STS, 20 de Enero de 1989
| Ponente | JAIME BARRIO IGLESIAS |
| ECLI | ES:TS:1989:216 |
| Fecha de Resolución | 20 de Enero de 1989 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Núm. 31.- Sentencia de 20 de enero de 1989
PONENTE: Excemo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Urbanismo. Licencia de apertura y funcionamiento.
NORMAS APLICADAS: Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas. Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 1955.
DOCTRINA: El nomenclátor anejo al Reglamento de Actividades no tiene carácter limitativo, por lo
que la no inclusión de una actividad en este nomenclátor no significa una presunción de su
exclusión de tal Reglamento. En el caso de exclusivas competencias municipales pudiera reputarse
implícita en una licencia de obras la de primera utilización o de apertura cuando se trate de construcciones con destino prefijado y detallado en el proyecto presentado. Pero esto no ocurre en caso de concurrencia de competencia municipal con las actividades clasificadas.
En la villa de Madrid, a veinte de enero de mil novecientos ochenta y nueve.
Visto el recurso de apelación interpuesto por don Juan Enrique , representado por el Procurador don Federico J. Olivares de Santiago, bajo la dirección de Letrado; siendo partes apeladas el Ayuntamiento de Agüimes (Las Palmas), representado por el Procurador don José Luis Ferrer Recuero, bajo la dirección de Letrado, y don Ramón y otros, representados por el Procurador don José Sánchez Jáuregui, bajo la dirección de Letrado; y estando promovido contra la Sentencia dictada en 20 de octubre de 1987 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas , en recurso sobre licencia de apertura de fábrica de bloques.
Es Ponente el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado de esta Sala.
Antecedentes de hecho
La Comisión Municipal de Gobierno de Agüimes acordó en 30 de abril de 1986 requerir a don Juan Enrique para la legalización, si procedía, de la industria de fábrica de bloques, que tiene en explotación en la parte norte de la zona residencial del polígono industrial de Arimaga. Interpuesto recurso de reposición, fue desestimando por acuerdo de la mencionada Comisión Municipal de 30 de julio de 1986.
Don Juan Enrique interpuso contra los anteriores actos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Las Palmas (núm. 428/86), en el que formuló su demanda con la súplica de que de dictara sentencia por la que se declarasen nulos los acuerdos impugnados. Dado traslado a la representación del Ayuntamiento de Agüimes, contestó la demanda suplicando que se dictara sentencia «desestimando el recurso interpuesto y confirmando los actos administrativos impugnados». Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, laexpresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: Fallo: «En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: 1.º Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Juan Enrique contra el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Agüimes que desestimó el recurso de reposición interpuesto por el recurrente contra el anterior acuerdo de la misma Comisión de 30 de julio por el que se requirió al recurrente para la legalización de una fábrica de bloques: acuerdos que declaramos ajustados al ordenamiento jurídico. 2.º No imponer las costas del Recurso.»
El anterior fallo se base en los siguientes fundamentos jurídicos: 1.º La confusión procedimiental con que ha sido tramitado el presente recurso 428/86, superada y aclarada por la Sala para mejor proveer, tras haber sido denunciada por la Letrada del Ayuntamiento demandado, no impide, desde ahora -y habiéndose evitado la indefensión de las partes- dejar concretado el objeto del presente recurso: Aquí tan sólo se examina la legalidad de la actuación municipal (de la que son exponente los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Agüimes de 30 de abril y 30 de julio de 1986) encaminada a obtener del recurrente la legalización de la industria instalada en el lugar concedido como Los Espinales (cruce de Arinaga) de dicho término municipal, por el recurrente sin haber obtenido previamente licencia municipal de apertura y funcionamiento, de la mencionada industria, según el Ayuntamiento requirente; quedando, pues, al margen del presente recurso -para su resolución en el 427- todo lo referente a la legalización de las obras realizadas por la instalación de industria. 2.º Si bien el acuerdo de 30 de abril de 1986 carece de fundamentación jurídica, del de 30 de julio (que desestima la reposición formulada contra el anterior, así como la interpuesta contra el Decreto del Alcalde de 29 de abril ) parece desprenderse que el Ayuntamiento fundamenta su requerimiento de legalización en los arts. 6.º y 29 y siguientes del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (Decreto 2413/1961, de 30 de noviembre ). El art.
6.º citado señala que «será competencia de los Alcaldes la concesión de licencias para el ejercicio de actividades reguladas, la vigilancia para el mejor cumplimiento de estas disposiciones y el ejercicio de la facultad sancionadora, con arreglo a las prescripciones de este Reglamento»; regulándose en el art. 29 y siguientes del mismo el «Procedimiento para la concesión de licencias». 3.º Con claridad ha señalado el Tribunal Supremo ( Sentencia del T.S. de 15 de octubre de 1985 ) que «la potestad de policía industrial que a los Alcaldes atribuye el art. 6.º del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 , y en concordancia con este precepto el art. 3.1 de la Instrucción de 15 de marzo de 1963 , para otorgar cuando fuere procedente licencias para el ejercicio de actividades clasificadas, faculta a dichas autoridades para ordenar la clausura de las mismas, ... cuando estas se ejercen sin la previa y preceptiva licencia», añadiendo la Sentencia del T.S. de 18 de diciembre de 1985 que «los actos de paralización y suspensión de la actividad impugnada son de competencia municipal y aparece su cobertura legal en el art. 38,c), que prevé la retirada definitiva de la licencia concedida como potestad sancionatoria del Alcalde, cuando no se verificaren las medidas correctoras propuestas, de donde a sensu contrario con mayor motivo podrá decretarse la paralización de las actividades carentes de licencia», jurisprudencia que justifica sobradamente, y en principio, una actuación municipal como la de autos limitada sólo al requerimiento de legalización. 4.º No puede ser obstáculo a la misma el hecho de haber sido ejercitada, la actuación tendente a la legalización, por la Comisión de Gobierno cuando el art. 6.º del Reglamento de Actividades Molestas. Insalubres, Nocivas y Peligrosas atribuye las competencias al Alcalde, pues ello «no empece a su validez cuando corresponde hacerlo sólo a éste, ya que dado el carácter colegiado y deliberante de dicho órgano (comisión de Gobierno) supone una mayor garantía de acierto en la resolución» ( Sentencia del T.S. de 22 de diciembre de 1967, 1 de marzo de 1979, 30 de septiembre de 1976; 19 de junio de 1979; 8 de mayo y 24 de noviembre de 1980, 16 de enero de 1981, 16 de junio de 1983 , etc.). Tampoco puede ser obstáculo el hecho de que la industria cuente con las autorizaciones pertinentes de la Consejería de Industria y Energía, ya que «la necesidad de licencia municipal, ... no impide la exigencia de otros estatales, ni éstas suplen o destituyen aquélla, lo que determina uno de los numerosos supuestos de competencias compartidas o concurrentes, cada vez más frecuentes, dado el frenético legalismo del ordenamiento administrativo» ( Sentencia del T.S. de 13 de junio de 1983 , ya que «al Ministerio de Industria coresponde sólo ver si la industria cumple o no las normas industriales, sin prejuzgar en absoluto si por razones de otra índole puede o no realizarse la instalación en cuestión, de ahí que la autorización se conceda sin perjuicio de otros, cuyo otorgamiento corresponde a otros organismo, y, concretamente, a la autoridad municipal, con arreglo a la normativa del Reglamento de 1961» ( Sentencia del T.S. 6 de octubre de 1977, 5 de diciembre de 1978, 18 de abril de 1979 ). 5.º Frente a ello el recurrente opone que «el día 3 de junio de 1965 la Comisión Permanente del Ayuntamiento de Agüimes acordó conceder a don Juan Enrique la licencia por él solicitada de construir una industria de bloques y bovedillas en el punto kilométrico 32.700 de la carretera C-812», esto es, al otro lado de la carretera donde actualmente se ubica la industria. Y luego, en 1979 (23 de enero), el Pleno del Ayuntamiento, y a la vista de la «solicitud suscrita por don Juan Enrique , solicitando autorización municipal para el traslado de la industria de fabricación de bloques y bovedillas que posee en la ampliación del Cruce de Arinaga a otro terreno de su propiedad, situado frente al actual emplazamiento y a una distancia de 25 metros del eje de la carretera», y una vez «visto el informe del Técnico Municipal favorable a la solicitud... acuerda informar favorablemente, en principio, el mencionado traslado, condicionando la autorización definitiva a la presentación de los oportunos proyectos técnicos, a los correspondientes informes y a lanecesidad de que en los mencionados proyectos aparezca dotada la nueva fábrica de los servicios mínimos indispensables de abastecimiento de agua, energía eléctrica, alumbrado, alcantarillado y pavimentación de viales». 6.º A la vista del texto del acuerdo de 1979, del mismo no puede, en modo alguno, desprenderse la existencia de una concesión de licencia, sino tan sólo la iniciación del expediente para la concesión de la preceptiva licencia de actividades, iniciación que queda suspendida (o condicionada) a la presentación del proyecto técnico que deberá contener las determinaciones que en el acuerdo se indican. Por ello resulta evidente que al no acreditarse ni siquiera la presentación del proyecto técnico y la Memoria descriptiva que requiere y exige el art. 29 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas ni pudo tramitarse el oportuno expediente en su fase municipal (art. 30) ni en la fase preceptiva ante la desaparecida Comisión Provincial de Servicios Técnicos (hoy, Comisión Territorial de Actividades Clasificadas) (arts. 31 y 32), ni, por supuesto, tampoco entenderse concedida la licencia ni por vía de silencio (33.4), ni mucho menos en modo expreso una vez devuelto el expediente al Ayuntamiento (33. 1.2 y
3) y sin que, dado el tiempo transcurrido, pueda plantearse la prescripción de la posibilidad de actuación municipal, ya que «la actividad ejercida sin licencia se conceptúa clandestina y como una situación irregular de duración indefinida que no legitima el transcurso del tiempo, que en cese puede ser acordado por la autoridad municipal en cualquier momento» ( Sentencia del T.S. de 7 de febrero de 1975, 19 de febrero y 16 de junio de 1978, 9 de octubre de 1979, 31 de diciembre de 1983 , etc.) ya que «los fines asignados a la Administración, en su actuación intervencionista, a través de la institución de la licencia, y concretamente en la materia de que se trata (industrias que pueden incidir en la calificación de molestas, insalubres, nocivas y peligrosas), dentro de las previsiones generales del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 (arts. 8 y siguientes) y de los específicos del Reglamento de 30 de noviembre de 1961 , completado por la Instrucción de 15 de marzo de 1963, justifica que esta intervención de control se ejerza, no sólo en fase previa al inicio de la actividad industrial, sino también una vez iniciada ésta, en cualquier momento posterior, en cuanto se produzcan alteraciones, por reforma o ampliaciones de las instalaciones que creen la presunción de que los posibles efectos perjudiciales de la industria puedan verse agravados con estas modificaciones, sobre todo, como en este caso ocurre, cuando la reforma implica una ampliación del negocio» ( Sentencia del T.S. de 30 de mayo de 1985 ). 7.° Esta misma jurisprudencia sirve para justificar y habilitar la actuación municipal, aun tratándose de un supuesto de traslado de industria y contar con licencia para la anterior ubicación, ya que como en la misma sentencia se indica ( Sentencia del T.S. de 30 de mayo de 1985 ) «hay que deducir la inaplicabilidad en el presente caso de la Disposición transitoria segunda -ni siquiera analógicamente aplicable-, ya que el recurrente no está actuando un derecho adquirido, es decir, el derecho a lo ya instalado con anterioridad, en su forma y modo preexistente de instalación, sino que, de la mano de una modificación real substancial de negocio o actividad, está ejercitando un derecho distinto a la nueva instalación que no puede quedar, por tanto, amparado (ni analógicamente) por aquella Disposición, debiendo pues llegarse a la conclusión de que los acuerdos recurridos no vulneran normativa alguno, sino que están acomodados al Ordenamiento jurídico. 8.° No se aprecian motivos para llevar a cabo una imposición de costas ( art. 131.1 Ley Jurisdiccional )».
Contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con emplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 10 de enero de 1989.
Fundamentos de Derecho
Los de la sentencia apelada, que se aceptan, y además:
Se argumenta en contra de la corrección de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas y, al mismo tiempo, en contra de la conformidad a Derecho de los acuerdos del Ayuntamiento de Agüimes por la misma declarada, en primer lugar, no estar sometida la industria del apelante a la normativa del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre , y en segundo término, gozar el mismo de la licencia municipal de apertura, de acuerdo con lo dispuesto en el art. 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales de 17 de junio de 1955 . Ambos motivos de impugnación son de todo punto rechazables, razón que impone la desestimación de la apelación y la confirmación de la sentencia recurrida: Aquél, porque no teniendo carácter limitativo el nomenclátor anejo al referido Reglamento, como el art. 2.º del mismo rotundamente expresa, ni pudiendo sostenerse seriamente que la no inclusión de una actividad en este nomenclátor signifique una presunción de su exclusión del Reglamento, el sometimiento de la que nos ocupa a su disciplina perfectamente es deducible, a la vista de lo dispuesto en el art. 3.º del mismo, de la Memoria del proyecto presentado para la obtención de la licencia de apertura que se otorgó el 3 de junio de 1965 para actividad semejante, luego trasladada a donde actualmente se desarrolla, así como del infoque rendido el 21 de abril de 1986 por el aparejador municipal ydel escrito dirigido al Alcalde de Agüimes el 17 de marzo de igual año por la Asociación Mixta de Compensación del Polígono Industrial de Arinaga, sin que ello pueda resultar contradicho por la simple circunstancia de haber otorgado el Ayuntamiento dicha licencia sin la tramitación reglada en los art. 29 y siguientes del expresado Reglamento, por ser sólo una irregularidad no contradictoria. En cuanto al segundo de los motivos impugnatorios, y abstracción hecha del concreto objeto de cada una de las licencias que invoca el apelante, en razón de que si bien en el caso de exclusiva competencias municipales pudiera reputarse implícita en una licencia de obras la de primera utilización o de apertura en el caso de construcciones con destino prefijado y detallado ya en el proyecto sometido a la licencia de construcción, al para indudable en prevención de que de nada serviría la obtención de la primera si luego no pudiera lograrse la segunda, invertirse lo que pudiera a primera vista parecer un orden lógico en el sentido de que ésta sea previa o simultánea a aquélla, tal como establece el art. 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, en el supuesto de actividades clasificadas, y al respecto así se ha pronunciado reiteradamente esta Sala, es imposible sostener implícita la licencia de apertura en la de obras, ya que en tales actividades la competencia municipal no es exclusiva, sino concurrente con la de la, en Canarias, Comisión Territorial de Actividades Clasificadas, el acuerdo desfavorables de la cual o la imposición de medidas correctoras por la misma, es vinculante para la autoridad municipal.
No es de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de la particular condena en costas prevenida para en su caso en el art. 131 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por don Juan Enrique contra la Sentencia de 20 de octubre de 1987 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Las Palmas , y, en consecuencia, confirmamos la misma en todos sus extremos; sin hacer expresa imposición de las costas causadas.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Paulino Martín Martín.- Francisco Javier Delgado Barrio.- Jaime Barrio Iglesias.-Rubricados.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior sentencia, en audiencia pública, por el Excmo. Sr. don Jaime Barrio Iglesias, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.- Evaristo Cabrera.- Rubricado.
