STS, 20 de Diciembre de 1988
| Ponente | ANTONIO BRUGUERA MANTE |
| ECLI | ES:TS:1988:9006 |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.640.- Sentencia de 20 de diciembre de 1988
PONENTE: Exorno. Sr. don Antonio Bruguera Manté.
PROCEDIMIENTO: Apelación.
MATERIA: Contratos de los Entes Locales. Nulidad.
NORMAS APLICADAS: Artículo 9 de la Ley de Régimen Local, Texto Refundido de 24 de junio de 1955 .
DOCTRINA: Es nulo el acuerdo municipal por el que se dispone la construcción de un edificio destinado a Casa-Cuartel de la Guardia Civil, ya que mediante el mismo asumió el Ayuntamiento cargas económicas que deben ser costeadas por la Administración General del Estado, puesto que dicho edificio supone un gasto de primer establecimiento que debe atenderse desde los Presupuestos del Estado.
En la villa de Madrid, a veinte de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Soto del Real (Madrid), representado por el Procurador don José Luis Pinto Marabotto, bajo la dirección de Letrado, contra la sentencia dictada por la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid con fecha 7 de marzo de 1987 , en pleito sobre adjudicación de obras de una Casa- Cuartel de la Guardia Civil; siendo parte apelada el Letrado del Estado en la representación que le otorga el artículo 447 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
Antecedentes de hecho
El Ayuntamiento de Soto del Real (Madrid) acordó, en fecha 19 de julio de 1984, contratar por 36.000.000 de ptas., la construcción de un edificio destinado a Casa-Cuartel de la Guardia Civil de la localidad a emplazar en la Calle B del Subpolígono K-1 del Polígono 47 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de la Villa, en la finca denominada «Prado de la Orden».
Contra el anterior Acuerdo el Abogado del Estado interpuso recurso contenciosoadministrativo ante la Sala Cuarta de este Orden Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid, formalizando la demanda con el suplico de que «se admita este escrito con su copia, en unión del rollo y expediente administrativo, que adjuntos se devuelven, y que en su día, previa la tramitación que corresponda, dicte sentencia declarando la ¡legalidad del Acuerdo adoptado el día 19-7-84 por el Pleno del Ayuntamiento de Soto del Real para la construcción en su término municipal de una Casa-Cuartel de la Guardia Civil»; contestando la demanda la representación del Ayuntamiento de Soto del Real que se opuso a la estimación del recurso.
El Tribunal dictó sentencia de fecha 7 de marzo de 1987 cuyo fallo dice así: «Fallamos: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Letrado del Estado, contra el Acuerdo adoptado en sesión plenaria del Ayuntamiento de Soto del Real (Madrid) el día 19 de julio de 1984 referente a la adjudicación de la obra de la Casa-Cuartel de la Guardia Civil y en su consecuencia declaramos nulo y anulamos el referido acuerdo y todo ello sin hacer declaración sobre las costasprocesales».
Contra la referida sentencia se dedujo recurso de apelación por parte del Ayuntamiento de Soto del Real que fue admitido en ambos efectos y tramitado con arreglo a la prescripciones legales, señalándose el día 13 de diciembre para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar.
Visto, siendo Magistrado Ponente el Excmo. Sr. don Antonio Bruguera Manté.
Fundamentos de Derecho
El Ayuntamiento de Soto del Real impugna la sentencia de 7 de marzo de 1987 dictada por la Sala Cuarta de este Orden Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid que, al estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Abogado del Estado, invalidó el Acuerdo de dicho Ayuntamiento de 19 de julio de 1984 que había decidido contratar por 36 millones de ptas. la construcción de un edificio destinado a Casa Cuartel de la Guardia Civil de la localidad a emplazar en la calle B del Subpolígono K-1 del Polígono 47 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de la villa, en la finca denominada «Prado de la Orden».
Mediante el expresado Acuerdo, el Ayuntamiento asumió cargas económicas que deben ser costeadas por la Administración General del Estado, puesto que la construcción de una Casa Cuartel de la Guardia Civil es un gasto de primer establecimiento que debe atenderse desde los Presupuestos del Estado. El artículo 9 de la Ley de Régimen Local, Texto Refundido de 24 de junio de 1955 , disponía que: «Sólo por medio de una Ley se podrán establecer servicios que representen cargas económicas para los Municipios y las Provincias o que determinen obligaciones que tengan por objeto costear o subvencionar atenciones de la Administración General del Estado». El examinado precepto fue desarrollado por los artículos 19 y 23 de la Ley 48/1966 , de 23 de julio, declarados expresamente vigentes por la Tabla de Derogaciones del Real Decreto 3250/76, de 30 de noviembre con el que se pusieron en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto de Régimen Local. En el citado artículo 19 , y específicamente en su párrafo 1.°, se dispuso que las Corporaciones Locales no podían conceder subvenciones para gastos de sostenimiento de Organismos, dependencias de los mismos o servicios que por su carácter y naturaleza están dotados en los Presupuestos Generales del Estado. El párrafo 2 del mismo artículo establece la limitación de que «la cantidad total que los Ayuntamientos pueden invertir en subvenciones para la creación o sostenimiento de Centros o Servicios no comprendidos en el apartado anterior, no podrá exceder del 2% del Presupuesto Ordinario de Ingresos de la Entidad Local de que se trate» y que si se quisiese superar ese porcentaje sería preciso solicitar autorización del Ministerio de Administración Territorial. Y el párrafo 3.° del propio artículo dispone que las Corporaciones Locales podrán participar mediante subvenciones en los gastos de primer establecimiento de servicios que, siendo de interés nacional, radiquen en su término o beneficien a éste, pero en tales casos será necesario que la aportación local y el porcentaje de la misma se prevea en una disposición de rango legal o se autorice expresamente por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, a propuesta conjunta del Ministerio de Administración Territorial y de aquel del que dependa la obra o servicio (en este caso del Ministerio de la Gobernación, hoy del Interior).
Dado que aquí la Corporación Local apelante decidió, en el Acuerdo recurrido, asumir un gasto de primer establecimiento que es a cargo de los Presupuestos Generales del Estado; que no había norma alguna con rango legal quele permitiera tomar a su cargo ese gasto; y que el Ayuntamiento prescindió total y absolutamente del procedimiento establecido en las anteriores disposiciones para, en su caso, poder afrontar ese gasto (de 36 millones de pesetas con un presupuesto de gastos e ingresos de la Corporación de 60 millones de pesetas en el año 1984); es claro y patente que el aludido acuerdo incidió en las causas de nulidad de pleno derecho definidas en los apartados a) y c) del número 1 del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , por lo que estuvo plenamente justificada su invalidación por la Audiencia, y ahora hemos de confirmar la sentencia apelada; estando la Administración General del Estado evidentemente legitimada para impugnar este Acuerdo a tenor de la Ley 40/81, de 28 de octubre , entonces vigente, por haber incurrido el mismo en manifiesta infracción de las mencionadas Leyes afectando directamente a materia de la competencia del Estado ( art. 8,1 de la indicada Ley ); sin que tenga valor estimable la excepción de inadmisibiligad de este recurso contencioso-administrativo por razón de la supuesta extemporaneidad en su interposición, pues aparte de que no consta la fecha en la que la Administración General del Estado hubiese recibido la minuta de la sesión debatida (lo único que se certifica y consta es la fecha de su remisión mas no la de su recepción), lo decisivo es que concurriendo en el acuerdo impugnado las indicadas causas de nulidad absoluta, las mismas deben resolverse antes que la pretendida inadmisibilidad alegada, ya que las causas de nulidad absoluta convierten los actos en inoperantes (en ineficaces), y cualquier momento es adecuado para declararlo así; y aunque algunasdeclaraciones jurisprudenciales habían señalado que sólo en un recurso jurisdiccional admisible pueden efectuarse estas declaraciones de nulidad absoluta, hay que convenir en que esa rigurosidad formal pugna con las conveniencias administrativas de claridad y de economía procesal, y resulta absurdo que al poder plantearse las cuestiones de nulidad de pleno derecho en cualquier momento por ser imprescriptible la acción encaminada a obtener esta declaración ( art. 109 de la Ley de Procedimiento formal , en vez de eliminarlas esta jurisdicción de la vida pública en cuanto se le ofrezca ocasión, y lo más rápidamente posible, para erradicar actos radicalmente inoperantes que sólo pueden producir confusión e inseguridad jurídica, como declarábamos en nuestras sentencias de 15 de diciembre de 1987 y de 29 de enero de 1988, siguiendo una línea jurisprudencial reiterada de la que son exponente las sentencias de este Alto Tribunal de 31 de marzo de 1977 (Sala Quinta), 12 de diciembre de 1978 (Sala Cuarta), 30 de enero y 20 de febrero de 1980 (Sala Quinta), 14 de marzo de 1984 (Sala Cuarta) y 26 de septiembre de 1984 (Sala Quinta ), entre otras; siendo por otra parte también este criterio el más beneficioso al derecho constitucional de la tutela judicial efectiva cuya aplicación nos impone el artículo 24 de la Norma Fundamental ; y si la cuestión fuese la de la inexistencia del recurso de reposición previo (que es lo que aducía el Ayuntamiento en la precedente instancia), habría que contestar que como ya ha declarado esta Sala reiteradamente, el recurso de reposición no es necesario en el proceso del artículo 8.º de la Ley 40/81 de 28 de octubre (sentencias de 23 de enero y 17 de noviembre de 1986), ni tampoco en el del artículo 9.° de la misma Ley (sentencia de 20 de mayo de 1986); aparte de que la supuesta causa de inadmisibilidad por este motivo de inexistencia de recurso de reposición, seria irrelevante aquí, aunque hubiese hecho falta tal recurso, dada la presencia de los motivos de nulidad absoluta antes dichos, de decisión prioritaria respecto a las inadsmisibilidades; y todo aún sin olvidar el artículo 129,3 de la Ley de esta Jurisdicción .
Carece asimismo de consistencia la alegación de que habiendo sido derogada las disposiciones antes mencionadas, debe aplicarse la legislación actual; pues no pueden aplicarse las leyes retroactivamente si las mismas no lo disponen así ( art. 2,3 del Código Civil ); y además resulta que aun en el caso de que pudiésemos aplicar las normas actuales, llegaríamos a conclusiones similares, por no poder costear tampoco actualmente las Corporaciones Locales servicios del Estado salvo que por medio de una Ley esto se autorizase según los artículos 71 y 183 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local de 18 de abril de 1986 y 179 del Reglamento de Haciendas Locales ; sin que podamos tampoco aceptar el argumento de que con la tenencia de la Casa Cuartel de la Guardia Civil el Ayuntamiento percibirá rentas, pues siendo claro que la construcción de la Casa Cuartel de la Guardia Civil es obra de la incumbencia del Estado, es de imposible costeamiento por la Administración Local; y ello aboca a la nulidad del Acuerdo debatido.
Las anteriores razones dejan sin soporte las alegaciones de la apelación, procediendo en su virtud confirmar íntegramente la sentencia recurrida.
No apreciamos méritos que determinen la imposición de las costas de la apelación a tenor del artículo 131,1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción .
Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Soto del Real (Madrid) contra la sentencia dictada el 7 de marzo de 1987 por la Sala Cuarta de nuestro orden jurisdiccional de la Audiencia Territorial de esta villa en los autos de los que el presente rollo dimana, cuya sentencia confirmamos en todas sus partes. No hacemos ningún pronunciamiento respecto de las costas de esta apelación.
ASI, por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- José Ignacio Jiménez.- Antonio Bruguera Manté.- José María Reyes.- Rubricados.
Publicación: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma don Antonio Bruguera Manté, hallándose celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario, certifico.- Evaristo Cabrera Puerta.- Rubricado.
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