STS 1747/2018, 10 de Diciembre de 2018

En el recurso n.º 856/2014, seguido en la Sección Séptima de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el 11 de noviembre de 2015 se dictó la sentencia n.º 671 cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS

Desestimar la causa de inadmisibilidad aducida por el Letrado de la Comunidad de Madrid y, entrando en el fondo del asunto, estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Abogado del Estado frente a las Órdenes 895/2014, 896/2014, 897/2014, 898/2014 y 899/2014, de la Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía de la Comunidad de Madrid, todas ellas de 28 de abril de 2014, por las que se convocan pruebas selectivas para el ingreso en distintos cuerpos funcionariales, anulando las resoluciones recurridas por no ser conformes al ordenamiento jurídico y sin hacer imposición de costas".

La Comunidad de Madrid y la Coalición Sindical Independiente de Trabajadores de Madrid-Unión Profesional y CSIT-Unión Profesional (Coalición Sindical Independiente de Trabajadores de Madrid-Unión Profesional), prepararon sendos recursos de casación contra la referida sentencia, que la Sala de instancia tuvo por preparados por diligencia de ordenación de 12 de enero de 2016, ordenando el emplazamiento de las partes y la remisión de las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo.

Por escrito de 20 de enero de 2016, el procurador don Ignacio Argos Linares, en representación de CSIF-Unión Profesional, interpuso el recurso anunciado, que articuló en los siguientes motivos, que denomina fundamentos de derecho:

"Primero.- Vulneración del artículo 2.3 del Código Civil; las leyes no tendrán efectos retroactivos, sino dispusieren lo contrario. [...].

Segundo.- Vulneración del artículo 63, apartado segundo de la Ley de Procedimiento Administrativo Común. [...].

Tercero.- Motivo económico que fue introducido ex novo por la AGE en vía jurisdiccional, con la consiguiente vulneración de los derechos y libertades constitucionales del artículo 24. [...]

Cuarto.- Inadecuada aplicación por la Sentencia objeto de recurso, de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre de Presupuestos Generales del Estado para el 2014. [...]".

Y suplicó a la Sala que anule la sentencia recurrida, dejándola sin efecto alguno, confirmando en consecuencia, dijo, la validez de los procedimientos selectivos de referencia.

Por su parte, el letrado de la Comunidad de Madrid, en la representación y defensa que ostenta de dicha Comunidad, formalizó su recurso por escrito de 9 de marzo de 2016, que funda, al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción, en los siguientes motivos:

En primer lugar, señalado como segundo motivo, imputa a la sentencia de instancia la vulneración de lo dispuesto en el artículo 19.1 c) de la Ley de la Jurisdicción, por falta de legitimación activa de la Administración General del Estado para interponer el recurso de referencia.

El segundo motivo de casación, que figura como tercero, alega la vulneración por la sentencia recurrida de lo dispuesto en el artículo 2.3 del Código Civil, que establece que las leyes no tendrán efecto retroactivo sino dispusieren lo contrario.

La tercera de las infracciones imputadas a la sentencia, incluida en el motivo cuarto del recurso, se refiere a lo dispuesto en el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, por cuanto la eventual superación del plazo de tres años al que alude el artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público no comportaría la caducidad de la oferta de empleo público.

En el motivo quinto alega que no cabría entender vulnerado lo dispuesto en el artículo 21.uno.1 de la Ley 22/2013, de Presupuestos Generales del Estado para el 2014, por cuanto que dicho precepto habilita la incorporación de nuevo personal que pueda derivarse de la ejecución de procesos selectivos correspondientes a Ofertas de Empleo Público de ejercicios anteriores.

Y, el sexto y último motivo, denuncia la vulneración por inaplicación por la sentencia de instancia de los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, al amparo de lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992.

En el suplico del escrito pide que tras la tramitación procesal oportuna y atendiendo a los motivos de casación invocados, case y anule la sentencia recurrida.

Transcurrido el plazo concedido a CSIT-Unión Profesional para que subsanara el incumplimiento de lo dispuesto en la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, en relación con la presentación del modelo 696 debidamente validado, por decreto de 26 de abril de 2016 se declaró la finalización del procedimiento respecto a dicha recurrente.

Admitido a trámite el recurso interpuesto por la Comunidad de Madrid, se remitieron las actuaciones a la Sección Séptima, conforme a las reglas de reparto de asuntos. Recibidas, por diligencia de ordenación de 9 de junio 2016 se dio traslado del escrito de interposición a la parte recurrida para que formulara su oposición.

Debido a la reestructuración de la Sala, como consecuencia de la entrada en vigor del nuevo régimen del recurso de casación y, en aplicación de las nuevas normas de reparto vigentes a partir del día 22 de julio de 2016, aprobadas por acuerdo de la Sala de Gobierno de 14 de junio anterior (BOE núm. 163, de 7 de julio de 2016), se remitieron las actuaciones a esta Sección Cuarta.

Por diligencia de ordenación de 24 de octubre de 2016, se declaró caducado el trámite de oposición concedido a la Administración, a CSIF, a doña Esperanza y a doña Evangelina.

El Abogado del Estado, en la representación y defensa que ostenta, se opuso al recurso por escrito de 2 de noviembre de 2016 en el que impugnó la anterior diligencia, que declaraba precluído el trámite de oposición, interesando la desestimación del recurso por ser conforme a Derecho, dijo, la resolución judicial impugnada, "con condena en costas a la recurrente".

Por su parte, la procuradora Sra. Fernández Tejedor, en representación de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F), en su escrito de 26 de julio de 2016, manifestó que se adhiere al recurso de casación formalizado por la Comunidad de Madrid, haciendo suyas las alegaciones formuladas y solicitando sentencia por la que, estimando el recurso, se anule y case la sentencia recurrida.

Y la Federación de Servicios a la Ciudadanía de Comisiones Obreras, evacuando el trámite de oposición que le fue conferido por diligencia de ordenación de 21 de diciembre de 2017, manifestó su pretensión de adherirse al recurso planteado por el Letrado de la Comunidad de Madrid, no llevando a cabo oposición al mismo.

Mediante providencia de 27 de julio de 2018 se señaló para votación y fallo el día 27 de noviembre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.

En la fecha acordada, 27 de noviembre de 2018, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 4 de diciembre siguiente se pasó la sentencia a firma de los magistrados de la Sección.

Los términos del litigio y la sentencia de instancia.

La Consejería de Presidencia, Justicia y Portavocía del Gobierno de la Comunidad de Madrid dictó las Órdenes 895, 896, 897, 898 y 899/2014, todas de 28 de abril. Se publicaron en el Diario Oficial de la Comunidad de Madrid del 29. Cada una procedía a convocar procesos selectivos para el ingreso en distintos cuerpos de funcionarios. Las dos primeras daban cumplimiento a lo previsto en el Decreto 79/2005, de 2 de agosto, por el que se aprobó la Oferta de Empleo Público de la Comunidad de Madrid para 2005 y las restantes a lo previsto por el Decreto 21/2007, de 3 de mayo, que aprobó la Oferta de Empleo Público para 2007.

El Abogado del Estado, previo el requerimiento previsto por el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción y una vez que fue desatendido por Orden 1299/2014, de 27 de junio, las impugnó ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y la sentencia de su Sección Séptima n.º 671, de 11 de noviembre de 2015, acogió sus pretensiones y las anuló.

Esa sentencia explica en sus fundamentos las posiciones de las partes y razona la improcedencia de la excepción opuesta por la Comunidad de Madrid de falta de legitimación de la Administración General del Estado para recurrir dichas Órdenes. La contestación a la demanda adujo que no le asistía ningún derecho ni interés legítimo, sino sólo la defensa de la legalidad. La Sala de Madrid entendió, por el contrario, que sí está legitimada ya que a esa Administración General corresponde velar por el cumplimiento de las normas básicas sobre contención del gasto público entre las que se encuentran las del artículo 21 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 2014, que prohíben la incorporación de personal de nuevo ingreso más allá del 10% previsto como tasa de reposición de efectivos. Además, apunta la sentencia que el Estado tiene siempre competencia en esa materia en razón de su facultad para fijar la política económica general de acuerdo con el artículo 149.1.13ª de la Constitución.

Las cuestiones de fondo planteadas por la demanda del Abogado del Estado fueron la infracción del citado artículo 21.Uno.1 y la del artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público por efectuarse las convocatorias más de tres años después de aprobarse las ofertas de empleo público de las que traen causa. Y la Comunidad de Madrid adujo que este último precepto no era aplicable por ser posterior a los decretos que aprobaron esas ofertas y que, en todo caso, superar el plazo de tres años no comporta efectos invalidantes según el artículo 63.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

La sentencia justifica su fallo desestimatorio con los siguientes argumentos. En primer lugar, considera aplicable el Estatuto Básico del Empleado Público atendiendo a las disposiciones transitorias primera y cuarta del Código Civil y a la disposición final cuarta de aquél. Tiene en cuenta al respecto que, conforme a esta última, su artículo 70 entró en vigor al mes de su publicación, la cual se produjo en el Boletín Oficial del Estado del 13 de abril de 2007 y que, según los preceptos del Código Civil, no era éste un supuesto de retroactividad en el que se aplicara la nueva regulación a una situación o relación básica creada bajo el régimen anterior.

Una vez alcanzada la conclusión de la aplicabilidad del artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado Público, la sentencia afirma que el plazo de tres años dentro del que se deben efectuar las convocatorias de procesos selectivos dimanantes de las ofertas de empleo público es esencial. Se fija en que el precepto dice que "en todo caso la ejecución de la oferta de empleo público (...) deberá ejecutarse en el plazo improrrogable de tres años". La exigencia expresamente impuesta por el legislador de que dicha ejecución tenga lugar "en todo caso" dentro de ese margen temporal y la calificación de "improrrogable" del plazo le atribuyen, explica la Sala de Madrid, ese carácter esencial. Además, considera que el apartado Cinco del artículo 21 de la Ley 36/2014 refuerza su interpretación.

En fin, la sentencia señala que el argumento de que los puestos convocados se encuentren cubiertos casi en su totalidad por interinos, con lo que las convocatorias no afectarían al control del déficit, no las justifica. En este punto, recuerda que el alcance de la prohibición se extiende a todas las formas de ingreso y rige, incluso, en los procesos de consolidación del empleo temporal de manera que es indiferente que esos puestos estén cubiertos por personal interino pues si se cubren de forma definitiva el gasto temporal se convertiría en estructural.

Los motivos de casación de la Comunidad de Madrid y las alegaciones de la Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) y de Federación de Servicios a la Ciudadanía de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO).

Hemos visto ya en los antecedentes los motivos de casación que la Comunidad de Madrid ha interpuesto contra esta sentencia. Todos ellos le reprochan infracciones al ordenamiento jurídico acogiéndose al artículo 88.1 d) de la Ley de la Jurisdicción.

Veamos, brevemente, en qué consiste cada uno.

(1.º) Comienza el escrito de interposición reiterando el criterio de la recurrente sobre la falta de legitimación de la Administración General del Estado, opuesta en la instancia en la contestación a la demanda y rechazada en los términos indicados antes por la sentencia recurrida. La Comunidad de Madrid nos dice que, al no haber acogido esa causa de inadmisibilidad ha infringido el artículo 19.1 c) de la Ley de la Jurisdicción. Mantiene que el Abogado del Estado actuó en defensa de la legalidad y que ese no es un título que le habilite para impugnar jurisdiccionalmente las Órdenes cuestionadas. Afirma que no hay un derecho ni un interés legítimo que sustente la posición de la Administración General del Estado pues no consta el beneficio que obtiene o el perjuicio real que evita con la anulación de esas Órdenes. Niega la recurrente que sirvan las razones presupuestarias o de contención del gasto público a que se refiere la sentencia ya que habría debido acreditar el Abogado del Estado que las Órdenes vulneran las disposiciones sobre contención del gasto público y sucede que, cuando hizo el requerimiento del artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción, solamente invocó el artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público.

(2.º) Asimismo critica a la sentencia por no haber observado el artículo 2.3 del Código Civil. En contra de lo que en ella se dice, considera la Comunidad de Madrid que, no habiéndose previsto la retroactividad del artículo 70.1 del Estatuto Básico, pues en éste nada se dice al respecto, no cabe la aplicación retroactiva del plazo de tres años. En consecuencia, entiende la recurrente en casación que estando ante ofertas de empleo público aprobadas en 2005 y 2007, por tanto, con anterioridad a la entrada en vigor del Estatuto, debían regirse por la normativa entonces vigente que no contemplaba el límite de tres años para la convocatoria de las pruebas selectivas.

(3.º) Además, el escrito de interposición sostiene que la sentencia vulnera el artículo 63.3 de la Ley 30/1992 pues atribuye al plazo de tres años previsto por el artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público un carácter esencial que no tiene. Recuerda que, según este artículo 63.3 la regla es la validez de los actos dictados fuera de plazo y la excepción su invalidez. Al parecer de la Comunidad de Madrid, en este caso se debe seguir la regla y considerar que la superación del plazo de tres años no supone la caducidad de las ofertas de empleo público y que la prevalencia del interés general conduce a la adecuada ordenación de la función pública autonómica con la cobertura definitiva de las plazas ofertadas conforme a los criterios de mérito y capacidad. Interés, prosigue, concurrente tanto en la propia Administración autonómica cuanto en los aspirantes que participan en las pruebas.

Apunta aquí el escrito de interposición la paradoja de que un precepto que parece dirigirse a acabar con la temporalidad en la función pública, acabe --si se confirma el criterio de la Sala de Madrid-- produciendo el efecto contrario. No cree la recurrente en casación que fuera éste el propósito del legislador sino, sencillamente, el de evitar la dilación excesiva de los procesos selectivos.

Enlaza este argumento el escrito de interposición con el de que no cabe entender vulnerado el artículo 21. Uno 1 de la Ley 22/2013 tal como, en cambio, dice la sentencia. Para la Comunidad de Madrid este precepto prohíbe la incorporación de personal procedente de convocatorias de consolidación del empleo temporal salvo las efectuadas en ejercicios anteriores y ocurre que, conforme a la disposición transitoria cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público, esos procesos únicamente pueden afectar a plazas cubiertas interina o temporalmente antes del 1 de enero de 2005. Si el plazo de tres años, advierte el motivo, es preclusivo y no permite ejecutar procesos selectivos, la previsión del artículo 21.Uno.1 se vuelve inútil ya que habría transcurrido sobradamente.

(4.º) Por último, mantiene la Comunidad de Madrid que la sentencia infringe los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional que presiden las relaciones entre Administraciones Públicas de acuerdo con los artículos 3 y 4 de la Ley 30/1992. Explica el escrito de interposición que la Administración General del Estado ha efectuado convocatorias que no respetaban el plazo de tres años del artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado Público. Recuerda al respecto que la sentencia guarda silencio sobre la alegación que en este sentido hizo la demanda. Indica sobre la cuestión que en el expediente administrativo el documento n.º 8 recoge un cuadro con más de treinta convocatorias efectuadas por la Administración General del Estado.

Por su parte, las organizaciones sindicales Central Sindical Independiente y de Funcionarios (CSI-F) y la Federación de Servicios a la Ciudadanía de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (CCOO) han presentado sendos escritos de alegaciones adhiriéndose al recurso de casación de la Comunidad de Madrid.

La oposición del Abogado del Estado.

Al primer motivo opone que es obvia la legitimación de la Administración General del Estado para impugnar las normas autonómicas que contravienen la legislación básica en materia de gasto público. Invoca en este sentido la sentencia de esta Sala n.º 393/2016, de 23 de febrero (casación n.º 198/2015) y las que en ella se citan.

Al segundo motivo opone que no existe la infracción del artículo 2.3 del Código Civil denunciada por la Comunidad de Madrid pues el Estatuto Básico del Empleado Público es claro en el sentido de que las convocatorias derivadas de las ofertas de empleo público se han de desarrollar en el plazo de tres años y ese plazo, aquí superado ampliamente, era aplicable al caso conforme a las disposiciones transitorias del Código Civil invocadas por la sentencia recurrida.

Al tercer motivo opone que no se ha infringido el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, porque el plazo previsto por el artículo 70 del Estatuto Básico del Empleado Público es esencial, tal como explica la sentencia de instancia.

Al cuarto motivo opone que es inadmisible toda vez que no se alegó en la instancia y porque las infracciones que denuncia, de haberlas, no las habría cometido la sentencia con lo que carece manifiestamente de fundamento.

El juicio de la Sala sobre la causa de inadmisibilidad.

En contra de lo que dice el Abogado del Estado, en la instancia sí se adujeron por parte de la Comunidad de Madrid los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad entre Administraciones. Por tanto, no estamos ante una cuestión nueva, de manera que debemos resolver el cuarto motivo. La alegación de manifiesta falta de fundamento o de referirse el reproche a la actuación administrativa y no a la sentencia no puede conducir a la inadmisibilidad, porque ni es manifiesta esa pretendida carencia ni puede desvincularse el motivo del sentido del fallo de instancia.

EL juicio de la Sala. La desestimación del recurso de casación.

Al entrar en el examen de los motivos, hemos de anticipar ya que ninguno de ellos puede prosperar pues la sentencia recurrida no produce las infracciones denunciadas por cada uno de ellos.

Así, considera la Sala innegable la legitimación de la Administración General del Estado para impugnar las Órdenes de 28 de abril de 2014. Ciertamente cuenta con ella para hacer valer el respeto por las Administraciones territoriales de las reglas sobre contención del gasto público y, en general, de la normativa básica que deben respetar. A esa conclusión conduce la propia posición que la Constitución (artículo 103.1) asigna a la Administración Pública y el servicio a los intereses generales que le encomienda y que le diferencia sustancialmente de otros sujetos. Además, ha de tenerse en cuenta que no sólo se trata en este litigio de hacer valer el respeto a los preceptos que regulan los procedimientos, aquí el de ejecución de las ofertas de empleo público, sino, además, de exigir el cumplimiento de límites expresos impuestos con carácter general por la Ley 22/2013 con incidencia directa en el gasto, estuvieran o no cubiertas interinamente las plazas ocupadas, tal como explica, sin que la Comunidad de Madrid lo haya rebatido, la sentencia de instancia.

Y, como alega el escrito de oposición, esta Sala no ha cuestionado la legitimación de la Administración General del Estado para impugnar convocatorias de procesos selectivos por encima de la tasa de reposición de efectivos establecida legalmente. Además de las sentencias a que se refiere, el Abogado del Estado, así ha sucedido en la n.º 1491/2016, de 21 de junio (casación n.º 3309/2014) y en las que se citan en ella.

Por otra parte, no es relevante a efectos de la discusión sobre la legitimación que en el requerimiento previsto por el artículo 44 de la Ley de la Jurisdicción no se invocara el artículo 21 de la Ley 22/2013 y, en todo caso, el artículo 56 de aquella permite hacer valer en la demanda cuantos motivos procedan aunque no se hubieren formulado en vía administrativa.

Así, pues, el primer motivo debe ser desestimado y lo mismo ha de suceder con el segundo y el tercero.

En efecto, la sentencia no convalida una aplicación retroactiva del artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Por el contrario, vigente desde que se cumplió un mes a partir de su publicación el 13 de abril de 2007, lo ha aplicado a unas convocatorias efectuadas en abril de 2014, es decir nueve y siete años después de aprobadas las correspondientes ofertas de empleo público. Insiste el motivo en que se trataba de ejecutar esas ofertas y en que esa circunstancia determinaba la aplicabilidad del régimen anterior en el que no había la limitación de tres años para ejecutarlas. No obstante, tal circunstancia no invalida la interpretación seguida en la instancia porque la aprobación de las ofertas de empleo público en y para aquellos años 2005 y 2007 no determinó el nacimiento de derechos ni consolidó situaciones, sino que se limitó a poner la premisa para la ulterior convocatoria por la propia Comunidad de Madrid de los procesos selectivos correspondientes, la cual, sin embargo, no se produjo hasta 2014 y entonces, como se ha dicho, regía el artículo 70.

No conducen a conclusión distinta las consideraciones sobre la paradoja a la que hace referencia el escrito de interposición ni tampoco las que se refieren al artículo 21 de la Ley 22/2013. Este último establece una prohibición tajante de incorporar nuevo personal, funcionario, interino, laboral o temporal, salvo la ejecución de procesos selectivos correspondientes a ofertas de empleo público de ejercicios anteriores, esto es de procesos selectivos ya convocados, el juego de la tasa de reposición o la existencia de necesidades urgentes e inaplazables y ninguna de estas excepciones viene al caso. Como tampoco interfiere lo que se diga sobre los procesos de consolidación de empleo temporal.

En cambio, sí es relevante tener presente que el límite de los tres años acompaña a la lógica de que se ejecuten las ofertas de empleo público aprobadas para un ejercicio determinado mientras permanezcan las necesidades en virtud de las cuales se elaboraron, necesidades que razonablemente pueden variar de manera significativa más allá de ese margen. En todo caso, llama la atención que la Comunidad de Madrid no haya explicado la razón a la que se debe la demora de nueve y siete años en efectuar las convocatorias.

Por último y en relación con lo que se acaba de decir, es menester señalar que la recurrente en casación no ha desvirtuado los argumentos con los que la sentencia justifica el carácter esencial del plazo de tres años para ejecutar las ofertas de empleo público establecido por el artículo 70.1 del Estatuto Básico del Empleado Público. Ante una prescripción legal que impone "la obligación de convocar procesos selectivos para las plazas comprometidas" y exige ejecutar la oferta de empleo público "en todo caso" dentro de ese margen temporal y luego añade que el plazo será "improrrogable", son precisas razones muy poderosas para no deducir de esa disposición el carácter invalidante del incumplimiento del plazo.

La Comunidad de Madrid no nos las ha ofrecido de manera que no cabe apreciar la infracción del artículo 63.3 de la Ley 30/1992.

El cuarto motivo --la infracción de los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional-- tampoco puede ser acogido porque el proceder de la Administración General de Estado con el que compara la Comunidad de Madrid el suyo, no exime a ésta de observar las prescripciones legales, las cuales --como se ha dicho-- son claras y terminantes en lo que importa: no pueden convocarse procesos selectivos más de tres años después de la aprobación de las ofertas de empleo público de las que traen causa. Y, si se convocan, tal actuación es inválida.

Costas.

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.