STS 1182/2018, 10 de Julio de 2018

El presente recurso de casación se interpuso por la Junta de Andalucía contra la sentencia dictada el 24 de septiembre de 2015, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, estimatoria del recurso núm. 764/2014 formulado por la mercantil Corchos y tapones de Andalucía, S.L. frente a la resolución de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, que desestimo, por silencio administrativo, el recurso de reposición instado contra la resolución del Secretario General de Empleo, de fecha 10 de abril de 2014, por la que se acordaba la devolución del importe de 3.003.036,21 euros, derivada de la nulidad declarada por Orden de 21 de febrero de 2013.

La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo con sustento en los siguientes razonamientos:

PRIMERO.- Se debate en este proceso la conformidad a Derecho de la Resolución Presunta de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia. y Empleo de la Junta de Andalucía desestimatoria del recurso de reposición deducido el 30 de abril de 2014, contra la dictada por el Secretario General de Empleo el 10 de abril y notificada el 28 del mismo mes por la que se acordaba la devolución del importe de 3.003.036,21 € derivada de la nulidad declarada por Orden de 21 de febrero de 2013.

SEGUNDO.- Esta última Orden que contemplaba en su apartado 2 "Iniciar el procedimiento para la devolución de las cantidades indebidamente percibidas" fue confirmada en la declaración de nulidad de las Resoluciones y Convenios relativos a subvenciones específicas e incondicionadas, pero revocada y anulada en su segundo apartado por Sentencia de 8 de abril de 2014 en el recurso 290/13 al considerar se había sobrepasado el plazo de cuatro años de prescripción para el reintegro.

Lo que lleva a plantear a la parte la nulidad o anulabilidad de la Resolución por ser contraria a la sentencia dictada por esta Sala que anulaba la posibilidad de iniciar procedimiento de reintegro de las cantidades percibidas por las subvenciones declaradas nulas en la misma Resolución. Y a reiterar los argumentos ya decididos en sentencia de 8 de abril sobre el art. 106 de la ley 30/92 .

TERCERO.- Cierto que la Administración inició legítimamente el procedimiento de reintegro el 29 de octubre de 2013 porque solicitada la suspensión de la Orden de 21 de febrero de 2013, fue denegada por la Sala, permaneciendo la ejecutividad del acto.

Pero llama la atención que recibida la sentencia del Tribunal de 8 de abril de 2014 , el 22 de dicho mes como consta en los folios 726 a 733, sea en los siguientes a éstos (734 a 746) donde estén la propuesta y resolución con fecha antedatada al 9 y 10 de abril respectivamente, para en la misma fecha 22 de abril (al recibir la sentencia) notificar la Resolución de devolución, cuando consta que desde el escrito de alegaciones de 2 de diciembre al Acuerdo de inicio, nada se había tramitado.

Quiere ello decir que el actual proceso se podría haber evitado pues aunque la sentencia de la Sala no es firme, una vez anulado el Acuerdo de Inicio por sentencia de 8 de abril, decae todo el procedimiento y la Resolución de devolución debe ser anulada porque carece de eficacia.

CUARTO.- En cualquier caso, el asunto está ya resuelto por esta Sala en el recurso 290/13, cuyos fundamentos debemos de reproducir, aunque no sean compartidos y se consideren no opinables por el Letrado de la Junta de Andalucía:

"...SEGUNDO.- Según el fundamento tercero y cuarto de la resolución administrativa dichos actos incurren en el supuesto de nulidad de pleno derecho previsto en el artículo 62.1 e) de la ley 30/1992 de 26 de noviembre , ya que se han dictado, prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, pues no constan trámites esenciales del procedimiento para conceder la subvención, como son las solicitudes de ayuda, memoria justificativa de la finalidad pública e interés social, acreditación de encontrase al corriente de las obligaciones tributarias y de la seguridad social, ni la aceptación de las ayudas, ni publicación de las mismas.

Frente a ella se alza la parte actora alegando, que las ayudas se otorgaron con otros dirigentes de la sociedad, que existe documentación de las subvenciones en el expediente lo que determinaría un supuesto de anulabilidad y no de nulidad; debiéndose atender al artículo 106 de la Ley 30/92 sobre el límite de la facultad de revisión, cuando por prescripción de acciones, transcurso del tiempo, su ejercicio resulte contrario a la equidad, buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes.

La Administración se opone, remitiéndose a lo resuelto por esta Sala en los recursos 989 y 990/2010 y destacando que conforme al artículo 36.4 de la Ley General de Subvenciones , la nulidad de la ayuda, lleva consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas, siendo irrelevante el cambio de los propietarios.

TERCERO.- Estamos ante un supuesto de nulidad de la concesión de la ayuda del artículo 36.1 a) prevista en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992 , que determina conforme el apartado 4 de dicho precepto la devolución de las cantidades percibidas; sin que el cambio de los propietarios de la sociedad tenga influencia en el caso de autos.

Haya desaparecido o no documentación, es lo cierto que del expediente se desprende que ni existió solicitud de ayuda ni aceptación. Y la Administración eludió todos y cada uno de los trámites previstos en el Titulo l capitulo I, II o III de la Ley General de Subvenciones previstos para su concesión y gestión.

Es decir, se prescindió total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que supone conforme al artículo 62 de la Ley 30/92 y 34 de la Ley General de Subvenciones la nulidad de pleno derecho, afectando dicha nulidad a los posteriores Convenios para materializar el pago. De ahí que la declaración de nulidad contenida en el apartado primero de la Resolución impugnada es ajustada a Derecho, siendo plenamente aplicables las sentencias citadas y las dictadas con posterioridad sobre las ayudas a los ERE por inexistencia de procedimiento alguno de concesión.

CUARTO.- Sentada la conclusión favorable a la apreciación de la existencia de nulidad, porque la causa es inequívoca, es preciso valorar como alega el actor si concurren circunstancias que hayan de ser consideradas como límite a la revisión de oficio de conformidad con el artículo 106 de la Ley 30/92 .

Dicho precepto no es una norma interpretativa para restringir la apreciación de las causas de nulidad, sino una norma conectada con las causas de nulidad y sus efectos que no ignora la existencia de esos efectos, sino que pretende atemperarlos, de ahí la referencia a la ponderación de circunstancias concretas y a estándares abstractos como la buena fe o la equidad, típicos de un sistema que atempera las consecuencias rigurosas en la aplicación de la ley cuando concurran motivos suficientes.

Por ello, la Jurisprudencia del Tribunal Supremo considera con carácter restrictivo la constatación de los límites a que se refiere el artículo 106, pues en caso contrario se convertiría en una vía de escape a las consecuencias de la nulidad, pero también es cierto que el legislador ha previsto una solución contraria a la efectividad de la nulidad, y que debe ser aplicado en función de las circunstancias presentes en cada caso. Así en sentencias de 13 de febrero y 27 de marzo de 2012 , resume su doctrina contenida en la de 17 de enero de 2006 sobre la revisión de los actos administrativos firmes que A Se sitúa en dos exigencias contrapuestas: el principio de legalidad, que postula la posibilidad de revocar actos cuando se constata su ilegalidad, y el principio de seguridad jurídica, que trata de garantizar que una determinada situación jurídica que se presenta como consolidada no pueda ser alterada en el futuro. El problema que se presenta en estos supuestos es satisfacer dos intereses que son difícilmente conciliables, y la solución no puede ser otra que entender que dichos fines no

tienen valor absoluto. La única manera de compatibilizar estos derechos es arbitrando un sistema en el que se permita el ejercicio de ambos. De ahí que en la búsqueda del deseable equilibrio el ordenamiento jurídico sólo reconozca la revisión de los actos en concretos supuestos en que la legalidad

se ve gravemente afectada y con respeto y observancia de determinadas garantías procedimentales en salvaguarda de la seguridad jurídica y todo ello limitando en el tiempo el plazo para ejercer la acción, cuando los actos han creado derechos a favor de terceros.

Igualmente sostiene: A Parece evidente que la decisión última sobre la procedencia o no de aplicación del artículo 106 dependerá de cada caso concreto y de los bienes jurídicos en juego, comprendiendo el precepto tanto la prescripción tributaria, como la de los derechos y obligaciones originados en el seno de las relaciones entre la Administración y el ciudadano y las relaciones entre particulares. Y recuerda que el Tribunal Supremo no ha dudado en numerosas ocasiones en dar prevalencia al principio de seguridad

sobre el de legalidad.

QUINTO.- La traslación de la doctrina expuesta en relación al caso enjuiciado para compatibilizar estos principios y derechos en función de los bienes jurídicos en juego, permite la aplicación del artículo 106, al apartado segundo de la resolución impugnada, que exige la restitución de la ayuda, ya que tanto de la Ley General de Subvenciones ( artículo 39), como la Ley General Presupuestaria o la Ley de la Hacienda Pública Andaluza, establecen un plazo de cuatro años de prescripción, que ha sido superado con creces, desde la fecha del último pago el 5 de junio de 2007, por lo que los efectos de la nulidad declarada (que es imprescriptible) deben quedar atemperados por razones de seguridad jurídica, apartado que debe ser anulado conforme a lo dispuesto en dicho precepto...."

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TERCERO.- Preparado el recurso en la instancia y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el letrado de la Junta de Andalucía, mediante escrito registrado el 24 de mayo de 2016, interpuso el anunciado recurso de casación en el que formula cinco motivos.

En el primero y segundo, al amparo del art. 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), denuncia que la sentencia de instancia infringe los arts. 218.2 LEC , 248.3 LOPJ y 120.3 en relación con el 24 de la Constitución española , causando indefensión a la parte cuando: a) la sentencia incurre en un supuesto evidente de incongruencia interna, pues para estimar el recurso se sostiene un argumento y su contrario: que la sentencia del procedimiento en cuya pieza separada se acordó denegar la suspensión del acto impugnado no es firme pero que dicha sentencia produce sobre el acto impugnado no suspendido y los posteriores efecto anulatorio; y b) la sentencia incurre en incongruencia omisiva al incumplir el deber de pronunciarse expresa y motivadamente sobre una de las cuestiones controvertidas del proceso, concretamente sobre la pretensión deducida por esa parte acerca de la no imposición de costas por la acreditada existencia de dudas de derecho ( art. 139.1 LJCA , en relación con el art. 215 LEC ), limitándose a aplicar la regla general del criterio del vencimiento sin ofrecer motivación alguna de la desestimación de la pretensión planteada en forma.

En el tercer motivo, por el cauce de la letra d) del art. 88.1 de la LJCA , sostiene que se han vulnerado los arts. 56 , 57 y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que establecen la presunción de validez y la ejecutividad de los actos administrativos, en este caso -afirma- la orden de 21 de febrero de 2013, no había sido suspendida judicialmente a pesar de que lo solicitó la recurrente en los autos 290/2013, con lo que carece de justificación el reproche que se dirige en la sentencia a la Administración autonómica de que no haya evitado el proceso, cuando la propia Sala fue la que denegó la medida cautelar de suspensión del acto, aun cuando esa representación manifestó que sería oportuno suspender el proceso hasta que se pronunciase el Tribunal Supremo.

En el motivo cuarto, también al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , se argumenta que el Tribunal a quo ha conculcado los arts. 102 y 106 Ley 30/1992 , en relación con los arts. 36.4 y 39 de la LGS , así como los arts. 15.1 y 77, apartados 3 y 4 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , con infracción de la doctrina que sobre la aplicación de los arts. 102 y 106 de la Ley 30/1992 , se recoge en las sentencias del Tribunal Supremo de 13 de febrero de 2012 , 27 de marzo de 2012 y 17 de enero de 2006 , en la medida en que la sentencia de instancia, para atemperar los efectos de la declaración de nulidad por aplicación del artículo 106 LPC, se basa exclusivamente en el hecho de haberse superado el plazo de cuatro años de prescripción que aparece contemplado en el art. 39 de la LGS , sin tener en cuenta -se afirma- que el citado art. 106 no permite limitar o atemperar los efectos de la declaración de nulidad de pleno derecho, sino las facultades de revisión. En el presente caso, concluye, no concurren las circunstancias que hagan posible considerar que se haya producido la prescripción de acciones, o que como consecuencia del tiempo transcurrido los efectos de la nulidad declarada (que es imprescriptible) deban quedar atemperados por razones de seguridad jurídica.

Y el último motivo argumenta la violación del art. 139.1 de la LJCA , al considerar que es improcedente la condena en costas dada la existencia de dudas de derecho que acreditan la existencia de "justa causa litigandi".

Finalmente solicita el dictado de sentencia que «estime dicho recurso, casando la mencionada sentencia, y desestime la demanda en su integridad declarando ajustada a derecho la actuación administrativa impugnada».

CUARTO.- Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, la representación procesal de la mercantil Corchos y Tapones de Andalucía, S.L. presenta, el día 13 de enero de 2017, escrito de oposición en el que, con carácter general, aduce que el recurso carece de argumentación fáctica y jurídica alguna que desvirtúe el contenido de las actuaciones y la sentencia impugnada, negando la existencia de error en la valoración de la prueba, o la incongruencia omisiva e interna alegada por la Administración y suplica a la sala «[...] dicte Sentencia desestimando íntegramente el señalado Recurso de Casación, confirmando la Sentencia dictada el 24 de septiembre de 2.015 por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía , con expresa imposición de costas a la contraparte».

QUINTO.- Evacuados los trámites, se declararon conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo del recurso el día 26 de junio de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia, de 24 de septiembre de 2015, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, sede de Sevilla, del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, por la que se estima el recurso núm. 764/2014 , instado contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado frente a la resolución del Secretario General de Empleo, de fecha 10 de abril de 2014, de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, sobre devolución del importe de 3.003.036,21 euros, cantidades percibidas como subvenciones, devolución que deriva de lo acordado en la Orden de 21 de febrero de 2013, por la que se resuelve el procedimiento de Revisión de Oficio de las resoluciones de 11 de abril de 2003, 22 de mayo de 2003 y 20 de abril de 2005, de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, dependiente de la extinta Consejería de Empleo, y de los Convenios de Colaboración de 20 de julio de 2001 y 16 de febrero de 2004, suscritos entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía.

SEGUNDO.- La sentencia recurrida anuló la resolución que acordaba la devolución del importe de 3.003.036,21 euros, derivada de la nulidad declarada por Orden de 21 de febrero de 2013, basándose para ello en la sentencia dictada por la propia Sala en fecha 8 de abril de 2014, en el recurso contencioso-administrativo 290/2013 , por la que se estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil Corchos y Tapones de Andalucía S.L. contra la orden de 21 de febrero de 2013. En aquella Orden de 21 de febrero de 2013, se resolvió el procedimiento de revisión de oficio, con declaración de la nulidad de las de las resoluciones y de los convenios de colaboración objeto del expediente, y se acordó iniciar el procedimiento para devolución de las cantidades indebidamente percibidas, procedimiento en el que recae la resolución de 10 de abril de 2014, que es anulada por la sentencia recurrida.

El FD cuarto de la sentencia transcribe la argumentación de la sentencia de la propia sala de instancia, de 8 de abril de 2014 (rec. núm. 290/2013 ), en la que, si bien se confirmó la declaración de nulidad de pleno derecho de los actos de concesión de las ayudas, se dejó sin efecto, sin embargo, la procedencia de la devolución, con base en el art. 106 de la Ley 30/1992 . Esta sentencia de 8 de abril de 2014 ha sido revocada por la sentencia de nuestra Sala, Sección Tercera, de 11 de enero de 2017, recaída en el recurso de casación 1934/2014 . En la misma, se estima el recurso de casación y se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Corchos y Tapones de Andalucía S.L., contra la Orden de 21 de febrero de 2013.

TERCERO.- Expuestos los antecedentes del litigio, comenzamos el análisis de los motivos de casación con el estudio del primero, en el que, al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , se denuncia que la sentencia de instancia incurre en incongruencia interna con infracción de los arts. 218.2 LEC , 248.3 LOPJ y 120.3 en relación con el 24 de la Constitución española , causando indefensión a la parte pues, se dice, para estimar el recurso se sostiene un argumento y su contrario, ya que, alega la recurrente, la sentencia admite que es cierto que la Administración inició legítimamente el procedimiento de reintegro el 29 de octubre de 2013 porque solicitada la suspensión de la Orden de 21 de febrero de 2013, fue denegada por la Sala, permaneciendo la ejecutividad del acto e incluso, refiriéndose al recurso 290/13, admite también que la sentencia de la Sala no es firme. Pero, añade, la sentencia concluye que una vez anulado el Acuerdo de inicio por sentencia de 8 de abril, decae todo el procedimiento y la Resolución de devolución debe ser anulada porque carece de eficacia.

Respecto al vicio de incongruencia, en términos generales, hemos declarado en consolidada jurisprudencia, que resumimos con la cita de nuestra sentencia de 18 de diciembre de 2013 (rec. cas núm. 906/2011 ), lo siguiente:

Situándonos en el ámbito que nos compete, el artículo 33 de la LRJCA establece que la Jurisdicción Contencioso-Administrativa juzgará dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos o alegaciones deducidos para fundamentar el recurso y la oposición, imponiendo, para comprobar la concurrencia del requisito de congruencia, la comparación de la decisión judicial con las pretensiones y con las alegaciones, aunque éstas deben entenderse como motivos del recurso y no como argumentos jurídicos.

En este sentido, la STS de esta Sala de fecha 5 de noviembre de 1992, ya señaló los criterios para apreciar la congruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia, de anulación, de condena etc., que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación o cuestiones, y, que las cuestiones o motivos de invalidez aducidos se hacen patentes al Tribunal mediante la indispensable argumentación jurídica. En consecuencia, se decía: "argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere que lo haga sobre la base de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposición que se han planteado ante el órgano jurisdiccional. No así sucede con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen, en rigor, cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir en un iter paralelo a aquel discurso".

Por otra parte el artículo 67 de la misma LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el precepto citado como infringido ( artículo 218 LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo (petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado ("petitum") como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ("causa pretendi"). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

a) Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y,

b) Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando como consecuencia de ella se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa. Por ello ( STC 8/2004 de 9 de febrero ) se ha insistido en que es "preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar ... si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el artículo 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva".

En síntesis, lo que se exige es que la sentencia tenga coherencia interna, esto es, que observe la necesaria correlación entre la ratio decidendi y lo resuelto en el fallo o parte dispositiva; y, asimismo, que refleje una adecuada conexión entre los hechos admitidos o definidos y los argumentos jurídicos utilizados. Se habla, pues, de supuesto de incongruencia o de incoherencia interna de la sentencia cuando los fundamentos de su decisión y su fallo resultan contradictorios

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En el presente litigio lo cuestionado fue la Orden de 10 de abril de 2014, de la Consejería de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, sobre devolución de las cantidades percibidas como subvención, que es ejecución de la Orden de 21 de febrero de 2013, que declaró la revisión y consiguiente nulidad de determinadas resoluciones y convenios, y el inicio del procedimiento de devolución. La sentencia recurrida admite que ni la Orden de 21 de febrero de 2013 había sido suspendida, pues deja constancia de que se denegó la medida cautelar de suspensión solicitada ante la sala de instancia, así como que la sentencia de 8 de abril de 2014 que anuló parcialmente la citada orden de 21 de febrero de 2013, en el particular de la devolución de las cantidades percibidas, tampoco era firme. Por otra parte, en ningún pasaje de la sentencia recurrida se hace mención a que se hubiera instado la ejecución provisional de la sentencia de 8 de abril de 2014 . De ello se sigue, y así lo admite la sentencia recurrida, que la Orden de 21 de febrero de 2013 era plenamente ejecutiva, y que, por tanto, no existía impedimento para que la Administración pudiera continuar el procedimiento de devolución que establecía aquella, y por consiguiente dictar la Orden de 10 de abril de 2014. De ahí que su único razonamiento para estimar el recurso no puede calificarse como tal, pues la afirmación de que la orden de devolución "carece de eficacia" se contradice frontalmente con las anteriores consideraciones, que admiten la ejecutividad de la orden de 21 de febrero de 2013. Se incurre con ello en la modalidad de incongruencia interna, por vulneración del art. 218.21 de la Ley de Enjuiciamiento Civil . Más allá de los requisitos formales y sustanciales que enuncia el art. 248.3 de la LOPJ , el art. 218.2 de la LEC como expresión legal del deber de motivación que impone el art. 120.3 de la CE , dispone que «[l]as sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón».

Este deber de motivación, en particular, la coherencia interna entre la argumentación y el fallo, responde a la necesidad de hacer efectiva la garantía esencial de la tutela judicial efectiva sin indefensión ( art. 24.2 de la CE ), y así nuestra jurisprudencia ha destacado, según hemos dicho en la sentencia de esta sala de 20 de octubre de 2014 (rec. cas. núm. 556/2014 ) que:

De las diversas modalidades que puede ofrecer la incongruencia, la interna comporta una falta de lógica de la conclusión de la sentencia plasmada en el fallo y los razonamientos que le preceden, porque aquel no se aparece, como era obligado, como un resultado de la premisa previamente establecida en sus fundamentos. La razón de la consideración de ese vicio formal viene motivado porque los fundamentos jurídicos y fácticos forman un todo con la parte dispositiva, esclareciendo y justificando los pronunciamientos del fallo, y pueden servir para apreciar la incongruencia interna de que se trata cuando son tan contrarios al fallo que éste resulta inexplicable

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La sentencia recurrida no ofrece argumentación jurídica que pueda esclarecer la razón de estimar el recurso, pese a hacer explícita la ejecutividad de la Orden de 21 de febrero de 2013, por no haber sido objeto de suspensión, ni tampoco haber sido acordada la ejecución provisional de la sentencia de 8 de abril de 2014 , que la anuló parcialmente. No pueden considerarse argumentos que expliquen en términos jurídicos la decisión estimatoria del recurso, la mención de la sentencia a determinada secuencia de fechas entre la de recepción de la sentencia de 8 de abril de 2014 por el órgano administrativo, y la propuesta de resolución y resolución del procedimiento de devolución de las subvenciones, respecto a las que considera que han sido "antedatadas". La sentencia recurrida, más allá de hacer notar esta secuencia de fechas, no extrae de ello ninguna conclusión jurídica para su anulación, de hecho la anulación no se funda en ello sino en la afirmación que hace a continuación acerca de que « [...] el actual proceso se podría haber evitado pues aunque la sentencia de la Sala no es firme, una vez anulado el Acuerdo de Inicio por sentencia de 8 de abril, decae todo el procedimiento y la Resolución de devolución debe ser anulada porque carece de eficacia [...]». En consecuencia, la sentencia incurre en incongruencia interna y el motivo de casación invocada en tal sentido ha de prosperar, pues es obvio que la sentencia recurrida, al admitir explícitamente la ejecutividad del acto, reconoce el efecto jurídico que deriva de lo dispuesto en los arts. 56 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 . Y, sin embargo, declarada explícitamente tal ejecutividad, la niega a continuación, afirmando que la resolución carece de "eficacia".

No obstante, añadiremos ahora que por las razones expresadas habrá de prosperar también el motivo tercero del recurso de casación, bajo el cauce del art. 88.1.d) de la LJCA , por infracción de los arts. 56 , 57 y 94 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que establecen la presunción de validez y la ejecutividad de los actos administrativos. La sentencia reconoce explícitamente que el acto reúne las condiciones necesarias para gozar de la ejecutividad que deriva de lo dispuesto en los arts. 56 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 , pero desconoce lo establecido en dichos preceptos. No obstante, sobre ello abundaremos más adelante, al estudiar los alegatos de la demanda acerca de esta cuestión.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2. apartados c ) y d) de la LJCA , una vez declarado haber lugar al recurso de casación, pasaremos a resolver en los términos que aparece planteado el litigio.

En el fondo, la cuestión ha quedado sustancialmente resuelta por la sentencia dictada por nuestra Sala en el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de 8 de abril de 2014 , que fue revocada por la dictada el 11 de enero de 2017 por la Sección Tercera de esta Sala en el recurso de casación 1934/2014 . En la misma, se estima el recurso de casación y se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Corchos y Tapones de Andalucía S.L., contra la Orden de 21 de febrero de 2013 del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo, por la que se declaró la nulidad de diversas actuaciones relativas a la concesión de ayudas a dicha empresa (actuaciones de 11 de abril de 2003, de 22 de mayo de 2003 y de 20 de abril de 2005, de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, y los Convenios de colaboración de 20 de julio de 2001, 16 de febrero de 2004, firmados entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y el Instituto de Fomento de Andalucía y el Convenio firmado el 17 de febrero de 2006 entre la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social y la Agencia de Innovación y Desarrollo de Andalucía por los que se formalizó el otorgamiento de las ayudas) y se acordó iniciar el procedimiento para devolución de las cantidades indebidamente percibidas. La sentencia de la Sección Tercera fue objeto de un incidente de nulidad, rechazado por auto de 22 de febrero de 2017.

Tanto la sentencia de 11 de enero de 2017 como el auto de 22 de febrero de 2017 son perfectamente conocidos por las partes, pues han sido aportados a las actuaciones por la representación de Corchos y Tapones de Andalucía S.L., en escrito de 29 de marzo de 2017, formulando alegaciones respecto a la misma. En la sentencia de 11 de enero de 2017 , cit., se abordan las principales cuestiones que planteó la actora en su demanda, ya que allí reprodujo motivos de impugnación que, en realidad, se referían a la orden de 21 de febrero de 2013, en particular sobre la aplicabilidad del art. 106 de la Ley 30/1992 . El otro argumento incidía en que, a juicio de la actora, no podía la Administración iniciar el expediente de devolución de lo percibido como subvenciones, por no ser firme la orden de 21 de febrero de 2013, y entiende que ello no ocurriría hasta que recayera sentencia en el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la sala de instancia de 8 de abril de 2014 , que anuló la procedencia de la devolución.

Sobre la primera cuestión, aplicabilidad y límites del art. 106 de la Ley 30/1992 , no hemos de reiterar lo que se razona en nuestra sentencia de 11 de enero de 2017 , cit., que es perfectamente conocida por las partes, y a la que procede remitirnos sin que sea necesaria su reproducción literal por tratarse de un procedimiento en que han intervenido las que aquí son partes. Sobre lo segundo, invalidez del procedimiento de devolución que culminó con la Orden de 10 de abril de 2014, la parte demandante añade a lo que razonaba en su demanda una cita entresacada del FD tercero de nuestra sentencia de 11 de enero de 2017 , cit., que, a su modo de ver, ratificaría su tesis de que no podía iniciarse el expediente de devolución de las subvenciones percibidas en tanto no se alcanzara la firmeza de la orden de 21 de febrero de 2013. Para entender en sus exactos términos el razonamiento de la sentencia de 11 de enero de 2017 , cit., lo transcribiremos en su integridad:

TERCERO. [...] en materia de subvenciones la declaración, judicial o administrativa, de nulidad de una subvención lleva consigo la obligación de devolver las cantidades percibidas, según dispone el artículo 36.4 de la Ley General de Subvenciones , sin que esta consecuencia legal pueda verse modificada por la aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 .

Es más, si se considera que el exceso en la actuación de la Administración no se produjo por el ejercicio de la acción destinada a obtener la revisión de oficio del acto sino por el retraso en el ejercicio de la acción destinada a obtener el reintegro de la cantidad indebidamente percibida, la conclusión alcanzada por la sentencia tampoco podría ser aceptada.

En esta hipótesis el cómputo del plazo para que la Administración pudiese ejercer la acción destinada a reclamar las cantidades indebidamente percibidas no puede empezar a computarse sino desde el momento en que la declaración de nulidad es firme, pues solo a partir de ese momento la Administración está legitimada para solicitar el reintegro de las cantidades que a la postre se consideraron indebidamente percibidas. Así lo apuntamos ya, aunque de forma incidental, en nuestra sentencia de 14 de julio de 2015 (rec. 2223 / 201 ) afirmándose que "[...] aunque ciertamente tiene razón la Administración recurrente en que difícilmente podría correr el plazo de prescripción para reclamar una cantidad cuya percepción ha sido declarada nula de pleno derecho antes de dicha declaración de nulidad". Sin que tampoco se pueda confundir este supuesto con la prescripción de la acción destinada a reclamar el importe de las subvenciones por incumplimiento de las condiciones que, como ya hemos señalado en una numerosa jurisprudencia, no requiere el ejercicio previo de una revisión de oficio. [...]

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Resulta obvio que la sentencia de 11 de enero de 2017 no dice lo que pretende la demandante. La sentencia señala que, en la hipótesis de que se considerase que el exceso determinante de la aplicación del art. 106 de la Ley 30/1992 obedeciera al retraso del ejercicio de la acción destinada a obtener el reintegro de la cantidad indebidamente percibida, el cómputo del plazo no podría empezar a computarse sino desde el momento que la declaración de nulidad es firme.

En primer lugar, se está exponiendo una hipótesis, por lo que no constituye la razón de decidir de la sentencia, pues en modo alguno afirma que en este caso el retraso lo haya sido en la acción de reintegro. Por otra parte, la firmeza a que se refiere la sentencia es la firmeza en vía administrativa, no la judicial. Así resulta tanto de sus razonamientos, como de la referencia a nuestra sentencia de 14 de julio de 2015 (rec. cas. en interés de la ley 2223/2014), que de forma incidental se refiere al comienzo de la acción desde la declaración de nulidad de pleno derecho, sin hacer mención alguna a su firmeza.

En realidad, la cuestión se reconduce nuevamente a lo que ya planteaba la demanda, esto es, al encaje entre los conceptos de ejecutividad de los actos administrativos, derivado de los art. 56 , 57 y 93 de la Ley 30/1992 , y la no adopción de medida cautelar de suspensión respecto a la Orden de 21 de febrero de 2013, ya que la solicitada fue denegada por la Sala de instancia, según admiten las partes y consta reflejado en las actuaciones. Por último, la inexistencia de solicitud de ejecución provisional de la sentencia de 10 de abril de 2014 , en tanto se tramitó y resolvió el recurso de casación interpuesto contra la misma, que finalizó por nuestra sentencia de 11 de enero de 2017 , que revocando la de instancia, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden de 21 de febrero de 2013. Estos hechos no son cuestionados por las partes y, por tanto, constituyen las premisas sobre las que debemos decidir el litigio.

El artículo 24 de la Constitución , al garantizar el derecho de los ciudadanos a la tutela judicial efectiva, no compromete el principio de ejecutividad de los actos administrativos, que emerge de la posición institucional de las Administraciones Públicas en el artículo 103 de la misma Norma Fundamental, como presupuesto de su actividad al servicio de la satisfacción del interés general y como condición de su eficacia.

Ello, sin embargo, no implica declarar que dicho principio de ejecutividad, que se consagra expresamente en los artículos 56 y 57 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992 , no se encuentra sometido a límites, entre los que debe destacarse, por su relevancia, el principio de que la Administración en los actos de ejecución debe respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos, como enseña el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia.

El propio Tribunal Constitucional reseña en la Sentencia 78/1996, de 20 mayo , que el privilegio de autotutela reconocido en favor de las Administraciones Públicas no es contrario a la Constitución, aunque sin embargo, ello no resulta contradictorio con que la ejecución inmediata de un acto administrativo sea relevante desde la perspectiva del artículo 24.1 de la Constitución , ya que la tutela se satisface facilitando que la ejecutividad pueda ser sometida a la decisión de un Tribunal, de modo que la Administración está impedida de ejecutar sus propios activos antes de que el que se pueda pronunciar sobre la suspensión al órgano jurisdiccional, con la finalidad de que la Administración no asuma la posición del Juez.

Ahora bien, en el presente litigio la medida cautelar en su día interesada por la entidad recurrente, CORTASA, al interponer el recurso contencioso-administrativo fue denegada por auto firme, según admiten las partes en sus escritos procesales. Por otra parte, la sentencia de 10 de abril de 2014 que estimó parcialmente el recurso contencioso- administrativo contra la orden de 21 de febrero de 2013, precedente de la aquí impugnada, no alcanzó firmeza al ser recurrida en casación, y respecto a la misma no se instó la ejecución provisional que autoriza el art. 91.1 de la LJCA , por lo que permaneció en todo momento la ejecutividad de la orden de 21 de febrero de 2013.

La ejecutividad de los actos administrativos, incluso de los dictados en procedimientos de ejecución de aquellos que traen causa de otro que constituye título habilitante, es una característica esencial derivada del principio de eficacia de la actuación administrativa instituido, ya lo hemos dicho anteriormente, por el art. 103 de la CE . La Administración, al actuar la potestad administrativa de ejecución forzosa, está sometida rigurosamente al principio de legalidad, de modo que, en aplicación del artículo 93 de la Ley procedimental administrativa, la ejecución requiere de un previo acto habilitante y debe limitarse a realizar el contenido del acto administrativo que el obligado no ha cumplido, sin poder transformar o alterar dicho contenido y sin añadir ninguna obligación nueva.

Los artículos 93 y 94 de la Ley 30/1992 no exigen el presupuesto de firmeza de la resolución administrativa declarativa de la iniciación del procedimiento de reintegro, que habilita a la Administración a proseguir el procedimiento a tal efecto, pues este requerimiento constituiría, en abstracto, un obstáculo injustificado al principio de ejecutividad de los actos administrativos, que se engarza en el principio de eficacia en la actuación de la Administración Pública y que garantiza el artículo 103 de la Constitución .

Así lo viene declarando doctrina jurisprudencial constante de nuestra Sala, en reiteradas sentencias de las que cabe citar la sentencia de 25 de septiembre de 2002 (rec. cas. núm. 6691/1998 ) y de 3 de mayo de 2004 (rec. cas. núm. 3993/2000 ), ya que los actos administrativos son ejecutivos ( arts. 56 , 57 y 94 de la Ley 30/1992 ) y la interposición de recursos administrativos o Contencioso-Administrativos no impiden su ejecución ( art. 111.1 de la Ley 30/1992 ), salvo que se adopten medidas cautelares que así lo dispongan ( art. 129 y siguientes de la LJCA ), y en este caso tales medidas no fueron adoptadas, ni se interesó la ejecución provisional de la sentencia de 8 de abril de 2014 .

Por último, carece de todo efecto invalidante la denuncia de la actora de demoras en la tramitación del expediente de devolución, y en la notificación de determinados actos del mismo, pues ninguna indefensión se ha causado a la actora por las demoras que entiende producidas en la notificación de la propuesta de resolución y de la orden de 10 de abril de 2014. Lo cierto es que la demanda no ha aduce que se haya incurrido en caducidad del procedimiento, y se trata, por consiguiente, de una simple demora sin efecto invalidante ( art. 63.2 de la Ley 30/1992 ).

En consecuencia, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.2 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, no ha lugar a la imposición de las costas del recurso de casación al ser estimado. Y respecto a las de la instancia, no ha lugar a su imposición a ninguna de las partes, haciendo uso de la facultad prevista en el art. 139.1 de la LJCA , habida cuenta de las dudas de derecho que la cuestión suscitada planteaba a tenor de la sentencia recaída sobre la orden de 21 de febrero de 2013.