STS, 20 de Diciembre de 1988
| Ponente | ANGEL ALFONSO LLORENTE CALAMA |
| ECLI | ES:TS:1988:9020 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 1988 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
. 1.465.- Sentencia de 30 de diciembre de 1988
PONENTE: Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Llórente Calama.
PROCEDIMIENTO: Única instancia.
MATERIA: Distribución de ingresos de arbitrios insulares.
NORMAS APLICADAS: Arts. 47,129 y 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo . Art. 1.9 2 del Código Civil . Art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril . Art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado . Art. 131 de la Ley Jurisdiccional .
DOCTRINA: La sanción de nulidad de pleno derecho viene impuesta por el 1.465 art. 1.2 2 del Código Civil y 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , aunque se trate de un vicio de
procedimiento, regulado en definitiva por Ley formal, y así lo viene entendiendo la jurisprudencia al
expresar el criterio de que la administración debe ajustarse al procedimiento de elaboración de
disposiciones generales, incurriendo en nulidad, siempre que aquéllas infrinjan otra norma de
superior jerarquía.
En la villa de Madrid, a treinta de diciembre de mil novecientos ochenta y ocho.
Visto el recurso contencioso-administrativo que en única instancia pende ante la Sala, entre partes, de una, como demandante, el Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, representado por el Procurador Sr. Estévez Rodríguez, bajo dirección letrada, y, de otra, como demandada, la Administración General del Estado, representada por su Abogacía, y como coadyuvante Cabildo Insular de Santa Cruz de Tenerife, representado por el Sr. Velasco Fernández, contra la regulación de distribución entre los Ayuntamientos de la isla de Tenerife de su participación en los ingresos por arbitrios insulares.
Antecedentes de hecho
Por el Ministerio de Economía y Hacienda se dictó, con fecha 7 de diciembre de 1983, Orden ministerial, publicada en el «Boletín Oficial del Estado» núm. 300, de 16 de diciembre de 1983 , sobre distribución entre los Ayuntamientos de la isla de Tenerife de su participación en los ingresos por arbitrios insulares.
Que contra la anterior Orden se interpuso el presente recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado en 15 de febrero de 1988, el que fue formalizado en su día mediante demanda, en la que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, suplico: Tenga por hechas las anteriores manifestaciones y solicitó el recibimiento a prueba.
Que dado traslado de la demanda al Abogado del Estado se opuso a la misma mediante escrito fechado en 20 de julio de 1984, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho queestimó de aplicación, suplicó a la Sala se dicte Sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se confirme en todas sus partes la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de diciembre de 1983 que en él se impugna.
Por escrito de 1 de abril de 1985 se personó el Excmo. Cabildo Insular de Tenerife, representado por el Procurador don Román Velasco Fernández, en concepto de coadyuvante. Pasadas las actuaciones para que contestase la demanda lo verificó mediante escrito de 28 de febrero de 1986, en el que después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó de aplicación al caso terminó suplicando: Se dicte Sentencia por la que se desestime totalmente la demanda y recurso y se confirme la Orden ministerial impugnada del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de diciembre de 1983. Por otrosí manifestaba en lo que se refiere al recibimiento a prueba solicitado por la demandante que no se opone al mismo.
Por auto de 12 de abril de 1986 la Sala acordó recibir el presente recurso a prueba, la que se practicó con el resultado que obra en autos.
La Sala acordó la sustanciación del recurso mediante conclusiones sucintas; éstas fueron formuladas por las partes mediante escritos en los que insistieron en sus anteriores peticiones de demanda y contestación respectivamente y señalado para la deliberación y fallo del recurso el día 20 de diciembre de 1988, en cuya fecha se celebró el acto.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Llórente Calama.
Fundamentos de Derecho
Se postula por el Ayuntamiento de Tenerife en el suplico de la demanda, con carácter principal, la declaración de nulidad de la Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 7 de diciembre de 1983 , publicada en el «Boletín Oficial del Estado» de 16 de diciembre siguiente por entender: a) que vulnera la disposición transitoria tercera del Real Decreto-ley 2/1981, de 16 de enero ; b) que infringe, asimismo, la Ley 30/1972, de 22 de julio, sobre régimen económico y fiscal de Canarias ; c) que adolece de omisiones sustanciales como el dictamen del Consejo de Estado y el informe de la Secretaria general Técnica del Ministerio.
Examinada en primer lugar la pretensión de nulidad fundada en la carencia de requisitos formales exigidos para la correcta elaboración de la Orden ministerial impugnada, que en caso de prosperar haría innecesario el tratamiento de las cuestiones de fondo, se advierte que con arreglo a lo dispuesto en el art. 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril , la Comisión Permanente del Consejo de Estado, deberá ser consultada respecto de reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones, consulta preceptiva establecida con una clara finalidad de garantía interna, para asegurar la legalidad, acierto y oportunidad de la disposición ( art. 129 LPA ), cuyo incumplimiento acarrea sanción de nulidad, según reiterada doctrina jurisprudencial.
Sobre la base de estos presupuestos normativos, de la simple lectura del preámbulo de la Orden ministerial cuestionada se deduce que el Ministerio de Economía y Hacienda la dictó prescindiendo de la consulta e informe del Consejo de Estado y de la Secretaría General Técnica de su Departamento, también impuesta por el art. 130.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo para los proyectos de disposición de carácter general, haciendo uso únicamente de las competencias atribuidas en materia de régimen presupuestario, económico y financiero de las corporaciones locales, por el Real Decreto 2122/1980, de 10 de octubre , y de la autorización contenida en la disposición final segunda de la Ley 30/1972, de 22 de julio , omisión admitida de contrario, aunque sin asignarle la eficacia invalidante propugnada en la demanda, al despojar a la Orden ministerial combatida del carácter de disposición general y entender concurrentes razones de urgencia en su publicación.
Se desplaza así el eje de la controversia hacia un planteamiento previo, que obliga a despejar la cuestión relativa a la naturaleza de una disposición, en la que concurren las siguientes notas: a) se dicta por el Ministerio de Economía y Hacienda, a través de la autorización concedida por la disposición final segunda de la Ley de 22 de julio , a los departamentos ministeriales competentes por razón de la materia, en su ámbito respectivo, para el desarrollo y ejecución de dicha Ley; se trata por tanto de una potestad reglamentaria derivada, al amparo de una específica habilitación legal, consecuente con las facultades de este orden otorgadas a los Ministros por el art. 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado ; b) forma parte del ordenamiento jurídico y establece una modificación en las bases de distribución entre los Ayuntamientos de la isla de Tenerife, de los ingresos por arbitrios insulares, aspecto en el queresulta innovadora; c) es susceptible de una serie de aplicaciones sucesivas y afecta a una pluralidad de Ayuntamientos; d) se autodefine como sistema provisional y, en consecuencia, de naturaleza revocable, y e) la disconformidad con la aplicación de sus criterios, puede generar actos administrativos impugnables, características que en su conjunto configuran la Orden ministerial combatida como disposición general.
Establecido lo anterior, la sanción de nulidad de pleno derecho viene impuesta por el art. 1.º, 2 del Código Civil y 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo , aunque se trate de un vicio de procedimiento, regulado en definitiva por Ley formal, y así lo viene entendiendo la jurisprudencia al expresar el criterio de que la administración debe ajustarse al procedimiento de elaboración de disposiciones generales, incurriendo en nulidad, siempre que aquellas infrinjan otra norma de superior jerarquía, tanto por el contenido como por no acomodarse al trámite previsto para su elaboración, sin que pueda prevalecer en contra de esta apreciación ni las razones de urgencia que no se justifican, ni las de provisionalidad, pues la duración más o menos larga del período de vigencia no excusa el cumplimiento de los requisitos esenciales exigidos para la correcta formación de estas disposiciones.
En cuanto a la petición del suplico de la demanda sobre la vuelta al régimen de la carta de 1953, no puede prosperar porque consta que sustituido por Orden de la Presidencia del Gobierno, de 25 de enero de 1980 , a propuesta de los Ministerios de Administración Territorial y Hacienda, previo acuerdo unánime de las corporaciones locales de Tenerife, que se vino aplicando a los ejercicios 1980, 1981 y 1982.
Por todo lo expuesto y sin que se aprecien motivos determinantes de un expreso pronunciamiento en cuanto a las costas causadas con arreglo a lo dispuesto en el art. 131 de la Ley jurisdiccional , en nombre de Su Majestad el Rey.
Que estimando en parte el recurso contencioso-administrativo núm. 307.136/1984, a que este pronunciamiento se contrae, promovido por la representación procesal del Excmo. Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife, contra la Orden ministerial de Economía y Hacienda, de 7 de diciembre de 1983 , sobre regulación de distribución entre los Ayuntamientos de la isla de Tenerife, de su participación en los ingresos por arbitrios insulares, siendo parte coadyuvante de la Administración demandada el Cabildo Insular de Tenerife en su acreditada representación, declaramos la nulidad de la Orden ministerial impugnada por su disconformidad con el ordenamiento jurídico, desestimando el resto de las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda y sin hacer expresa imposición de costas.
ASI, por esta nuestra Sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Rafael de Mendizábal Allende.- José Luis Ruiz Sánchez.- Ángel Alfonso Llórente Calama.- Benito Santiago Martínez Sanjuán.- Rafael Pérez Gimeno.
Publicación: Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. don Ángel Alfonso Llórente Calama, celebrando audiencia pública la Sala, de lo que, como Secretario de la misma, certifico.
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