STS 1320/2018, 18 de Julio de 2018

Mediante escrito presentado el 5 de mayo de 2017, el Ayuntamiento de la Villa de Riaza, interpuesto ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, recurso contencioso-administrativo frente al Real Decreto 195/2017, de 3 de marzo, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad de Sepúlveda-Riaza, en la provincia de Segovia, agrupándose ambos para ser desempeñados en la circunscripción del municipio de Sepúlveda, conforme al contenido de la expresada disposición legal, artículo 2.3 º y anexo III de la misma.

Mediante diligencia de ordenación de 30 de mayo de 2017, se tuvo por interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 195/2017, de 3 de marzo, del Consejo de Ministros, por el que se modifica la demarcación de los Registros de la Propiedad de Sepúlveda-Riaza, teniéndose por personada a la procuradora doña Flora Toledo Hontiyuelo, en nombre y representación del Ayuntamiento de la Villa de Riaza, y requiriéndose al Ministerio de Justicia a fin de que, en el improrrogable plazo de veinte días, bajo los apercibimientos previstos en el artículo 48 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), remitiese el expediente administrativo correspondiente a la resolución impugnada, debiendo practicar los emplazamientos a que se refiere el artículo 49 de la misma Ley , ordenándose, igualmente, la publicación de oficio del anuncio de la interposición del recurso en el Boletín Oficial del Estado, lo cual fue llevado a cabo en el de fecha 30 de mayo de 2017.

Por diligencia de ordenación de fecha 4 de julio de 2017, se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado al Abogado del Estado, en nombre y representación de la Administración General del Estado, dándose traslado por veinte días a la representación procesal del Ayuntamiento de la Villa de Riaza para formalizar la demanda.

Por diligencia de 7 de julio de 2017, se tuvo por personado al procurador don Javier Zabala Falcó, en nombre y representación del Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España.

Con fecha 4 de septiembre de 2017, se presentó escrito de formalización de la demanda por parte del Ayuntamiento de la Villa de Riaza, en cuyo suplico solicita que se declare la nulidad de la Disposición Normativa de carácter general Real Decreto 195/2017, de 3 de marzo, por vicios procedimentales causantes de indefensión, en lo que afecta a la agrupación en circunscripción única del Registro de la Propiedad de Riaza en el de Sepúlveda, apartado 14 del Anexo III del Real Decreto recurrido, con imposición de costas, y, subsidiariamente, se declare la nulidad del apartado 14 del Anexo III de la Disposición Normativa recurrida, que acuerda que la circunscripción del Registro de la Propiedad de Riaza sea desempeñada por el Registro de la Propiedad de Sepúlveda.

En primer otrosí fijó la cuantía del procedimiento como indeterminada.

En segundo otrosí interesó el recibimiento a prueba del proceso, expresando los puntos de hecho sobre los que debe versar, proponiendo como medios de prueba las documentales obrantes en el expediente administrativo, las aportadas en su escrito de demanda y que por la Sala se libren oficios al Ilustre Colegio de Registradores de la Propiedad y a la Dirección General de Registros y del Notariado, en los términos que expresa.

Por diligencia de 12 de septiembre de 2017 se tuvo por formalizada la demanda, dándose traslado al Abogado del Estado para contestarla en el plazo de veinte días, presentando su escrito de contestación el 11 de octubre de 2017 en el que interesa la desestimación del recurso interpuesto; dándole el 23 de octubre de 2017 el oportuno traslado al Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, que por error no se le dio en la diligencia del 12 de septiembre anterior, contestando a la demanda en escrito presentado el 20 de noviembre de 2017, solicitando igualmente su desestimación y la oposición al recibimiento a prueba.

El 24 de noviembre de 2017, se dicta un decreto en el que se acuerda fijar como indeterminada la cuantía del procedimiento y pasar las actuaciones al Magistrado Ponente para resolver sobre el recibimiento a prueba solicitado por el demandante, dictándose un auto en fecha 5 de diciembre de 2017 en el que se acuerda recibir el recurso a prueba y admitir los medios de prueba documental propuesta en los apartados a), b) y d) del segundo otrosí de la demanda, teniéndose por aportados los documentos reseñados en los apartados a) y b), y librando, a los efectos del apartado d), el correspondiente oficio a la Dirección General de los Registros y del Notariado.

Por diligencia de 16 de enero de 2018, se tiene por recibido el informe solicitado a la Dirección General de los Registros y del Notariado, dictándose providencia en la misma fecha declarándose concluso el periodo de proposición y práctica de prueba, y, no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concede al representante procesal del actor el plazo de diez días para evacuar trámite de conclusiones, presentándolas mediante escrito el 29 de enero de 2018.

Posteriormente se da traslado por plazo común de diez días a las partes demandadas para evacuar las suyas, presentando sus escritos de conclusiones el Abogado del Estado y el procurador don Javier Zabala Falcó el 6 y el 14 de febrero de 2018, respectivamente, declarándose conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento por providencia de fecha 16 de febrero de 2018.

Por providencia de 30 de mayo de 2018 se señaló para votación y fallo el día 10 de julio de 2018, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

El presente recurso, interpuesto por el Ayuntamiento de Riaza, contiene una pretensión anulatoria que se concreta en el particular del Real Decreto 195/2017, de 3 de marzo, por el que se Modifica la Demarcación de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles, por el que se produce la agrupación de los Registros de la Propiedad de Sepúlveda y Riaza, ambos de la provincia de Segovia, agrupándose para ser desempeñados en la circunscripción del municipio de Sepúlveda, por el registro de la Propiedad de Sepúlveda.

En concreto, tal agrupación se contiene en el artículo 2.3º y Anexo III (apartado 14) del Real Decreto impugnado.

El Ayuntamiento recurrente pone de manifiesto que la decisión adoptada en el Real Decreto resulta contraria a los intereses del municipio de Riaza, lesiona gravemente los intereses del mismo, no justifica la prestación del servicio público registral que reciben los ciudadanos y no responde a la realidad de los datos a presente y futuro que han sido considerados en el expediente. Recuerda la población del municipio (5.397 habitantes censados), con una demarcación de más de veinte municipios, y con un desarrollo industrial y sobre todo inmobiliario muy superior al resto de las poblaciones que conforman la Agrupación Registral de Sepúlveda y Riaza, ralentizada por la crisis sufrida pero con una expectativa de repunte importante, a la vista de los instrumentos de planeamiento y desarrollo urbanístico tramitados por el Ayuntamiento. Muestra su disconformidad con los datos sobre volumen de documentos (media de 984 documentos entre 2009 y 2015) que aporta la Dirección General de los Registros y del Notariado, en relación con el Registro de la Propiedad de Riaza, insistiendo en el repunte de los mismos a partir de 2015.

El Ayuntamiento recurrente destaca el cambio de criterio en la tramitación del Real Decreto, sin audiencia del propio Ayuntamiento; la ausencia de datos para poder emitir los correspondientes informes; el no seguimiento de lo informado por el Colegio de Registradores de la Propiedad en relación con la eficiencia y eficacia del servicio público; y, en fin, entre otros aspectos, la moción aprobada por la Diputación de Segovia en sesión celebrada en fecha de 27 de abril de 2017 oponiéndose a la agrupación de os Registros de la Propiedad de Sepúlveda y Riaza.

Dos son las argumentaciones que esgrime el Ayuntamiento recurrente en apoyo de su pretensión anulatoria.

La primera de ellas hace referencia a la infracción del procedimiento en que incurre el Real Decreto impugnado (Anexo III, Apartado 14), con cita del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno , que impone la emisión de informes sobre la necesidad y oportunidad, incluida la memoria económica, de las personas, entidades e instituciones a que se refiere el artículo 482 del Reglamento Hipotecario . Considera infringidos dichos preceptos, legal y reglamentario, por falta de audiencia del Ayuntamiento de Riaza, al haberse producido alteraciones en los proyectos de demarcación con afectación directa del Registro de la Propiedad de Riaza, pues inicialmente se comunicó que la revisión de la demarcación no afectaría al municipio de Riaza, en tanto que posteriormente, ya en los años 2014 y 2015 se establecieron nuevos criterios en orden a la modificación de la demarcación registral.

Tal argumentación no puede prosperar.

En tal sentido debemos señalar que en las sucesivas Memorias que se han ido redactando en las distintas fases del largo procedimiento seguido se contiene una considerable referencia a distintos aspectos, como los que se recogen en la MAIN final de 15 de febrero de 2017: impacto económico general, sobre los precios de los productos y servicios, en la productividad de las personas o empresas, en el empleo, sobre la innovación, sobre los consumidores, sobre la economía europea y otras economías, sobre las PYMES, sobre las cargas administrativas, sobre los Presupuestos Generales del Estado y el impacto por razón de género. Por otra parte y si bien el Consejo de Estado alude a la parquedad de la memoria en el análisis del impacto económico de la reforma, por referencia a las observaciones hechas por el Ministerio de Economía y Competitividad en informe de 15 de octubre de 2015, no se tiene en cuenta que tales observaciones son objeto de una amplia contestación por parte de la DGRN en la nota de 23 de octubre de 2015, en la que se explica de manera minuciosa el doble criterio de racionalidad y moderación adoptado en la elaboración del Real Decreto, criterios de eficiencia tanto en relación con los Registros de la Propiedad como los Mercantiles, indicando las particularidades de ambos; ahorro de costes en cada supuesto o porcentajes de la modificación de la planta registral, que concluye con una rebaja del 13,14%.

Como se indica en el Preámbulo de la disposición impugnada, la modificación tiene su origen en la previsión de la Disposición Final Tercera del Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero , que ordena al Ministerio de Justicia, a través de la DGRN, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral, en los supuestos y condiciones previstas en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria , precepto que, como indica el propio Preámbulo, fija como criterio determinante de la nueva planta registral la conveniencia impuesta por el servicio público atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, criterio que traspuesto al ámbito de los Registros Mercantiles, conforme a lo establecido en el artículo 80 del Reglamento del Registro Mercantil , se traduce en el volumen y movimiento de la titulación gestionada por cada registrador mercantil. Añade dicho Preámbulo que, por tanto, la demarcación registral que por el presente Real Decreto se aprueba tiene como objetivo último adecuar las condiciones de la prestación del servicio a las demandas actuales de la sociedad, como garantía de la seguridad jurídica preventiva de las operaciones que se realicen, lo que a su vez comporta la necesidad de acometer medidas de reordenación del propio Cuerpo de Registradores de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles con la finalidad de la más efectiva y eficiente prestación del servicio público registral que le corresponde.

Tales afirmaciones no quedan en el vacío sino que se corresponden con el desarrollo del procedimiento que, en cumplimiento de lo establecido en la Disposición Final Tercera del Real Decreto 172/2007 , comienza con la actuación de la DGRN recabando de los Registros de la Propiedad, Mercantiles y de Bienes Muebles las estadísticas y encuestas precisas a los efectos de la confección en el plazo indicado de los estudios a que se refiere el apartado precedente, mediante los correspondientes oficios remitidos a los registradores a partir de enero de 2013, a la vista de los cuales, por resolución de la DGRN de 7 de noviembre de 2013, se acuerda la revisión de la demarcación registral, partiendo de los criterios que se indican en Anexo. En consecuencia, se solicita informe a los registradores sobre la conveniencia, necesidad y oportunidad de la demarcación, sobre los criterios inicialmente propuestos, informe que incluye lo que a juicio del interesado sea procedente sobre las modificaciones relativas a la demarcación o sobre cualquier otra cuestión o dato que estime pertinente, solicitud de informe que va acompañado de los criterios básicos, hasta 11, para la revisión de dicha demarcación, lo que permitió a los interesados participar con sus alegaciones en el procedimiento, con conocimiento suficiente de los criterios a tomar en consideración en relación con los datos precisos de sus propios registros, que habían sido remitidos por los mismos a la Administración y que determinaron la adopción de los criterios objetivos iniciales para llevar a cabo la modificación de la demarcación.

Así se recoge, además, en el dictamen del Consejo de Estado que expresamente señala que han sido específicamente observadas las formalidades previstas en la Ley y el Reglamento Hipotecarios y en el Reglamento del Registro Mercantil, así como en la Disposición Final Tercera del Real Decreto 172/2007 , señalando que el texto fue objeto de una profunda reconsideración tras la retirada del texto sometido al dictamen del Consejo de Estado en septiembre de 2014, recabándose nuevos datos e informes y sometiéndose a nuevo trámite de audiencia, entre otros, a los registradores afectados, concluyendo que debe considerarse suficientemente cumplido el trámite de audiencia de las personas, entidades y sectores interesados. Señala el Consejo de Estado en otro apartado, que parece oportuna la aprobación de una modificación de la demarcación registral, una vez realizados los estudios necesarios para ello y cumplidos los demás tramites que en estos casos exige el ordenamiento jurídico, como se indicó antes, añadiendo que, a la vista de cuanto precede, considera el Consejo de Estado que los motivos aducidos para la aprobación de una nueva demarcación registral existen y pueden razonablemente justificar, al amparo del art. 275 de la Ley Hipotecaria , el artículo 482 del Reglamento Hipotecario , los artículo 14 y 16 del Reglamento del Registro Mercantil y la Disposición Final 3ª del Real Decreto 172/2007 , la modificación de la vigente.

No se justifica, sin embargo, la referencia a la realización de los estudios, o valoración de los datos y circunstancias concurrentes, para justificar los criterios aplicados en la modificación de la demarcación registral, realización que ha de referirse al contenido que resulta de las previsiones del artículo 275 de la Ley Hipotecaria y la Disposición Final Tercera del Real Decreto 172/2007 , como señala el Consejo de Estado, y que se materializa en los términos que se reflejan en la MAIN de 15 de febrero de 2017, como se recoge en el informe emitido por la DGRN señalando los datos tomados en consideración, el estudio y valoración de los mismos y su evolución y justificando los criterios objetivos aplicados en la modificación de la demarcación, y que, a pesar de su extensión, conviene reproducir en su texto (salvo gráficos), ante las reiteradas alegaciones en contrario y cuestionamiento de su realización y acierto en la demanda, en la que, negando que respondan a la valoración de la calidad y eficiencia de la prestación del servicio; alegaciones difícilmente compatibles con las actuaciones y valoraciones que se recogen en el expediente y que se refieren en la MAIN.

No se justifica, sin embargo, la alegación que aquí examinamos en lo que afecta a la audiencia del Ayuntamiento que se considera interesado.

En relación con tal planteamiento debemos añadir que este argumento nos sitúa ---como venimos señalando--- ante el control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria, a cuyo efecto, como ya indicamos con ocasión de la impugnación del anterior Real Decreto 172/2007, de 9 de febrero, de demarcación registral, conviene señalar que tal actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material ( arts. 97 CE , 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJPA , y 23 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno ) en cuanto no podrán regularse reglamentariamente materias objeto de reserva de ley, material y formal, y sin perjuicio de la función de desarrollo o colaboración con respecto a la Ley, los reglamentos no pueden abordar determinadas materias, como las que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (tipificar delitos, faltas o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público).

Desde el punto de vista formal el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido ( artículos 24 y 25 de la citada Ley del Gobierno ), con respeto al principio de jerarquía normativa y de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como la publicidad necesaria para su efectividad ( artículo 9.3 CE ), según establece el artículo 52 de la LRJPA .

Las delimitaciones sustantivas y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control judicial de su ejercicio, atribuido por el artículo 106 de la Constitución , en relación con el artículo 26 de la Ley del Gobierno y el artículo 1 de la LRJCA , lo que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y el resto del ordenamiento, que incluye los principios generales del Derecho (interdicción de la arbitrariedad, proporcionalidad,...), y que conforman las referidas exigencias sustantivas y formales a las que ha de sujetarse, cumplidas las cuales, queda a salvo, y ha de respetarse, la determinación del contenido y sentido de la norma, que corresponde al titular de la potestad reglamentaria que se ejercita y que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del propio Tribunal que controla la legalidad de la actuación, como resulta expresamente del artículo 71.2 de la citada LRJCA , que aun en el supuesto de anulación de un precepto de una disposición general no permite determinar la forma en que ha de quedar redactado el mismo.

Las referencias normativas que se acaban de hacer valen, en cuanto, de conformidad con la disposición transitoria segunda de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPAC), a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley, como es el caso, no les será de aplicación la misma.

Pues bien, no pueden acogerse las concretas alegaciones de infracción de la Ley efectuadas por la parte recurrente con invocación del artículo 24 de la Ley del Gobierno y 482 del Reglamento Hipotecario , para cuyo examen conviene tener en cuenta que, según la jurisprudencia y como señala la STS de 13 de noviembre de 2000 , la elaboración de las disposiciones generales "constituye un procedimiento especial, previsto por el artículo 105.1 y regulado con carácter general en el artículo 24 CE , y un límite formal al ejercicio de la potestad reglamentaria. Su observancia tiene, por tanto, un carácter "ad solemnitem ", de modo que, conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, la omisión del procedimiento o un defectuoso cumplimiento, que se traduzca en una inobservancia trascendente para el cumplimiento de la finalidad a que tiende su exigencia, arrastra la nulidad de la disposición que se dicte.»

En tal sentido, cuando se alude a la trascendencia de la inobservancia denunciada, se está haciendo referencia a una interpretación funcional y teleológica de las garantías procedimentales establecidas para la elaboración de disposiciones generales, que se justifican no por el puro formalismo de su realización sino por la finalidad a que responden, como señala la STS de 15 de diciembre de 1997 .

Para concluir, hemos de añadir que nuestra jurisprudencia es clara al respecto. Así, en la STS de 6 de julio de 2012 (RCA 288/2011 , ECLI:ES:TS:2012:4780) dijimos:

"Partiendo de este presupuesto, procede analizar, en primer término, el motivo esgrimido por la parte recurrente acerca de la omisión del trámite de audiencia de los interesados.

La jurisprudencia de esta Sala (contenida, entre otras, en las sentencias de fechas 10 de octubre de 1991 (recurso 658/1990 ), 14 de octubre de 1992 (recurso 4484/1990 ), 15 de octubre de 1997 (recurso 1483/1993 ), 17 de marzo de 2000 (recurso 2686/1996 ), 19 de febrero de 2002 (recurso 184/1999 ), 28 de diciembre de 2005 (recurso 5129/2002 ), 24 de febrero de 2010 (recurso 6861/04 ) y 6 de julio de 2010 (recurso 446/2008 ), subraya que para que proceda la nulidad del correspondiente acto administrativo prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/92 , modificada por la Ley 4/99, es preciso que se haya prescindido totalmente de los trámites del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de estos trámites por importante que pudiera resultar, de suerte que la omisión procedimental ocasionada debe ser no solo manifiesta, es decir, palpable y a todas luces evidente e inequívoca, sino también total y absoluta, esto es, que denote una inobservancia de las normas de procedimiento que afecte en su conjunto a la sustanciación del mismo, de manera global y no meramente parcial o accidental.

La referida doctrina jurisprudencial impide apreciar que en el caso examinado se haya producido irregularidad procedimental alguna constitutiva de la pretendida nulidad de pleno derecho. Así, en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, contemplado en el artículo 24 de la Ley del Gobierno , el trámite de audiencia debe considerarse cumplimentado cuando se otorga a las Corporaciones representativas de intereses profesionales que en el presente supuesto representan el Consejo General del Notariado y el Colegio de Registradores de la Propiedad y Mercantiles de España, según consta acreditado a los folios 18, 23 y 28 y siguientes del expediente administrativo.

En este sentido, de las sentencias de esta Sala Tercera de 10 de octubre de 2005 -recurso 69/2003 -, 8 de mayo de 2009 -recurso 45/2005 - y 31 de enero de 2012 -recurso 452/2010 - se desprende que la regulación contenida en el artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno contiene varias exigencias normativas, como la de conferir el trámite de audiencia a las asociaciones u organizaciones reconocidas por la Ley, cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición en cada caso elaborada, a fin de contribuir al acierto y legalidad de texto que se aprueba, propiciando que se tengan en cuenta todos los puntos de vista desde el que la cuestión objeto de regulación puede ser analizada y enriqueciendo dicha disposición mediante las observaciones de los sectores, personas o entidades consultadas, por estar afectados intereses profesionales que imponen condicionantes a su ejercicio de los que han sido oído los Colegios Profesionales, de acuerdo con la evolución de las distintas fases que el trámite de audiencia ha generado, según la STS de 26 de abril de 2004 , en la interpretación del art. 24.c) de la invocada Ley del Gobierno .

En este caso, partiendo del criterio que no estamos ante un reglamento puramente autoorganizativo y sí ante una disposición general con carácter marcadamente ejecutivo (en coherencia con la STS, 3ª, 7ª de 17 de marzo de 2011 (cas. 5574/2007), debemos recordar (como indica el fundamento jurídico segundo, último párrafo, STS de 31 de enero de 2012, recurso 452/2010 ), que la alegada infracción de los artículos 105.a) de la Constitución y 24 de la mencionada Ley del Gobierno no puede prosperar en este caso, toda vez que el trámite de audiencia ha de calificarse como participación funcional en la elaboración de disposiciones de carácter general "preceptivamente impuesta" y que "requiere en el órgano que instruye una actividad configurada técnicamente como carga, concretada en la llamada de las organizaciones y asociaciones que necesariamente deben ser convocadas pues, en otro caso, el procedimiento podría quedar viciado o incluso la disposición resultante podría estar incursa en nulidad", debiendo distinguir que la audiencia es preceptiva para Asociaciones que no sean de carácter voluntario, pero no cuando se trata de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que, aunque estén reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aquellos preceptos, lo que conduce a la desestimación del primero de los motivos, ante la innecesidad de la audiencia de los recurrentes".

Por otra parte, en la STS de 19 de enero de 2011 (RCA 134/2007 ), pusimos de manifiesto:

"Partiendo de la consideración de acto administrativo, naturaleza jurídica que como ya hemos examinado no cabe atribuir al Real Decreto recurrido, aluden los recurrentes a la omisión del trámite de audiencia, aduciendo que se alteró incluso el inicial contenido con el que el trámite de audiencia se concedió a los Registradores afectados por la demarcación y que, en todo caso dicho trámite, conforme al artículo 84 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , debiera concederse con carácter final y antes de la definitiva resolución administrativa, invocando igualmente la infracción del artículo 42 de la citada Ley en cuanto a la caducidad, resultante de la duración de la tramitación de las actuaciones. Estos dos argumentos fundados en el carácter de acto administrativo de la indicada resolución han de ser rechazados como fundamento de la pretensión anulatoria, aunque sea con el limitado alcance con el que hemos aceptado la legitimación de los actores, dado el carácter de disposición general de la norma indicada, lo que impide, como alega el Abogado del Estado, la traslación a este supuesto de lo decidido en otros distintos, como el recurrente hace, reflejando anteriores dictámenes del Consejo de Estado o jurisprudencia de la Sala sobre traslado de la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones. No resultan por ello aplicables ni la disposición invocada sobre el trámite de audiencia ni tampoco la relativa a la caducidad de las actuaciones.

En cualquier caso ha de precisarse que a los Registradores recurrentes, como los demás afectados, no se les ha originado indefensión y que, cuando el artículo 482 del Reglamento Hipotecario habla del informe razonado de los Registradores, ello no supone que éste haya de emitirse teniendo a la vista la totalidad del expediente administrativo y el final del mismo, siendo posible la emisión de informes, aunque la demarcación ulteriormente sufra alteraciones, pues, como afirmó el Consejo de Estado en su dictamen, no le es exigible al órgano instructor que el borrador remitido a los Registradores sea el definitivo y que la ley le obliga a que se abstenga de introducir cambios en él, o que, modificado en alguno punto, deba abrirse nueva audiencia, pues así este complejo procedimiento de modificación de la demarcación se enredaría en trámites interminables".

El argumento, pues, decae.

Por otra parte se platea la infracción del artículo 275 de la Ley Hipotecaria en tanto que la demarcación aprobada que agrupa al Registro de la Propiedad de Riaza al de Sepúlveda no se ajusta a los principios de eficacia, eficiencia y servicio público. En concreto se expone que con la agrupación impugnada no se cumplen los criterios de mejoría previstos en el artículo 275 citado, esto es la conveniencia para el servicio público y el volumen de los movimientos sobre bienes inmuebles y derechos reales. Y no se cumplen sino que ocurre todo lo contrario con la agrupación acordada, que califica de desproporcionada teniendo en cuenta que no justifica suficientemente los criterios determinantes de conveniencia, necesidad y oportunidad de la demarcación registral.

Igualmente se cita como infringido el artículo 19 de la Ley 14/2003, de 27 de septiembre, de Apoyo a los emprendedores y a su internacionalización, que no impone un criterio de modelo de organización territorial sino que ni siquiera lo autoriza, en la medida en que la agrupación impugnada no responde a los criterios objetivos de eficacia y eficiencia que pretende la norma, sino que generará problemas de empleo sin que el ahorro de costes objetivos que contiene la memoria económica respondan a la realidad una vez superada la situación económica.

Tampoco esta alegación puede prosperar por cuanto no se justifican las alegaciones que se formulan por el Ayuntamiento recurrente, cuando el preámbulo del Real Decreto y la MAIN, refieren suficientemente la motivación y objetivos de la reforma, la normativa habilitante, la valoración de la situación en atención al volumen y movimiento de la titulación a que se refiere el artículo de la 275 Ley Hipotecaria, con especial referencia al resultado de la modificación de la demarcación establecida en el Real Decreto 172/2007, los datos registrales y su proyección, la determinación de los asuntos computables al efecto, la relación a efectos valorativos entre los asuntos gestionados, los criterios de valoración, la justificación de los factores aplicables y su relación con la evolución de la situación económica, la manifestación de que no se han considerado otras alternativas al entender que el mantenimiento de la situación actual no es soportable, el contenido en su análisis jurídico y la descripción de la tramitación, un completo análisis de impactos en orden a la distribución de competencias, económico y presupuestario en sus diversos aspectos, precios, productividad, empleo, innovación, consumidores, economía, PYMES, cargas administrativas, Presupuestos Generales del Estado y por razón de género. Se refleja específicamente la congruencia en la determinación de los factores determinantes de la demarcación con lo informado por el Colegio de Registradores, que expresamente señalaba en el de 20 de julio de 2015, que la determinación de criterios objetivos para la demarcación de los registros mercantiles debe realizarse siguiendo criterios similares a los fijados para los registros de la propiedad y, por tanto, debe atenderse no sólo al número de depósitos de cuentas sino también a número de documentos gestionados, de acuerdo con lo establecido en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria ; añadiendo que el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales y tráfico mercantil debe basarse fundamentalmente en criterios cuantitativos derivados del número de documentos que motiven asientos en los registros; que la determinación de los criterios objetivos de demarcación de los registros mercantiles debe realizarse atendiendo al número total de documentos de todas clases gestionados por los mismos.

El planteamiento de la parte recurrente lo que hace en realidad es cuestionar los criterios aplicados para la modificación de la demarcación registral, viene a poner de manifiesto precisamente la existencia de esa motivación en cuanto se cuestiona, y, por otra parte, las carencias denunciadas no tienen el alcance que la parte alega ni la entidad suficiente para desbordar el ámbito de la discrecionalidad que corresponde al titular de la potestad reglamentara para adoptar la decisión y, menos aún, calificar de arbitraria la actuación plasmada en la disposición reglamentaria impugnada.

Los criterios aplicados en la demarcación de 2017 son los establecidos en el artículo 275 de la Ley Hipotecaria , como se ha señalado antes, es decir, el volumen y movimiento de la titulación registral, sin perjuicio de que a la vista del examen de los datos obtenidos en cada caso se establezcan los factores objetivos aplicables para concretar la demarcación registral y de que los datos a tomar en consideración, como muestra de la evolución en la prestación del servicio, se correspondan con las situaciones que en cada momento se pretendan atender y corregir y los medios de que disponga la Administración para su valoración, lo que justifica que en este caso se valoren los resultados de la puesta en funcionamiento de la demarcación registral efectuada por Real Decreto 172/2007 y se atienda a la existencia de otros registros tradicionalmente incongruos, como justificación de la reestructuración de la planta registral en los términos señalados en el Preámbulo y la MAIN de la disposición invocada, y que se prevea la adopción de actuaciones hacia el futuro que permitan un seguimiento de la prestación del servicio para una valoración más precisa a efectos de la futura demarcación, lo que no supone falta de justificación de la que ahora se plantea atendiendo a la situación actual y datos valorados al efecto.

También aquí reiteramos nuestra jurisprudencia ( STS de 13 de mayo de 2009, RCA 131/2009 ):

"Las infracciones de carácter sustantivo que se imputan al Real Decreto 172/2007, se alegan en relación con las exigencias y requisitos establecidos en el art. 275 de la Ley Hipotecaria como justificación de una modificación de la demarcación registral, según el cual: «Subsistirán los Registros de la Propiedad en todas las poblaciones en que se hallen establecidos. No obstante, el Ministerio de Justicia, a propuesta de la Dirección General de los Registros y del Notariado, y con las formalidades reglamentarias, cuando así convenga al servicio público, atendiendo el volumen y movimiento de la titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, podrá, oyendo al Consejo de Estado, acordar el establecimiento de nuevos Registros de la Propiedad en determinadas localidades, así como la modificación o supresión de los existentes. Podrá asimismo la Dirección General proceder a la división personal de algún Registro, una vez acordada por el Ministro su división material y en tanto se lleve a cabo ésta, previo expediente y con arreglo al Reglamento. Esa división, que tendrá carácter provisional, se llevará a efecto, en todo caso, vacante el Registro, el cual se anunciará en concurso para su provisión de dos Registradores. Los Registros que en lo sucesivo se dividan funcionarán con un solo libro Diario, común para los que se establezcan como consecuencia de la división. Para alterar la circunscripción territorial que en la actualidad corresponde a cada Registro, fuera de los casos de los dos párrafos anteriores, deberá existir motivo de necesidad o conveniencia pública, que se hará constar en el expediente, y será oído el Consejo de Estado».

A propósito del cumplimiento de tales exigencias, se suscita una primera cuestión sobre las previsiones de la disposición final segunda del Real Decreto 398/2000, de 24 de marzo , por el que se efectúo la anterior modificación de la demarcación registral, según la cual "la demarcación registral se revisará en su totalidad transcurridos diez años desde la presente revisión total. También podrán realizarse revisiones parciales, transcurridos solamente cinco años, cuando las necesidades del servicio lo exijan conforme al párrafo primero del art. 275 de la Ley Hipotecaria ", plazos cuyo cumplimiento se discute, añadiendo que la demarcación registral se iniciará por Instrucción de la Dirección General de Registros y del Notariado.

Lo primero que debe significarse al respecto es que, como señala el Consejo de Estado en su informe, la distinción entre revisiones totales y parciales es una creación de los Reales Decretos de demarcación y no se encuentra prevista en la Ley Hipotecaria, que tampoco condiciona la revisión al transcurso de determinados plazos, sino que viene determinada por la conveniencia del servicio público; facultades atribuidas por la Ley que no pueden limitarse por la norma reglamentaria, de manera que dicha disposición final segunda del R.D. 398/2000 ha de interpretarse en el sentido que resulte conforme con las previsiones de la Ley; A tal efecto ha de entenderse que el establecimiento de plazos, para una revisión total o parcial de la demarcación, supone una previsión de actuación por la propia Administración para llevarla a cabo en tales circunstancias, como mínimo; previsión reglamentaria que, como tal, es susceptible de modificación por otra norma posterior del mismo rango normativo y que, en todo caso, no desapodera al titular de la potestad reglamentaria para llevar a cabo, con anterioridad a dichos plazos, las modificaciones que la conveniencia del servicio exija en cumplimiento de las previsiones de la Ley Hipotecaria. Así se ha recogido con claridad en la disposición final tercera del Real Decreto 172/2007 , siguiendo las indicaciones del Consejo de Estado en su dictamen, cuando se impone al Ministerio de Justicia, a través de la Dirección General de los Registros y del Notariado, la elaboración en el plazo máximo de cinco años de los estudios necesarios para modificar la demarcación registral.

Si a ello se añade que, como se refleja en la Memoria Justificativa, la realidad contemplada en la demarcación registral efectuada por Real Decreto 398/2000 venía referida al año 1997, siete años antes de la recogida de datos, solicitada en este caso en octubre de 2004 por la Dirección General, aunque referidos a los años 2002, 2003 y 2004, de los que deduce la conveniencia para el servicio de la modificación de la demarcación, necesariamente ha rechazarse que se incurra en infracción legal por razones temporales en el ejercicio de la potestad reglamentaria en cuestión.

Por lo demás, la demarcación registral se produjo a iniciativa de la Dirección General de los Registros y del Notariado, que primero solicitó de todos y cada uno de los Registradores información estadística y, a resultas de la misma, entendiendo que "la debida prestación del servicio público registral exige y aconseja una modificación de la demarcación registral", dicta resolución de 15 de julio de 2005 procediendo a la solicitud de los preceptivos informes en relación con los Registros afectados, con lo que se satisfacen las exigencias de la referida disposiciones final segunda del R.D. 298/2000 , que ha de interpretarse en su sentido funcional y cuyo incumplimiento solo afectaría a la validez de la norma en el caso de que concurrieran las circunstancias establecidas en el art. 63.2 de la Ley 30/92 , indispensable para alcanzar su fin o indefensión, que no es el caso.

Desde el punto de vista de las exigencias sustantivas del art. 275 de la Ley Hipotecaria , la parte entiende que se incumplen por no adoptar una demarcación registral razonable, proporcionada y ajustada a los principios de eficacia, eficiencia y servicio a los ciudadanos, siendo arbitraria y desmedida, cuestionando el del aumento de la titulación de bienes inmuebles y derechos reales como criterio determinante, además de que en muchos de los supuestos que recoge el Real Decreto no se llega a la cifra de 8.000 títulos que señala la Orden de 29 de julio de 1997 , cuestionando que la división de los Registros incentive la actividad económica, que mejore el servicio, que se adecue a la expansión de numerosos núcleos de población o que se justifique por la implantación de las nuevas tecnologías, concluyendo que se funda en consideraciones que no se corresponden con la realidad, incorporando una solución que no guarda relación con los indicados principios establecidos en la Constitución y las Leyes, incurriendo en la causa de nulidad radical prevista en el art. 62.2 de la Ley 30/92 .

Para valorar tales alegaciones, conviene no perder de vista el carácter organizativo de la norma, que viene a estructurar el servicio registral estableciendo los Registros y demarcaciones que la Administración entiende necesarios y adecuados para la mejor prestación del servicio, afectando con ello a la tradicional potestad organizativa. Ha de tenerse igualmente en cuenta, en relación con el ejercicio de la potestad reglamentaria y su control judicial, que una vez cumplidas la exigencias formales y sustantivas, como señala la sentencia de 28 de junio de 2004 , «el Gobierno, titular de la potestad reglamentaria ( art. 97 CE y 23 de la Ley del Gobierno , Ley 50/1997, de 27 de noviembre), puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada por el Gobierno. Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley dela Jurisdicción de 1956, y 70 y 71 de la Ley de 1998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr . SSTS 26 de febrero y 17 de mayo de 1999 , 13 de noviembre , 29 de mayo y 9 de julio de 2001 , entre otras)».

Pues bien, en este caso, como ya hemos señalado antes, la Memoria Justificativa y el preámbulo del Real Decreto impugnado contienen una amplia fundamentación de la modificación de la demarcación registral, que se ajusta a las previsiones del art. 275 de la Ley Hipotecaria en cuanto invoca, como criterio esencial, la debida atención al usuario del servicio público registral, y es a tal efecto, y no prescindiendo de tal criterio determinante, como parece cuestionar el recurrente en la demanda, que atiende a la modificación en el volumen y movimiento de titulación sobre bienes inmuebles y derechos reales, elementos a los que se refiere de forma expresa el precepto legal como justificación para la alteración de la demarcación registral, que no excluye otros criterios complementarios que puedan reflejarse en el expediente, como señala el último párrafo del precepto y a los que se refiere la Memoria, como el aumento de las exigencias de obtención de publicidad, modificación de la cualidad y cantidad de las obligaciones de los Registradores por lo cambios legislativos o alteraciones demográficas. De manera que en su justificación general, que tiene su plasmación en los datos recogidos en el expediente, no puede sostenerse con éxito que el Real Decreto suponga infracción de las previsiones legales que le sirven de amparo. De hecho, como ya hemos señalado antes y se recoge en el dictamen del Consejo de Estado, la necesidad de una nueva demarcación, que supone admitir la concurrencia de los requisitos legales exigidos al efecto, se acepta por todas las partes.

Las valoraciones que, en contrario y frente a tales apreciaciones de la Administración, se efectúan en la demanda, vienen a mostrar el posicionamiento de la parte desde su punto de vista, sin que respondan a estudios técnicos u otros elementos objetivamente establecidos que demuestren el error o arbitrariedad en la valoración de los hechos por parte de la Administración, reflejando apreciaciones subjetivas sobre distintos aspectos, como la relevancia del aumento y movimiento de la titulación a la hora de apreciar la bondad y eficacia del servicio, la demarcación como incentivo de la economía, acercamiento del servicio registral al ciudadano, la demarcación como adecuación del servicio registral a la expansión de numerosos núcleos de población o el cumplimiento de las obligaciones de los Registradores, especialmente las derivadas de la presentación telemática de títulos, apreciaciones que no pueden imponerse a las que se llevan a cabo por la Administración en el legítimo ejercicio de las facultades que le reconoce el ordenamiento jurídico, y menos aún para acreditar que la Administración no ha tomado en cuenta la realidad de la situación registral, o que efectúa arbitraria valoración de la misma, que es lo que se denuncia por la parte como motivo de nulidad de la actividad reglamentaria objeto de impugnación.

Desde el punto de vista del Registro concreto objeto de recurso, la parte recurrente viene a cuestionar el cumplimiento de los requisitos legalmente establecidos para justificar la modificación de la demarcación, aparte de otras consideraciones generales, por entender que el aumento o movimiento de la titulación no alcanza la cifra de 8.000 títulos que establece la Orden de 29 de julio de 1997, planteamiento que no puede compartirse, en primer lugar, porque en los datos informados por el propio Registrador recurrente figura un número de documentos superior a 8.000, y, en segundo lugar, porque en la valoración de la procedencia de una nueva demarcación no puede atenderse a uno sólo de los factores que pueden incidir en la misma, como la estructura territorial, que ha de coordinarse con otros y fundamentalmente con la distribución de documentos correspondientes a cada municipio, lo que supone examinar los datos tomados en consideración, informados por el Registrador recurrente, para apreciar que la delimitación territorial resulta proporcionada atendiendo a los documentos e incluso fincas registrales correspondientes a cada municipio, según los datos referidos a fechas anteriores a la disminución de documentación a que se refiere el recurrente en el momento actual y en función de la actual situación económica, cuya valoración no podía efectuarse al momento de dictarse la disposición impugnada, a cuya revisión se contrae este proceso.

Como conclusión, se pone de manifiesto un ejercicio proporcionado de la potestad reglamentaria y amparado en las previsiones legales que le sirven de cobertura, frente al cual no pueden imponerse las alegaciones de la parte recurrente, que no ha justificado un ejercicio arbitrario, incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular y con la finalidad que persigue la norma jurídica habilitante; en este caso el art. 275 de la Ley Hipotecaria ".

La desestimación del presente recurso contencioso administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la LRJCA ---en la redacción dada al mismo por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de Medidas de agilización procesal---, nos obliga a la imposición de las mismas a la parte demandante, al no apreciarse serias dudas de hechos o de derecho que pudieran excluirlas.

No obstante, esta condena, de conformidad con lo establecido en el citado artículo 139, apartado 3, sólo alcanzará, por todos los conceptos acreditados por la parte recurrida, a la cantidad máxima de 4.000 euros ---más el correspondiente Impuesto sobre el Valor Añadido---, a la vista de la índole de asunto y las actuaciones procesales desarrolladas y concretadas en el escrito de contestación a la demanda.