STS, 12 de Abril de 1989
| Ponente | ANGEL RODRIGUEZ GARCIA |
| ECLI | ES:TS:1989:2457 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 12 de Abril de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 403.-Sentencia de 12 de abril de 1989
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García.
PROCEDIMIENTO: Ordinario. Única Instancia.
MATERIA: Funcionarios de la Administración Militar y Asimilados. Retribuciones. Reglamentos
Ejecutivos y otros Reglamentos. Jerarquía normativa. Procedimiento administrativo. Elaboración de
disposiciones generales. Dictamen del Consejo de Estado. Informe de la Secretaría General
Técnica. Potestad reglamentaria de los Ministros.
NORMAS APLICADAS: Art. 22 p. 3 de la Ley O. 3/1980, de 22 abril; Ley 30/1989; Ley 50 de 1984; OM de Economía y Hacienda de 2 enero 1985 y del M.° de Defensa del 29 enero 1985. Art. 97 de la Constitución. Art. 14 Ley R.J.A.E .
JURISPRUDENCIA CITADA: Tribunal Supremo, sentencias 12 diciembre 1978, 15 octubre 1982.
DOCTRINA: No deben confundirse los reglamentos que se dicten en ejecución de la Ley, en cuyo
procedimiento de elaboración debe ser consultado el Consejo de Estado, en aquellas otras
disposiciones generales que ni completan ni desarrollan la Ley y que se limitan a dar instrucciones
para facilitar su aplicación, aclarando su contenido que se encuentra reproducido en lo esencial,
careciendo de contenido normativo propio.
El art. 97 no significa que se haya desapoderado a los Ministros de la potestad reglamentaria
conferida por la LRJAE de 1957 -art. 14 p. 3 - para materias propias de su Departamento o
relaciones de sujeción especial. Puede prescindirse del informe de la Secretaria General Técnica
cuando se trate de normas interpretativas o aclaratorias que vengan a reproducir en lo esencial
otras anteriores. La Orden impugnada no infringe el principio de jerarquía normativa.
En la villa de Madrid, a doce de abril de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto por la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, constituida con los señores al margen anotados, los recursos acumulados contencioso-administrativos números 339 y 352 de 1985, interpuesto el primero por el Procurador don Antonio Francisco García Díaz en nombre y representación de don Bernardo , don Clemente , don Eloy , don Everardo , don Franco , don Humberto , y otros 50 individuos(cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 8 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) ; y el segundo por la Procuradora doña Laura Lozano Montalvo, en nombre y representación de don Augusto , don Casimiro , don Donato , don Felix , don Héctor
, don Jesús , don y otros 50 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , y otros 50 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , don y otros 50 individuos (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , don Jose Carlos , don Carlos Jesús , don Luis Andrés , don Jesus Miguel , contra la orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de enero de 1985 y la del Ministerio de Defensa de 29 del mismo mes , sobre retribuciones del personal civil y militar y contra los actos presuntos desestimarios por silencio administrativo de los recursos interpuestos frente a las mismas. Habiendo sido parte demandada el Abogado del Estado.
Antecedentes de hecho
Interpuestos los recursos contencioso-administrativos ante esta Sala y admitidos, motivó la publicación en el «Boletín Oficial del Estado» y la reclamación de los expedientes administrativos correspondientes, que una vez recibidos se pusieron de manifiesto a la parte actora para que formalizara la demanda, lo que fue verificado con los oportunos escritos en los que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimaron pertinentes, terminaron suplicando a la Sala que se tuviera por formalizada la demanda y se dicte en su día sentencia en la que se declare la nulidad de las Ordenes recurridas y de los actos de aplicación de las mismas acordándose el abono a los recurrentes de las diferencias ocasionadas por la aplicación de aquéllas hasta el momento de la ejecución con los intereses legales si a ello hubiere lugar; y en otrosí se solicita el recibimiento a prueba.
Dado traslado al Abogado del Estado, presenta escrito de alegaciones previas sobre la incompetencia del Tribunal Supremo para el conocimiento del presente recurso por no tratarse el acto impugnado de una disposición de carácter general. Acordado por la Sala oír a la parte actora sobre dicha alegación, ésta presenta escrito en el que suplica a la Sala que desestime la petición. La Sala por auto de fecha 10 de febrero de 1988 desestima la alegación previa de falta de competencia.
El Abogado del Estado contesta a la demanda mediante escrito en el que suplica a la Sala que dicte en su día sentencia por la que desestime el recurso y en otrosí suplica se declare la incompetencia de este Tribunal para conocer del asunto con remisión de las actuaciones a la Sala de la Audiencia Territorial, o en su caso a la Audiencia Nacional.
Acordado el trámite de conclusiones sucintas, la parte actora presenta escrito en el que suplica se dicte sentencia en los términos solicitados en su escrito de demanda. Evacuado el trámite por el Abogado del Estado, da por reproducida la súplica de su escrito de contestación a la demanda.
Conclusas las actuaciones por providencia de fecha 10 de enero de 1989 se señala para votación y fallo de este recurso la audiencia del día 3 de abril del corriente, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado en la tramitación las formalidades legales referentes al procedimiento.
Visto, siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Rodríguez García, Magistrado de esta Sala.
Fundamentos de Derecho
El Abogado del Estado insiste, por medio de otrosí en el escrito de contestación, que este Tribunal debe declinar la competencia en favor de la Audiencia Territorial que corresponda, al ser objeto de los recursos acumulados en este proceso los actos de aplicación de las Ordenes Ministeriales de 2 y 29 de enero de 1985 , o deferir el conocimiento de los mismos a la Audiencia Nacional, si se entienden directamente impugnadas las citadas Ordenes Ministeriales, por no reunir éstas, a su juicio, el carácter de disposiciones generales.
Pues bien, dejando a un lado la contradicción que supone este planteamiento -primero se habla de actos de aplicación de unas Ordenes Ministeriales y luego se niega a éstas la naturaleza de disposiciones generales-, se puede adelantar que no compartimos este alegato. En primer lugar, porque aceptamos en su día la competencia para conocer del recurso 339/85 en virtud de auto de 25 de noviembre de 1985, que fue consentido por el propio Abogado del Estado, como se tuvo ocasión de decir al resolver negativamente el incidente de alegaciones previas promovido por aquél, situación procesal que es trasladable al recurso n.° 352/85, tanto por su identidad con aquél cuanto porque la providencia de 16 de junio de 1986, teniendo por interpuesto este último, tampoco fue impugnada por el representante de la Administración, quizá porque ya conocía la solución dada al tema competencial en el primero de dichos recursos, con la que se habíaaquietado.
Es verdad que en la demanda, al delimitarse el objeto de la litis, se dice que ésta se inició mediante la impugnación de los actos de aplicación de las Ordenes del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de enero de 1985 y del Ministerio de Defensa de 29 del mismo mes, con fundamento en lo previsto en el art. 39,2 de la Ley Jurisdiccional , pero también lo es que los escritos de interposición de ambos recursos van dirigidos contra las indicadas Ordenes Ministeriales y que en la demanda se postula la nulidad de las mismas, además de la de los actos de aplicación, sin que exista una base sólida para negar a dichas Ordenes, por su contenido abstracto, el carácter de disposiciones generales, como ya se dijo en el auto de 25 de noviembre de 1985, sin perjuicio de que su concreta naturaleza sea precisada a continuación.
Afirmada, por tanto, la competencia de este Tribunal para conocer de los recursos acumulados núms. 339/85 y 352/85, es preciso decir que no deben confundirse los Reglamentos que se dictan en ejecución de las Leyes, en cuyo procedimiento de elaboración debe ser consultado el Consejo de Estado ( art. 22,3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril ), con aquellas otras disposiciones generales que ni completan ni desarrollan las Leyes y que se limitan a dar instrucciones para facilitar su aplicación, aclarando o precisando su contenido que se encuentra reproducido en lo esencial, pues en este caso, al carecer de contenido normativo propio, por no entrañar el ejercicio de una verdadera delegación legislativa, no merecen la calificación de Reglamentos ejecutivos, complementarios de las Leyes que desarrollan, careciendo de sentido que antes de su aprobación tuvieran que ser sometidas al dictamen preceptivo del supremo órgano consultivo del Gobierno.
Esta naturaleza debe atribuirse a las Ordenes Ministeriales recurridas por cuanto se limitan a dar instrucciones sobre la cuantía de las retribuciones de los funcionarios públicos comprendidos en el ámbito de la Ley 30/1984, de 2 de agosto , y del personal militar y funcionarios civiles de la Administración Militar para el año 1985 y, en lo que concierne a los efectos de la litis, a reproducir el contenido de la disposición transitoria cuarta, párrafos primero y tercero, de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, sobre Presupuestos del Estado para el expresado ejercicio, bien que explicitando y aclarando su contenido, como se desprende de la lectura del art. 3.° de la Orden de 2 de enero de 1985 y de la disposición transitoria única de la de 29 siguiente .
No adoleciendo las citadas Ordenes Ministeriales, por cuanto se acaba de decir, de vicio formal en su elaboración derivable de la falta de audiencia del Consejo de Estado, que en este caso no era preceptiva, hay que añadir que tampoco podemos compartir la tesis de los recurrentes cuando sostienen que los Ministros carecen de potestad reglamentaria.
La Constitución , en contra de lo que se arguye al respecto, no ha alterado el esquema competencial anterior en orden al ejercicio de la potestad reglamentaria o si se quiere, para ser más precisos, no lo ha modificado con todas las consecuencias que se propugnan en la demanda. Es cierto que el art. 97 de dicha Norma Fundamental atribuye al Gobierno el ejercicio de la potestad reglamentaria, de acuerdo con la propia Constitución y las Leyes, lo que no significa que haya desapoderado a los Ministros de todo poder reglamentario, concretamente, de la potestad reglamentaria que les reconoce el art. 14,3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado «en materias propías de su Departamento». Podrá sostenerse que, salvo habilitaciones legales específicas, carecen aquéllos de competencia para dictar reglamentos que afecten a los ciudadanos en cuanto tales, pues es al Consejo de Ministros a quien está atribuido por la Constitución el ejercicio de la potestad reglamentaria en el ámbito de la Administración del Estado, pero ello no supone que los titulares de los distintos Departamentos estén privados de competencia para dictar normas que afecten exclusivamente, como en este caso, a personas vinculadas a los mismos por un título especial, como es la condición de empleados públicos, pues cuando es así, o concurre cualquier otra situación de supremacía especial, es bastante la habilitación genérica prevista en el art. 14,3 de la mencionada Ley . En esta línea debe interpretarse la sentencia de este Tribunal de 15 de octubre de 1982, ya que en el caso resuelto entonces lo que estaba en juego era la legitimidad del ejercicio de una potestad reglamentaria en materia tributaria, es decir, en el ámbito de una relación de supremacía general, no especial, como ocurre ahora.
Y tampoco puede basarse la anulación de las Ordenes Ministeriales combatidas en el alegato de la falta de informe de la Secretaria General Técnica, no sólo porque este trámite se ha cumplido en la elaboración de la Orden de 2 de enero de 1985, por lo que a ningún resultado favorable a los intereses de los recurrentes conduciría la anulación de la de 29 del mismo mes (la disposición transitoria única de ésta es coherente con el art. 3.° de aquélla), sino también porque, como está reconocido en la demanda, la jurisprudencia ha relati-vizado el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general, estimando que puede prescindirse de dicho informe cuando se trata de normas interpretativas oaclaratorias, que vengan a reproducir, en lo principal, otras anteriores (sentencia de 12 de diciembre de 1978), doctrina aplicable a este caso, como ya se ha dejado constancia.
El último argumento esgrimido en la demanda está dirigido a sostener la nulidad sustantiva del art. 3.° de la Orden de 2 de enero de 1985 y de la disposición transitoria única de la de 29 del mismo mes, por cuanto, en el sentir de los recurrentes, hacen caso omiso de la disposición transitoria octava de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre , y por tanto infringen el principio de jerarquía normativa. Para llegar a esta conclusión se arguye que la expresada Ley, por la que se regula el régimen de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, ha derogado la disposición transitoria cuarta de la Ley 50/1984, de 30 de diciembre, sobre Presupuestos del Estado para 1985.
Tampoco podemos compartir este motivo. Es cierto que esta última Ley fue publicada en el «B.O.E.» del día 31 de diciembre y que la publicación de la Ley de Incompatibilidades, a pesar de haber sido sancionada antes, tuvo lugar el 4 de enero de 1985, pero no podemos aceptar que una y otra sean contradictorias en la parte que interesa a los efectos de la litis. La disposición transitoria octava de la Ley 53/1984 , recoge efectivamente una excepción a la regla general de incompatibilidad entre el desempeño de un puesto de trabajo en el sector público y la simultánea percepción de haberes pasivos referida a determinados colectivos, entre los que se encuentran los recurrentes, pero no en términos absolutos, pues deja a salvo el caso en que por el puesto administrativo desempeñado se perciban el total de las retribuciones que al mismo correspondan. La Ley 50/1984 , en sintonía con aquélla, preceptúa en su disposición transitoria cuarta el cese, a partir del 1 de enero de 1985, en el percibo del haber de retiro en tanto dure la prestación de servicios a la Administración y añade, en su párrafo tercero, que «si el personal a que se refiere esta norma se hubiere integrado en alguna forma en algún Cuerpo o Escala de la Administración después de haber sido retirado y viniera percibiendo reducidas las retribuciones correspondientes, a partir del 1 de marzo de 1985 percibirá íntegramente dichas retribuciones al cesar en el percibo de su pensión de retiro», de lo que se colige que los textos legales confrontados lejos de ser contradictorios son complementarios, pues disponiéndose en la Ley de Presupuestos, que es el vehículo legal idóneo y al que no tenía por qué hacer referencia la disposición transitoria octava de la Ley de Incompatibilidades, que a partir de la expresada fecha se percibirían las retribuciones totales del puesto administrativo desempeñado, el cese en el percibo de la pensión de retiro deviene coherente con lo que también se encuentra previsto en esta última.
Procedente, será, por tanto, desestimar los presentes recursos, sin que a efectos de costas deba hacerse pronunciamiento condenatorio en aplicación «a contrario» de lo dispuesto en el art. 131,1 de la Ley de esta Jurisdicción .
Que desestimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos el 339/85 por don Bernardo y otros, y el 352/85 por don Augusto y otros, contra la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 2 de enero de 1985 y la del Ministerio de Defensa del 29 del mismo mes y contra los actos de aplicación de las mismas; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.-Ángel Rodríguez García.- César González Mallo.- Francisco José Hernando Santiago.- Enrique Cáncer Lalanne.- Ramón Trillo Torres.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Ángel Rodríguez García, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.- Jaime Estrada Pérez.- Rubricado.
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