren a los arts. 84 de la Ley del Suelo y 42 del Reglamento de Gestión Urbanística , cuando establecen que el suelo urbanizable programado antes de reserva urbana, estará sujeto a la limitación de no poder ser urbanizado hasta que se aprueba el correspondiente Plan Parcial, lo que puesto en relación con la necesidad de que la gravedad de la infracción sea manifiesta, concepto este último cuya no concurrencia queda explícita cuando, como en el supuesto de Autos, son complejos y prolijos los razonamientos esgrimidos por las partes personadas, determina la improcedencia de entender ajustada a Derecho la suspensión de efectos de la licencia que se cuestiona, siempre en el ámbito de lo que queda indicado sobre su concreto alcance y contenido, por lo que ha de alzarse la suspensión decreta, sin prejuzgar, en absoluto, porque es impropio del procedimiento seguido, sobre el tema de la legalidad de lo que no es sino la "finalidad" que se expresa por el solicitante de la licencia, al no constar tampoco que las obras menores autorizadas por ésta impliquen ni modificación del relieve del suelo que dificulte el destino previsto en los Planes de Ordenación, ni desarmonía del paisaje».
Contra dicha Sentencia la parte demandante y demandada interpuso recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos y, en virtud, se elevaron los Autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 8 de noviembre de 1989, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Se aceptan los fundamentos de Derecho 1.° al 5.°, ambos inclusive, de la Sentencia apelada.
Esta Sala acepta y hace suyos, en lo sustancial, los fundamentos 1.° al 5.°, ambos inclusive, de la Sentencia apelada que acaban de ser transcritos en los antecedentes de hecho.
En relación con las alegaciones del apelante poco hay que decir ya que, en general, abunda en lo que ya razonó en primera instancia. No obstante, parece oportuno decir: a) Que la Sentencia impugnada lo que afirma es que no se ha autorizado ningún acto de instalación ni de edificación que, en su caso, exigiría un Plan Parcial, b) Que asimismo subraya, y de forma inobjetable por lo que resulta acreditado en Autos, que no se ha cometido infracción urbanística de ningún tipo, pero que de haberla en ningún caso puede calificarse de grave, c) Que, si se considera necesario revocar la licencia, habrá que adecuarse alprocedimiento correspondiente que, desde luego, no es el utilizado por el Ayuntamiento en este caso.
No se aprecian razones, ni legales ni jurídicas, determinantes de condena en costas.
Debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por doña María Rosa , don Alejandro y don Enrique , así como por el Ayuntamiento de Las Palmas, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas de 14 de septiembre de 1988 (recaída en el proceso 283/1988), la cual debemos confirmar y confirmamos por ser ajustada a Derecho. Sin costas.
Y, a su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvanse las actuaciones de Primera Instancia, y expediente administrativo a la Sala de su procedencia.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez Hernández- Julián García Estartús.- Francisco González Navarro.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr don Francisco González Navarro, Magistrado Ponente en estos autos; de lo que como Secretario, certifico
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STS 247/1998, 17 de Marzo de 1998
...como establecen las sentencias del Tribunal Supremo de 3 de octubre de 1983, 26 de diciembre de 1984, 30 de marzo de 1988, y 20 de diciembre de 1989, entre otras, y así el ajuste del fallo no ha de ser, necesariamente, literal, sino racional y flexible, recogiendo lo esencial peticionado, a......