STS, 23 de Junio de 1978
| Ponente | ANGEL MARTIN DEL BURGO Y MARCHAN |
| ECLI | ES:TS:1978:2787 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 23 de Junio de 1978 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
Excmos. Señores:
Don Pedro Martín de Hijas y Muñoz.
Don Manuel Gordillo García.
Don Ángel Martín del Burgo y Marchán.
Don José Ignacio Jiménez Hernández.
Don José Gabaldón López.
EN LA VILLA DE MADRID, a veintitrés de Junio de mil novecientos setenta y ocho;
En el recurso contencioso-administrativo que, en única instancia, pende ante la Sala, entre partes, de una, como demandantes, Doña Marina y Doña Verónica , Doña María Rosa y
Doña Ana María , como herederos de Don Ángel , representados últimamente por el Procurador Don Enrique Brualla de Piniés y dirigidos por Letrado; y de otra, como demandada, la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado, contra Resoluciones del Ministerio de la Vivienda, de doce de Diciembre de mil novecientos sesenta y tres y diez y siete de Julio de mil novecientos sesenta y nueve, sobre revisión de precios para la construcción de las viviendas " DIRECCION002 ".
RESULTANDO
RESULTANDO: Que el Instituto Nacional de la Vivienda promovió la construcción en Valladolid de setecientas veintitrés viviendas protegidas " DIRECCION002 ", cuyas obras fueron adjudicadas a Don Ángel
, en 30 de Octubre de 1952, fijándose el plazo de tres años para la construcción, a partir de los quince días siguientes a la firma de la escritura, que tuvo lugar el 18 de Septiembre de 1953, plazo que fue prorrogado par un año, a instancia del contratista de 6 de Septiembre de 1956, haciéndose la adjudicación en
32.429.414,87 pesetas, con una baja del 15,0279464 por ciento sobre el presupuesto de subasta, y el 30 de Marzo de 1957 solicitó el adjudicatario una "primera revisión de precios", basada especialmente en un mayor movimiento de tierras y en el aumento del número de viviendas de 723 a 740 y también 13 locales comerciales, acordándose por Instituto Nacional de la Vivienda en 10 de Octubre de 1958 la revisióninteresada, en el sentido de que el importe del presupuesto primitivo se elevase a 58.957.362,60 pesetas.
RESULTANDO: Que en 23 de Mayo de 1960 el interesado solicitó una segunda revisión de precios, cuyo importe hacia que el presupuesto total ascendiese a 63.181.290,75 pesetas, que fue denegada por la Dirección General del Instituto Nacional de Previsión en 17 de Octubre de 1962, par haber incurrido el contratista en mora en la ejecución de las obras; contra cuya resolución interpuso el señor Ángel recurso de alzada y el Ministerio de la Vivienda, en 12 de Diciembre da 1963, desestimó el recurso, dictaminando que procedía la desestimación del recurso de alzada interpuesto por Don Ángel y que se confirmase la resolución recurrida; y habiéndose prestado la conformidad al referido dictamen, el Ministerio, par Resolución de 17 de Julio de 1969, acordó desestimar el recurso de alzada formulado por Don Ángel , confirmando en consecuencia la resolución de la Dirección General del Instituto Nacional de la Vivienda de 17 de Octubre de 1962, denegatoria de la revisión de precios solicitada.
RESULTANDO: Que contra las anteriores resoluciones, por Don Ángel se interpuso recurso contencioso-administrativo, seguido después, par fallecimiento del mismo, por su Viuda y herederos, Doña Marina y Doña Verónica , Daña María Rosa y Doña Ana María , formalizando en su día la demanda, con la súplica de que se dictarse sentencia par la que se declarase: Primero, que el acto impugnado, de 17 de Julio de 1969, del Ministerio de la Vivienda, no es conforme con el ordenamiento jurídico y debía ser anulado, dejándolo sin ningún valor ni efecto; segundo, que a los recurrentes se les reconociese, como situación jurídica individualizada, el derecho a la revisión de los precios de la contrata sobre que versaban estos autos, a partir del 16 de Febrero de 1956, con arreglo al expediente incoado en 23 de Mayo de 1960 y referido hasta el 15 de Enero de 1959; tercero, que con relación a esa revisión de precias, la anterior modificación que tuvo lugar al amparo de las disposiciones de 1957 debía ser considerada como pago a buena cuenta, e imputada en la misma; cuarto, que para obtener el debido reconocimiento de la expresada situación jurídica individualizada, debía ordenarse a la Administración admitiese a trámite el expediente de revisión de precios al 15 de Enero de 1959, presentado el 23 de Mayo de 1960, que obraba en el expediente; quinto, que la Administración debía indemnizar a los recurrentes con el interés legal de la cantidad que resultase aprobada en la revisión, a contar del 23 de Mayo de 1960 y hasta el día en que se inicie la tramitación del expediente; sexto, que la Administración, si se opusiere a las anteriores pretensiones, debía ser condenada en costas.
RESULTANDO: Que conferido traslado al Abogado del Estado, contestó la anterior demanda, con la súplica de que se dictase sentencia por la que desestimando dicha demanda, se confirmase en todos sus términos la resolución recurrida, por estar ajustada a Derecho; y no estimando la Sala necesaria la celebración de Vista, en sustitución de la misma se formularon por las partes los oportunos escritos de conclusiones sucintas, acordándose señalar día para el Fallo del presente recurso, cuando por turno correspondiera, a cuyo fin fue fijado el 12 de Junio actual.
Visto, siendo Ponente, el Magistrado Excmo. Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchán.
Vistos los preceptos legales que se citan y demás de general y pertinente aplicación de la Ley de esta Jurisdicción.
CONSIDERANDO
CONSIDERANDO: Que el presente supuesto de hecho, aunque presenta aparentemente una tipificación bien definida (revisión de precios en un contrato administrativo de obras: construcción de viviendas de protección oficial con locales comerciales y centros cívicos y religiosos), sin embargo, la simplicidad que en principio pudiera presentar, desaparece, en cuanto se contemplan los antecedentes del mismo, y las complejas circunstancias que en él concurren, siendo las principales de ellas las siguientes: 1ª) pretenderse en estas actuaciones una segunda revisión de precios, después de haberse concedido una primera, junto a una modificación del primitivo proyecto, por un mayor movimiento de tierras, un incremento del número de viviendas y locales comerciales, más ciertas reformas constructivas y en el abastecimiento de aguas del grupo; 2ª) venir determinado en el Pliego de Condiciones para la terminación de las obras un plazo de tres años, a partir de los quince días siguientes al del otorgamiento de la escritura notarial (18 de Septiembre de 1953), no habiéndose interesado por el constructor mas que una sola prórroga, de un año, mediante su escrito de 6 de Septiembre de 1956; 3ª) existencia de un proyecto reformado y revisado, de fecha 31 de Diciembre de 1956, y de una Memoria aclaratoria y adicional al mismo, presentada en el 1957; 4ª) resolución del Instituto Nacional de la Vivienda, el 10 de Octubre de 1958, como consecuencia de lo anterior, elevando notoriamente el presupuesto de las obras a cerca de cincuenta y nueve millones de pesetas, incluyendo en ello tanto la revisión de precios, como las modificaciones introducidas en las mismas; 5ª) actuaciones irregulares continuadas, lo mismo par el contratista que por la Administración, con incumplimiento de los plazos para la terminación, resolución demorada de la modificación del proyecto, faltade petición de nueva prórroga, recepción de viviendas sin las preceptivas calificaciones previas y, por fin, existencia de un número impresionante de desperfectos y vicios constructivos, hasta el extremo de que solo en la relación presentada por el propio constructor, aparece una lista numerosísima de ellos, que ocupa varios folios; 6ª) pretensión de los actores de que esta segunda revisión abarque un periodo de tiempo comprendido entre el 16 de Febrero de 1956, hasta el 15 de Enero de 1959.
CONSIDERANDO: Que el que la revisión de precios que en este proceso se debate, y en relación con el referido contrato de obras, sea la segunda que se interesa por la parte recurrente, ni significa que venga ya prejuzgada par la primera, en el sentido de que asta fuera solicitada y concedida a cuenta del ajuste o liquidación total, ni, por el contrario, que por haber sido precedida por aquella otra, deba ser considerada a priori improcedente, pues, por la propia razón de ser de esta institución, si la misma persigue el logro del equivalente económico o ecuación financiera en la vida de la relación negocial, en atención a los fines perseguidos con su implantación, lo mismo que esto puede justificar una sola revisión, o mejor aún, una revisión concretada en solo periodo de tiempo, puede igualmente explicar una revisión sucesiva, que abarque diversos periodos de tiempo, si las circunstancias y la vida prolongada de la ejecución del contrato así lo imponen.
CONSIDERANDO: Que no obstante lo dicho, lo que no debe ser olvidado, es que la revisión de precios en el contrato administrativo, abstracción de las circunstancias concurrentes en el supuesto de autos, viene a conmocionar una serie de principios, que, la misma, no solo pone en cuestión, sino que los excepciona, como es el de riesgo y ventura, el de precio cierto, el de legalidad materia! presupuestaria, el de inmutabilidad del "contrato lex", en fin, el del "rigor iuris" de esta figura contractual; motivas suficientes para que, en términos generales, la jurisprudencia haya calificado a las disposiciones dictadas sobre esta materia de excepcionales (sentencia de 20 de Febrero de 1956), insusceptibles de una interpretación extensiva (Sentencia de 14 de Mayo de 1957)t remachándose que "la índole excepcional de este género de disposiciones, que rompen transitoriamente la normalidad económica de los contratos administrativos, han de ser aplicados con sujeción estricta a sus términos, sin que sea posible ampliaciones analógicas ni su extensión a casos no previstos expresa y categóricamente" (Sentencia de 13 de Enero de 1958).
CONSIDERANDO: Que teniendo presente lo expuesto hasta aquí, igualmente hay que tener a la vista otro principio rector en la contratación administrativa: el deber del contratista de asegurar, en cuanto le sea posible, el normal y regular cumplimiento de las prestaciones a su cargo, lo cual, ciertamente, no ha tenido efectividad en este caso, pues el contratista ha tratado de escudarse en la modificación del proyecto inicial para justificar el retraso en el ritmo normal de las obras, cuando, como se desprende de las actuaciones disponibles, ello podría explicar solo una parte, pero no la marcha general de las mismas, en la forma en que han sido llevadas por este constructor.
CONSIDERANDO: Que, por otra parte, dicho constructor no sólo no desplegó la suficiente diligencia en el cumplimiento de los trabajos materiales a su cargo, sino que también descuidó deberes formales, pues, para pedir una segunda revisión de precios, debió empezar por interesar también una segunda prorroga, porque sin esta, se entraba en una fase de operancia da la mora, obstativa de lo por él pretendido en este proceso ( artículo 6 de la Ley de 17 de Julio de 1945); mora que se produce "ex lege" ("dies interpellat pro homine"), como nos ha recordado el Consejo de Estado (dictámenes de 25 de Junio de 1959, de 9 de Junio de 1960) y que las últimas disposiciones vienen acentuando ( Decreto-Ley de 4 de Febrero de 1964, artículo 6; Ley de Contratos del Estado de 8 de Abril de 1965, 45, in fine ).
CONSIDERANDO: Que si bien es cierto que la doctrina a que se hace referencia en el precedente Considerando no se ha mostrado inflexible y dogmática, puesto que ha procurado adaptarse a las singularidades de ciertos supuestos especiales, mediante las pertinentes matizaciones, atendiendo a la naturaleza del contrato y a las circunstancias concurrentes en su desenvolvimiento, construyendo incluso la teoría de la concesión tácita de prórroga, por la conducta de la Administración, al aceptar el cumplimiento tardío (Sentencias de 26 de Enero y 30 de Marzo de 1962, 4 de Mayo de 1963), sin embargo, si nos remitimos a las singularidades que ofrece el supuesto que nos ocupa, y a sus especiales circunstancias, astas obligan, no a una dulcificación de las exigencias requeridas para esta pretendida segunda revisión de precios, sino a su interpretación con el mayor rigor, ya que, como al principio se apuntó, el constructor no solo ha faltado al ritmo regular de realización de las obras, y al deber formal de interesar una nueva prórroga de vigencia del contrato, sino que, en la forma material de efectuarlas, lo ha hecho de manera notoriamente deficiente y defectuosa.
CONSIDERANDO: Que, al haber actuado como queda dicho, la parte accionante ha perjudicado al sector social destinatario de estas viviendas, cuando la satisfacción de las necesidades de dicho sector constituía precisamente la razón de la estipulación de este contrato, y de las obras, objeto material delmismo; infringiendo con ello el principio de buena fe, que, en el ámbito de las relaciones administrativas contractuales suele tener una mayor virtualidad que en el Derecho privado, desempeñando una función esencial, delimitadora incluso del "quantum" de derechos y obligaciones, mirando, sobre todo, al fin del interés general perseguido, mas que al interés pecuniario de los implicados en el negocio jurídico; existiendo sobre este principio todo un cuerpo de doctrina: Sentencias de 14 de Diciembre de 1940, 17 de Mayo de 1931, 13 de Junio de 1944, 5 de Junio de 1945, 5 de Enero de 1950, 4 de Julio de 1951, 12 de Junio de 1956, 13 de Enero de 1958, 6 de Junio de 1959, 31 de Marzo de 1960, 15 de Noviembre de 1963, 12 de Marzo de 1964, 16 de Octubre de 1965, 15 de Junio de 1972, 22 de Enero de 1975.
CONSIDERANDO: Que por esta conjunción de factores, se impone la desestimación del presente recurso, por encontrarse ajustado a derecho el acuerdo recurrido, de 17 de Julio de 1969, del Ministerio de la Vivienda; no siendo de apreciar temeridad ni mala fe, en la conducta procesal de los contendientes, a los efectos prevenidos en los artículos 81 y 131 de la Ley Jurisdiccional sobre imposición de costas .
FALLAMOS
Que desestimando la pretensión inicialmente deducida en este proceso por el Procurador Don Francisco Brualla Entenza, en nombre y representación de Don Ángel , y sostenida por el Procurador Don Enrique Brualla de Piniés, en nombre y representación de los herederos de dicho señor, Doña Marina y Doña Verónica , Doña María Rosa y Doña Ana María , frente a la resolución del Ministerio de la Vivienda, de 17 de Julio de 1969, debemos declarar y declaramos que la misma se encuentra ajustada a derecho. Sin imposición de costas. A su tiempo, con certificación de esta Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.
Así por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN. Leída y publicada fue la anterior Sentencia, estando constituida en Audiencia Publica la Excma. Sala Cuarta de este Tribunal Supremo, por el señor Magistrado Ponente en La misma, Excmo. Señor Don Ángel Martín del Burgo y Marchán, en el día de la fecha, en que yo el Secretario certifico.
Madrid, veintitrés de Junio de mil novecientos setenta y ocho.
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...dando así fugar al otorgamiento de una prórroga tácita -considerada válida por el Tribunal Supremo en Sentencias de 4 de mayo de 1963; 23 de junio de 1978; 31 de marzo y 21 de junio de 1980; 3 de diciembre de 1984- la cual según señala la Sentencia de 2 de octubre de 1987, no es sino una ap......
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