STS 1305/1989, 17 de Octubre de 1989
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1989:14569 |
| Número de Resolución | 1305/1989 |
| Fecha de Resolución | 17 de Octubre de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 1.305.- Sentencia de 17 de octubre de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Aprobación Plan General. Información Pública.
NORMAS APLICADAS: Ley del Suelo, Texto Refundido de 1976; arts. 41 y 43; Reglamento de Planeamiento , arts. 132, 147 y 148.
DOCTRINA: En el presente caso, el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas no aprobó ningún plan especial, sino que simplemente dispuso que determinados ámbitos fuesen
desarrollados mediante planes especiales, previsión de futuro que sólo exigirá la aprobación inicial y la información pública cuando se ponga en ejercicio.
En la villa de Madrid, a diecisiete de octubre de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por la Generalidad de Cataluña, representada y defendida por el Letrado de la misma; siendo parte apelada y adherida a esta apelación "Roig, Sociedad Anónima", con la representación del Procurador don Enrique Sorribes Torra, bajo la dirección de Letrado, y estando promovido contra la Sentencia dictada en 16 de junio de 1988, por la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona, en recurso sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Granollers.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
Ante la Sala Primera de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona se ha seguido el recurso número 913/1985, promovido por "Roig, Sociedad Anónima", y en el que ha sido parte demandada la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña, sobre aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de Granollers.
Dicho Tribunal dictó Sentencia con fecha 16 de junio de 1988 con la siguiente parte dispositiva: "Fallamos: Que estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de "Roig, Sociedad Anónima", contra la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de fecha 23 de diciembre de 1985 por el cual se estima en parte el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo adoptado por la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 27 de junio de 1984, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación de Granollers; así como contra dicho acuerdo. Y debemos anular y anulamos la referida resolución del recurso de alzada, de 23 de diciembre de 1985, debiéndose reponer las actuaciones a partir de la presentación de dicho recurso, para su nueva tramitación que decidirá cuantas cuestiones plantee el expediente, hayan sido o no alegadas por los interesados, debiendo, en este último caso, oírles previamente. Sin costas."
La referida Sentencia se basa en los siguientes Fundamentos de Derecho: 1.° El perímetro de la litis VIII viene determinado por la impugnación que la actora, "Roig, SA." (tras desistir de su pretensión "Inmogra, SA."), lleva a efecto, del apartado b) de la resolución del Conseller de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de fecha 23 de diciembre de 1985 por la cual se estiman en parte los recursos de alzada acumulados, interpuestos por don Federico y don Carlos Daniel , contra el acuerdo adoptado por la Comisión de Urbanismo de Barcelona de 27 de junio de 1984, que aprobó definitivamente el Plan General de Ordenación de Granollers en el sentido: a) de suprimir el área de actuación núm. 25, delimitada por el Plan General; b) subdividir la antigua área de actuación en varios sectores, correspondientes a cuatro Planes Especiales de Cambio de Uso y dos Unidades de Actuación; c) calificar la zona I, residencial de manzana cerrada, los terrenos correspondientes al conjunto de parcelas con frente a las calles Miretas y Joan E. Donat; d) calificar de zona II, industrial de manzana cerrada, los terrenos correspondientes al conjunto de parcelas con frente a la calle Francesc Ribas y otras, y e) modificar la normativa y planos correspondientes. De todos estos pronunciamientos la actora pretende mantener el que se refiere a la supresión de la antigua área de actuación 25, así como los indicados en los apartados c) y d) y anular los apartados b) y e) que han quedado expuestos. La decisión de la litis está en función de las siguientes consideraciones: A) Dada la interrelación entre los diferentes apartados de la resolución que se impugna es rechazable, su pretensión de anular parte de la resolución referida, pues no es posible eliminar la antigua área de actuación sin prever el régimen jurídico que ha de sustituir al establecido anteriormente y su ámbito espacial de aplicación; por consiguiente, el pronunciamiento de la Sala se hace sobre el conjunto de las determinaciones de la resolución adoptada. B) Las modificaciones introducidas al resolver el recurso de alzada sobre lo establecido en la aprobación definitiva por la Comisión de Urbanismo no revisten el carácter de sustanciales, de modo que exijan para su adopción la información pública que la recurrente alega. Tales alteraciones producidas al resolver la alzada no afectan al esquema fundamental del planeamiento, sino que constituyen variaciones puntuales del mismo, que afectan a los interesados o afectados directamente por las mismas. De ahí que sean tales interesados los que deben conocer previamente a la resolución, en trámite de audiencia, las alteraciones que se introducen, al no haber sido alegadas por ellos; y esto en aplicación de lo dispuesto en el párrafo segundo del art. 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo. La certificación del Secretario general de la Dirección General de Urbanismo del Departamento de Política Territorial y Urbanismo de la Generalitat de Cataluña deja patente que no se otorgó a los recurrentes vista o audiencia de la propuesta de resolución a la parte recurrente, "Roig, SA.», como debía hacerse, al no haber sido planteada por la misma la división del área de actuación 25 en las nuevas unidades especiales contenidas en el apartado b) de la resolución que se impugna, contraviniendo así lo dispuesto en el art. 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo. 2° No existe temeridad o mala fe que justifique una especial declaración de costas".
Contra dicha Sentencia la Generalidad de Cataluña interpuso recurso de apelación que fue admitido en ambos efectos y, en su virtud, se elevaron los autos y expediente administrativo a este Alto Tribunal, con emplazamiento de las partes, habiéndose sustanciado la alzada por sus trámites legales.
Acordado señalar día para el fallo en la presente apelación cuando por turno correspondiera, fue fijado a tal fin el día 4 de octubre de 1989, en cuya fecha tuvo lugar.
Fundamentos de Derecho
Los de la Sentencia apelada, que sustancialmente se aceptan, y además:
La resolución procedente respecto de las apelaciones interpuestas por la Generalidad de Cataluña y por "Roig, SA.", dadas las alegaciones de esta última, se ve indudablemente influida por la consideración que se atribuya a la resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de aquélla de fecha 28 de noviembre de 1985 -no de 23 de diciembre de 1985 como equivocada e intrascendentalmente se dice en la Sentencia recurrida confundiendo evidentemente su data con la de su comunicación-, ya que, según se repute o no interrelacionados entre sí y componiendo un todo a sus cinco apartados, especificados bajo las letras a), b), c), d) y e), no cabrá o sí el enjuiciamiento aislado de los mismos, que es lo que la recurrente, "Roig, SA.", pretende al desgajar el apartado b), así como el e) en cuanto se refiera a él, de los restantes y solicitar únicamente la anulación de éstos, confirmando expresamente la de los demás. Esta pretensión de la referida apelante en forma alguna puede ser aceptada, por lo que la decisión de la litis ha de basarse en la unicidad de la resolución antedicha, ya que no es cierto, cual la misma sostiene, que el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas estimase su recurso de alzada en el apartado a) de su resolución, pese a que en él se diga que se suprime el área de actuación núm. 25 delimitada por el Plan General y esta decisión se corresponda la súplica de su recurso de alzada, y que a continuación adoptase otras tres independientes respecto de dicha área que muy bien pudiera no haber adoptado, ya que la estimación del recurso expresamente se dijo ser parcial, y de sufundamentación claramente se advierte que lo resuelto fue subdividir el área o PECU núm. 25 en varios ámbitos, los PECU 25A, 25B, 25C y 25D del apartado b), las unidades de actuación 25E y 25F del apartado
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y los a incluir en las zonas I, residencial en manzana cerrada, y II, industrial en manzana cerrada, de los apartados c) y d), siquiera para verificarlo hubiera de necesariamente adoptar las decisiones de suprimir el área o PECU 25, objeto del apartado a), y modificar la normativa y planos de ordenación correspondientes, finalidad del e); sin que pueda seriamente afirmarse que la supresión fuese operativa sin disponer la ordenación del área, cuando la propia invocante expresa al final del párrafo segundo del séptimo de los hechos de su demanda, y lo mismo es así, ser indudable que la supresión de un área de actuación en suelo urbano obliga a asignar simultáneamente a los terrenos que estaban afectados por ella una zonificación concreta de entre las contempladas en el plan.
La impugnación por parte de "Roig, SA.", de la resolución de 28 de noviembre de 1985 se centraba en dos aspectos formales que sigue sosteniendo en su escrito de alegaciones: por una parte, la de haberse aprobado cuatro Planes Especiales de Cambio de Uso, los PECU 25A, 25B, 25C y 25D, y delimitado dos Unidades de Actuación, las 25E y 25D, sin las preceptivas información pública y audiencia de los interesados, así como sin aprobación inicial, conforme a lo previsto en los arts. 41, 43 y 118 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana y 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, y no por haberse introducido los mismos en el plan sin una nueva información pública de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 130 y 132.3 b), párrafo segundo, del Reglamento de Planeamiento, como la Sentencia apelada entendió; por otra parte, la omisión por el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas del trámite de audiencia ordenado en el art. 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo, extremo aceptado por dicha Sentencia como base de su decisión y con la que la misma subsidiariamente se encuentra conforme, al contrario que la apelante Generalidad de Cataluña, quien solicita su revocación y la confirmación del acto impugnado. En cuanto al primero, forzosamente ha de ser decidido en contra de los intereses de la sociedad que lo plantea, ya que descartado por la misma el supuesto previsto en el art. 132.3 b) antes citado, la aplicación de lo dispuesto en los arts. 41 y 43 de la Ley del Suelo, desarrollados en los arts. 147 y 148 del Reglamento de Planeamiento, y de los arts. 118 de esa Ley y 38 del Reglamento de Gestión Urbanística, carece en este caso de aplicación, ya que el Consejero de Política Territorial y Obras Públicas no aprobó ningún Plan Especial, sino que simplemente dispuso que determinados ámbitos fuesen desarrollados mediante Planes Especiales, previsión de futuro que sólo exigirá la aprobación inicial y la información pública cuando se ponga en ejercicio, y si bien delimitó dos Unidades de Actuación, para hacerlo no tenía por qué seguir la tramitación de los citados arts. 118 y 38, privativa de cuando las Unidades se delimitan después de la aprobación de los Planes Generales y por no haberse delimitado en ellos. En lo que se refiere al segundo aspecto, preciso es seguir los dictados de la Sentencia apelada, contrarios a los intereses de la Generalidad de Cataluña, puesto que, en efecto, el art. 119 de la Ley de Procedimiento Administrativo, particularizando el trámite de audiencia, establecido con carácter general en la misma para todo procedimiento administrativo, y en especial para los recursos administrativos en los arts. 91 y 117, lo hace obligado en cualquier caso cuando quien esté llamado a decidir considere necesario resolver sobre cuestiones no enjuiciadas por la resolución recurrida ni planteadas por los interesados, ya que, aunque la Administración no esté estrechamente vinculada por el principio de congruencia, sí lo está por el de contradicción, que la fuerza a oír a los interesados sobre las cuestiones nuevas que suscite el examen del expediente y sobre las cuales repute conveniente pronunciarse, y dicho trámite, necesario de todo punto por la razón que se expresa la Sentencia apelada, se omitió por el Consejero de Política Territorial y obras Públicas, con notoria indefensión para la recurrente.
No es de apreciar temeridad ni mala fe en ninguna de las partes a los efectos de la imposición de costas prevista para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que debemos desestimar y desestimamos los recursos de apelación, interpuestos, originariamente, por la Generalidad de Cataluña y, adhesivamente, por "Roig, SA.", contra la Sentencia dictada con fecha 16 de junio de 1988 por la Sala Primera de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Territorial de Barcelona en los autos núm. 913/85-B y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Francisco Javier Delgado Barrio.-Juan García Ramos Iturralde.-Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. donJaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario, certifico.-José María López-Mora.-Rubricado.
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