ATS, 29 de Octubre de 2018

La Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia, de 16 de mayo de 2018, estimatoria del recurso interpuesto contra la orden del Consejero de Vertebración del Territorio, Movilidad y Vivienda del Gobierno de Aragón, de 15 de septiembre de 2015, por la que se desestimó el recurso de alzada formulado contra la previa resolución de la Subdirectora provincial de Vivienda, de 25 de agosto de 2014, denegatoria del pago de la subvención por eficiencia energética que habla sido reconocida por la promoción de un nuevo edificio en Huesca (procedimiento ordinario núm. 113/2016). En el fallo de la mencionada sentencia se reconoce como situación jurídica individualizada el derecho de la actora al abono de la subvención solicitada por importe de 234.000 euros, más los intereses legales desde la reclamación en la vía administrativa.

Considera la Sala de instancia que la actuación de la Administración vulnera el principio de confianza legítima de la empresa recurrente (promotora inmobiliaria), pues el otorgamiento de la calificación provisional de vivienda protegida -y el reconocimiento del derecho a obtener una subvención por vivienda que se produjo en el año 2012-, supuso ya la concesión de la subvención, simplemente sometida a condición que podía cumplirse con posterioridad (calificación definitiva de edifico y calificación energética certificada). La fecha de los efectos de la subvención fue, por tanto, anterior a la Ley 4/2013, de 4 de junio, que suprime este tipo de ayudas sólo a partir de su entrada en vigor.

Y desde esta perspectiva sostiene la Sala que el apartado c) de la Disposición adicional segunda, a diferencia de los apartados a) y b), no tiene efectos retroactivos y no impide el reconocimiento del pago de una subvención en supuestos en que esa subvención ya ha sido previamente concedida pero no abonada, como ocurre en el supuesto que enjuicia pues el momento de ese reconocimiento es la calificación provisional.

Trae a colación la Sala su previa sentencia de 7 de marzo de 2017, dictada en un caso similar, en la que tras recodar el contenido del principio de protección de la confianza legítima con arreglo a la jurisprudencia, señala que no se está ante un subsidio de préstamos convenidos, sino ante una subvención y por lo tanto no son aplicables al caso ni las Sentencias del Tribunal de Justicia de Madrid que invoca la Administración, ni las Sentencias del Tribunal Constitucional 216/2015, 267/2015 y 268/2015 referidas a los préstamos convenidos. En este caso, sin embargo, la empresa recurrente -que obtuvo la calificación provisional y el reconocimiento del derecho a subvención antes de la entrada en vigor de la Ley 4/2013, de 4 de junio- acometió la construcción de viviendas en la confianza que tal reconocimiento le suponía. Dicho reconocimiento fue además expreso pues la calificación definitiva se le concedió con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 4/2013, de 4 de junio, que suprimió determinadas ayudas en el marco de los Planes Estatales de Vivienda (entre ellas las ayudas a la eficiencia energética).

Teniendo en cuenta lo anterior la Sala razona que "Viniendo anudado el principio de confianza legítima a la realización de conductas, tales como inversiones, que no se habrían llevado a cabo, o se habrían realizado en cuantía o condiciones diferentes, caso de conocerse que el esperado reconocimiento económico que conllevaban pudiera no materializarse o reducirse sensiblemente, en el caso enjuiciado la denegación del pago por la Administración demandada de la subvención por ella reconocida va en contra del referido principio, determinando la obligación por parte de aquella de proceder a su abono. Con independencia, claro está, de las acciones que, en el marco del convenio de colaboración suscrito entre la Administración Autonómica demandada y la Administración General del Estado -publicado en el BOE núm. 156/2009, de 29 de junio- y compromisos asumidos, pueda ejercitar aquella contra ésta, en orden al reintegro de la cantidad abonada. Sin que sea admisible el peregrinaje al que ahora se quiere someter a la recurrente, derivándola a la Administración del Estado para el efectivo pago de la subvención reconocida, so pretexto de las competencias asumidas al respecto en virtud del Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009- 2012 y del Convenio de colaboración para su aplicación alcanzado entre dichas Administraciones".

Lo anterior, concluye la Sala de instancia, determina la obligación de abono por parte de la Administración demandada, puesto que la ayuda reconocida en este caso -a diferencia de lo dispuesto en el apartado a) de la Disposición adicional segunda sobre el que se pronunció el Tribunal Constitucional en su STC 216/2015- no está sometida a nueva autorización de otro órgano administrativo o del Ministerio de Fomento, pues no lo exige la regulación contenida en el Real Decreto 2066/2008 y el Decreto 60/2009 y el convenio de colaboración firmado. De entenderse lo contrario, se estaría ante un caso de retroactividad máxima, prohibido por el artículo 9.3 de la Constitución Española (CE).

Notificada la sentencia, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legamente ostenta, ha preparado recurso de casación denunciando la infracción del apartado c) de la Disposición adicional segunda de la citada Ley 3/2014, de 4 de junio, en relación con el art. 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009/2013 y con los criterios interpretativos de la Dirección General de Arquitectura, Vivienda y Suelo del Ministerio de Fomento, de 11 de julio de 2013.

Denuncia, en segundo lugar, la infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española (CE) y del artículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), por errónea interpretación y aplicación de los principios de confianza legítima, retroactividad, seguridad jurídica y principio de buena fe. Pone de manifiesto, desde esta perspectiva, que tal interpretación contradice la doctrina constitucional sobre el contenido de dichos principios contenida en las Sentencias del Pleno del Tribunal Constitucional núm. 216/2015, de 22 de octubre, núm. 51/2018, de 10 de mayo y núm. 56/2018, de 24 de mayo, así como las SSTC 267/2015 y 268/2015, de 14 de diciembre, dictadas por las Salas Primera y Segunda del Tribunal Constitucional, respectivamente.

Denuncia, finalmente, la infracción, por inaplicación, de los artículos 13.2 y 16 del Real Decreto 2066/2008 del Plan Estatal de Vivienda señalando, al efecto, que no es competencia de la Comunidad Autónoma satisfacer las ayudas cuestionadas con cargo a sus presupuestos, pues se trata de ayudas con cargo a los presupuestos del Ministerio de Fomento.

Por lo que concierne al interés casacional objetivo la Letrada de la Administración invoca los supuestos previstos en las letras a), b), c) y e) del artículo 88. 2 de la Ley 19/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LJCA), así como la presunción prevista en el apartado 3 b) del citado precepto.

Alega, en síntesis, que la sentencia dictada contradice la doctrina constitucional que, sobre el principio de irretroactividad, expectativas de derechos y confianza legítima, se contiene en las sentencias que resuelven las cuestiones y recursos de inconstitucionalidad promovidos en relación con los apartados a) y b) de la misma Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013. Se denuncia también la contradicción con diversas sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid y de Asturias que consideran aplicable la regla general de supresión de las ayudas cuando, como sucede en el presente caso, a la entrada en vigor de la Ley 4/2013, de 4 de junio, no se habían cumplimentado las condiciones que requieren actuaciones del interesado y de la Administración pública, considerándose una expectativa de derecho y no un derecho consolidado.

Entiende, además, que la sentencia impugnada contiene una doctrina sobre los derechos consolidados (frente a la mera expectativa) que resulta gravemente dañosa para los intereses generales, con el riesgo que supondría la expansión de una doctrina errónea y contraria a la fijada por el Tribunal Constitucional que implica, además, una grave afección a la Hacienda Pública.

La cuestión suscitada, continúa argumentando la Letrada de la Comunidad Autónoma, trasciende del caso objeto del pleito, lo que determina la concurrencia del supuesto del artículo 88. 2 c) LJCA, pues son diversos los pronunciamientos de la Sala de instancia en el mismo sentido, que previsiblemente serán recurridos por las promotoras de viviendas.

Desde la perspectiva del supuesto del artículo 88. 2 e) LJCA alega la Letrada que la Sala de instancia, al entender que el apartado c) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, a diferencia de los apartados a) y b) de la mencionada Disposición, no tiene efectos retroactivos y por tanto no resulta trasladable la doctrina del Tribunal Constitucional, realiza una interpretación aparentemente con error y como fundamento de su decisión de la doctrina constitucional que declaró constitucionales los apartados a) y b) de la mencionada Disposición adicional. Esta contradicción con la doctrina constitucional determinaría también, a su juicio, la concurrencia de la presunción prevista en el artículo 88. 3 b) LJCA por apartamiento deliberado de la jurisprudencia constitucional.

El Tribunal de instancia dictó auto, de 20 de julio de 2018, en los que tuvo por preparado el recurso de casación, con emplazamiento a las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Se ha personado en tiempo y forma, en calidad de recurrente, la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, en la representación que legalmente ostenta.

Se ha personado en calidad de parte recurrida el Procurador de los Tribunales D. Juan Fernando Terroba Mela, en nombre y representación de la mercantil Neurbe Pirineos S.L.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

En primer lugar, y como cuestión previa a la determinación de la cuestión litigiosa y del interés objetivo casacional para la formación de jurisprudencia que esta pudiera revestir, conviene dejar constancia de que el escrito de preparación del recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que se recurre cumple, desde una perspectiva formal, con los especiales requerimientos que exige el artículo 89.2 LJCA, por lo que nada puede oponerse a su admisibilidad desde este punto de vista.

Como ha quedado expuesto en los antecedentes de esta resolución, la cuestión que suscita este recurso de casación es si resulta aplicable la supresión de las ayudas vinculadas al Plan Estatal de Vivienda 2009-2013 que prevé el apartado c) de la Ley 4/2013, de 4 de junio, a aquellos casos en que se reconoció la subvención con anterioridad a la entrada en vigor de la mencionada Ley, cumpliéndose los requisitos a que aquella se condicionaba con posterioridad a dicha entrada en vigor.

Sobre esta cuestión entiende la Sala de la instancia, en síntesis, que el otorgamiento de la calificación provisional del edificio y el reconocimiento del derecho a la subvención (condicionada al cumplimento posterior de una doble condición) suponen ya la concesión de la subvención y el nacimiento de la obligación de abono. Lo contrario supondría la quiebra de la confianza legítima de aquellos que promovieron y construyeron los edificios contando con la correspondiente ayuda, así como una aplicación retroactiva absoluta del apartado c) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, que no está prevista para este tipo de ayudas.

Por el contrario, la Administración de Aragón entiende que las ayudas del programa de eficiencia energética del artículo 63 del Plan Estatal de Vivienda, que habían sido reconocidas con anterioridad a la entrada en vigor de la norma pero que no habían cumplido todavía con las condiciones impuestas, quedan afectadas por la regla general de supresión establecida en la letra c) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio.

Lo que se pregunta, en definitiva, es si existía un derecho consolidado o una mera expectativa al abono de la subvención, reclamando la Letrada recurrente la interpretación del apartado c) de la tan citada Disposición adicional segunda a la luz de la doctrina constitucional sentada en relación con los apartados a) y b) de la misma Disposición adicional segunda, sobre el alcance y el juego de los principios de confianza legítima y retroactividad en estos casos.

Planteada en estos términos la controversia, nos corresponde ahora determinar si la misma se encuentra revestida de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia atendiendo a los diversos supuestos invocados en el escrito de preparación.

Conviene traer a colación, a efectos meramente ilustrativos, el tenor de la citada Disposición adicional segunda , apartado c) de la Ley 4/2013, de 4 de junio, que bajo el título Régimen aplicable a las ayudas de los Planes Estatales de Vivienda y Renta Básica de Emancipación diferencia en sus apartados a), b) y c), respectivamente, entre las ayudas de subsidiación de préstamos, las Ayudas Estatales Directas a la Entrada (AEDE) y las subvenciones vinculadas a los Planes Estatales de Vivienda:

"

1. Se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos que se vinieran percibiendo.

   Asimismo, se mantienen las ayudas de subsidiación de préstamos convenidos reconocidas, con anterioridad al 15 de julio de 2012, que cuenten con la conformidad del Ministerio de Fomento al préstamo, siempre que éste se formalice por el beneficiario en el plazo máximo de dos meses desde la entrada en vigor de esta Ley.

   Quedan suprimidas y sin efectos el resto de ayudas de subsidiación al préstamo reconocidas dentro del marco de los Planes Estatales de Vivienda.

   No se admitirán nuevos reconocimientos de ayudas de subsidiación de préstamos que procedan de concesiones, renovaciones, prórrogas, subrogaciones o de cualquier otra actuación protegida de los planes estatales de vivienda.

2. Las Ayudas Estatales Directas a la Entrada que subsisten conforme a la disposición transitoria primera del Real Decreto 1713/2010, de 17 de diciembre , sólo podrán obtenerse cuando cuenten con la conformidad expresa del Ministerio de Fomento a la entrada en vigor de esta Ley, y siempre que el beneficiario formalice el préstamo en un plazo de dos meses desde la entrada en vigor de la misma.

3. Se mantienen las ayudas del programa de inquilinos, ayudas a las áreas de rehabilitación integral y renovación urbana, rehabilitación aislada y programa RENOVE, acogidas a los Planes Estatales de Vivienda hasta que sean efectivas las nuevas líneas de ayudas del Plan Estatal de Fomento del Alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, 2013-2016. Se suprimen y quedan sin efecto el resto de subvenciones acogidas a los Planes Estatales de Vivienda. (...)".

   Pues bien, en la determinación del eventual interés casacional objetivo, no es posible obviar, como señala la Letrada de la Comunidad Autónoma de Aragón, que el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre las letras a) y b) de la misma Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio. Así, en su STC 216/215, de 22 de octubre, desestimó el recurso de inconstitucionalidad promovido contra el apartado a) de la Disposición adicional segunda de la citada Ley al considerar, en síntesis, que no podía apreciarse la vulneración del principio de irretroactividad de las disposiciones restrictivas de derechos individuales ( artículo 9.3 CE) denunciada por los promoventes, pues el "el apartado a) de la disposición adicional segunda no proyecta sus efectos hacia el pasado (...) El alcance de las "ayudas reconocidas" que se suprimen debe interpretarse sistemáticamente en el contexto del apartado a) y a la luz de la normativa vigente aplicable a las ayudas de los planes estatales de vivienda: ello permite concluir que las ayudas suprimidas son aquellas que, aun contando con el reconocimiento por el órgano competente de las Comunidades Autónomas, carecen de la conformidad del Ministerio de Fomento con el préstamo (...)". Y dado que en este tipo de ayudas la normativa aplicable establece un doble requisito o una doble intervención administrativa para su efectividad, concluye el Tribunal Constitucional que la ayuda no puede entenderse efectiva hasta que el Ministerio de Fomento haya dado su conformidad por lo que, en caso contrario, no se produce una regulación o alteración de efectos jurídicos ya producidos. Con mismo fundamento el Alto Tribunal desestimó las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Juzgado de lo Contencioso- administrativo núm. 2 de Castellón de la Plana en sus SSTC 267/2015 Y 268/2015, de 14 de diciembre.

   Por otro lado, en la STC 51/2018, de 10 de mayo (seguida por la STC 56/2018, de 22 de junio) el Tribunal Constitucional desestima las cuestiones de inconstitucionalidad promovidas por el Tribunal de Justicia de Aragón en relación, en esta ocasión, con el apartado b) de la mencionada Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio (en relación con las AEDE). El fundamento de la desestimación lo constituye, nuevamente, la constatación de que la ayuda no puede considerarse efectiva hasta que no concurren, por una parte, el reconocimiento de la Administración autonómica y, por otra parte, la conformidad de la Administración Estatal, siendo la conjunción de ambas voluntades administrativas la que determina el derecho al abono con cargo a los presupuestos del Ministerio. Desde esta perspectiva y contra lo sostenido por el órgano judicial promotor, entiende el Tribunal Constitucional que la Ley 4/2013, de 4 de junio, no vulnera el principio de irretroactividad pues no ha introducido ex novo un inédito requisito que opera hacia el pasado, privando de eficacia un derecho ya declarado.

   Además, en la mencionada STC 58/2015 el Alto Tribunal descarta que se haya vulnerado el principio de seguridad jurídica en su vertiente de protección de la confianza legítima ( artículo 9.3 CE) de aquellos que obtuvieron el reconocimiento de una ayuda para la adquisición de una vivienda protegida y, en consecuencia, afrontaron una inversión y desarrollaron una actuación económica prolongada en el tiempo. Sobre este particular, teniendo en cuenta el contexto normativo, se señala en la sentencia que "cuando se introduce la modificación cuestionada por la Ley 4/2013, quienes contaban con una resolución autonómica de reconocimiento de la ayuda ya no podían legítimamente confiar en el mantenimiento del programa de ayudas. Incluso antes de la extinción programada del plan estatal de vivienda, quienes hubieran obtenido una resolución autonómica de reconocimiento de la ayuda, en tanto no obtuvieran la conformidad ministerial con el préstamo convenido, no podían orientar su conducta económica como si ya dispusieran plenamente de la ayuda estatal o como si esa ayuda estatal sería indefectiblemente otorgada (...)". Y añade, desde la perspectiva de la entidad del daño causado y respecto de las personas que contaban con un acto administrativo de reconocimiento de ayuda financiera, que "para estas personas, la supresión pro futuro del correspondiente programa de ayudas no alcanza, desde la perspectiva de la seguridad jurídica, la "notable importancia" que caracterizó a los supuestos en los que este Tribunal debió pronunciarse, como fueron los casos del gravamen complementario de la tasa fiscal del juego declarado inconstitucional por la precitada STC 173/1996 , en el que se provocaba un aumento de las tasas pagadas al inicio de 1990 de más del doble de su cuantía inicial; (...); o de las normas tributarias declaradas inconstitucionales en las mencionadas SSTC 176/2011 y 121/2016 por aplicarse a rendimientos devengados en ejercicios fiscales anteriores. En el presente caso, la supresión no afecta a rendimientos devengados o tasas pagadas, sino a la eventual ultraactividad residual de una línea determinada de ayudas contemplada en un plan estatal de vivienda cuya vigencia ya se había agotado".

   La sentencia que se impugna en este recurso de casación considera que la doctrina constitucional que se acaba de sintetizar no resulta aplicable pues, a diferencia de lo que ocurre con las ayudas previstas en los apartados a) y b) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013 y con arreglo a la normativa aplicable, las ayudas contempladas en el apartado c) no requieren de una nueva autorización de otro órgano administrativo, sino que están únicamente sometidas al cumplimiento de dos condiciones (certificación definitiva y cumplimento del nivel acordado de eficiencia energética). Y de ahí concluye, como se ya se ha expuesto, que la supresión estipulada en el apartado c) de la Disposición adicional segunda no se aplica a ayudas ya reconocidas por la Comunidad Autónoma.

   Teniendo en cuenta lo anterior, y a la vista de las alegaciones de la Letrada de la Administración sobre la incorrecta interpretación y aplicación de la doctrina constitucional expuesta, no puede descartarse a priori que la cuestión suscitada esté revestida de un interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia al amparo del supuesto previsto en el artículo 88. 2 e) LJCA, planteándose además un problema jurídico que trasciende del caso objeto del litigo y que resulta susceptible de extrapolarse a otros supuestos.

   Se trata, en fin, de determinar, si a partir de la entrada en vigor de la Ley 4/2013, de 4 junio, las ayudas a la eficiencia energética previstas en el artículo 63 del Plan Estatal de Vivienda que habían sido ya reconocidas por la Administración autonómica pero no habían cumplido con las condiciones impuestas se entienden suprimidas por efecto de lo dispuesto en el apartado c) de la Disposición adicional segunda de la citada ley o si, por el contrario, la subvención debía entenderse concedida significando su eventual supresión (o denegación del pago debido) la vulneración del principio de seguridad jurídica, en su vertiente del derecho a la confianza legítima. La interpretación del apartado c) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, deberá realizarse a la luz del régimen jurídico aplicable a las ayudas a la eficiencia energética dispuesto en el Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, y en la normativa autonómica de aplicación; así como a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la Disposición adicional segunda.

Apreciada en la cuestión planteada la concurrencia de ese interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia que justifica su admisión, y en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 90.4 LJCA, declaramos que la cuestión que se suscita en el recurso que reviste interés casacional objetivo consiste en interpretar el apartado c) de la Disposición adicional segunda de la Ley 4/2013, de 4 de junio, de medidas de flexibilización y fomento del mercado del alquiler de viviendas, a fin de aclarar si la supresión de ayudas que dicho apartado prevé resulta aplicable a aquellas ayudas o subvenciones que, habiendo sido ya reconocidas por el órgano competente autonómico antes de la entrada en vigor de la Ley, no habían cumplido todavía las condiciones impuestas; o si, por el contrario, tales ayudas deben entenderse concedidas (y con derecho a abono) implicando su eventual supresión la vulneración del principio de confianza legítima.

En particular, se trata de aclarar la cuestión jurídica que acaba de apuntarse en relación con las ayudas a la eficiencia energética previstas en el Plan Estatal de Vivienda, siendo necesario para ello interpretar la mencionada Disposición adicional segunda , apartado c), de la Ley 4/2013, de 4 de junio, en relación con el artículo 63 del Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre, por el que se regula el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012 (y el resto de preceptos determinantes del régimen jurídico de este tipo de ayudas), a la luz de la doctrina constitucional dictada en relación con los apartados a) y b) de la misma Disposición adicional segunda.

Conforme a lo dispuesto por el artículo 90.7 de la LJCA, este auto se publicará íntegramente en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

Procede comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto, como dispone el artículo 90.6 de la LJCA y conferir a las actuaciones el trámite previsto en los artículos 92 y 93 de la LJCA, remitiéndolas a la Sección Tercera de esta Sala, competente para su sustanciación y decisión de conformidad con las reglas de reparto.

Por todo lo anterior,