STS 1131/2018, 3 de Julio de 2018

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 31 de octubre de 2016, contra la resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas citada en el encabezamiento.

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 24 de enero de 2017, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita que este Tribunal «[...] dicte Sentencia por la que se revoque la Resolución desestimatoria, y, con estimación de la reclamación de la recurrente:

1. - Se reconozca el derecho de la actora a percibir la diferencia entre el complemento específico y el complemento de destino abonado a los Asesores/as Técnicos/as de nivel 28.1 del Tribunal de Cuentas y los efectivamente abonados a la reclamante, durante el periodo de tiempo transcurrido entre el 26 de junio de 2014 y el 15 de diciembre de 2015.

2. - Se condene al Tribunal de Cuentas a abonar a la actora la diferencia resultante entre el complemento específico y el complemento de destino abonado a los Asesores/as Técnicos/as de nivel 28.1 del Tribunal de Cuentas y los efectivamente abonados a la reclamante, por el periodo de tiempo transcurrido entre el 26 de junio de 2014 y el 15 de diciembre de 2015.

3. - Se condene al Tribunal de Cuentas a abonar a la actora los intereses indemnizatorios, destinados a compensar la mora y/o retraso en efectuar el pago reclamado, al amparo de lo dispuesto en los artículos 1.100 , 1.101 y 1.108 del Código Civil ».

Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el abogado del Estado presenta, el día 23 de marzo de 2017, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que «[...] tras la tramitación pertinente dicte sentencia por la que se declare su desestimación, todo ello con expresa imposición de costas a la recurrente».

Recibido el pleito a prueba y practicada toda la admitida por la sala, se concedió a las partes plazo para conclusiones, trámite que fue evacuado por todas ellas, quedando los autos pendientes conclusos y pendientes de señalamiento.

Se señaló para votación y fallo del recurso el día 19 de junio de 2018, fecha en que tuvo lugar dicho acto.

El presente recurso contencioso administrativo se dirige contra la Resolución del Pleno del Tribunal de Cuentas adoptada en su reunión de 29 de septiembre de 2016, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto por doña Berta frente a la resolución de la Comisión de Gobierno del Tribunal de Cuentas de 21 de enero de 2016, que desestimó la solicitud de la recurrente de reconocimiento del derecho a percibir las retribuciones complementarias correspondientes a los funcionarios del subgrupo A1 que desempeñan trabajos de jefes de equipos de fiscalización .

La actora, doña Berta , es funcionaria del Cuerpo Técnico de Auditoría y Control Externo del Tribunal de Cuentas, con destino en el Departamento 4º de la Sección de Fiscalización, en el que ocupa el puesto denominado en la relación de puestos de trabajo (RPT) como "Jefe de Grupo de Unidad Fiscalizadora A" reservado al subgrupo A2, que tiene reconocido un nivel 26.2 de complemento de destino, y un complemento específico de 25.529,89 euros. La Sra. Berta presentó el día 15 de diciembre de 2015 un escrito, dirigido al Pleno del Tribunal de Cuentas, en el que expuso diversas consideraciones relativas a su actuación en dos procedimientos fiscalizadores concretos, en calidad de "jefe de equipo de fiscalización" según designación realizada por el Consejero Titular del Departamento 4ª, de conformidad con las directrices técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas para ambas actuaciones. En su solicitud, tras exponer la normativa que regula la organización del personal que participa en las labores de fiscalización, solicitó que se le reconociera el derecho a percibir la diferencia entre las retribuciones complementarias reconocidas a su puesto de trabajo, y las asignadas a los puestos de trabajo a los que, a juicio de la actora, corresponde el desempeño de las funciones de "jefe de equipo de fiscalización", que, según alega la actora, serían los desempeñados por los funcionarios adscritos a los puestos denominados "asesor/a técnico/a", reservados a Subgrupo A1, con nivel 28.1 o superior, y complemento específico de 41.538,14 euros según la RPT de 2015. El periodo temporal en que, según la actora, desempeñó de manera continuada las funciones de jefe de equipo de fiscalización es el comprendido entre el 26 de junio de 2014 y el 15 de diciembre de 2015, en que formuló la petición.

El Pleno del Tribunal de Cuentas, por acuerdo adoptado en su reunión de 22 de diciembre de 2015 (nº 13/15), constató su falta de competencia para resolver la solicitud y remitió el asunto a la Comisión de Gobierno, como órgano competente para resolver la solicitud planteada, que la desestimó en su acuerdo de 21 de enero de 2016, en el que dispuso «[...] desestimar la petición formulada por Doña Berta , toda vez que las retribuciones complementarias que le corresponde percibir son imperativamente las asignadas en la Relación de Puestos de Trabajo al puesto de trabajo que efectivamente desempeña, pues las únicas retribuciones que la Administración puede reconocer a sus funcionarios son las autorizadas en el capítulo de gastos de personal del correspondiente Presupuesto, determinadas, en lo que se refiere al complemento de destino y al complemento específico, por las cuantías que corresponden a sus respectivos puestos de trabajo según la Ley de Presupuestos Generales del Estado y la Relación de Puestos de Trabajo correspondiente ( artículo 23 de la Ley 30/1984 y Ley 47/2003) [...]».

Recurrido en alzada el anterior acuerdo, el Pleno del Tribunal de Cuentas dictó, el 29 de septiembre de 2016, acuerdo desestimatorio del recurso de alzada, contra el que se ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo. En los fundamentos jurídicos del acuerdo recurrido se hace constar que «no existe norma o regulación en este Tribunal de Cuentas que determine "con carácter general" que las funciones a desarrollar por un Jefe/a de Equipo sean propias o deban atribuirse de manera exclusiva a un funcionario/a del Subgrupo A1. Más aún, la Relación de Puestos de Trabajo no muestra puesto de trabajo alguno del Subgrupo A1 con la denominación de "Jefe/a de Equipo de Fiscalización", existiendo, por el contrario, el de Jefe/a de Grupo de Unidad Fiscalizadora dentro del Subgrupo A2, que es el que ostenta la citada recurrente. [...]»; [...]. [N]o se ha producido en las fiscalizaciones a las que se contrae el presente recurso [de alzada] una identidad absoluta de funciones entre las realizadas por la recurrente y las desempeñadas por los funcionarios/as del Subgrupo Al de su mismo Departamento, no existiendo, tampoco, la necesaria igualdad entre la responsabilidad asumida y la que se exige de los funcionarios/as del repetido Subgrupo Al, y, por ende, la supuesta discriminación retributiva no justificada para que pudiera prosperar su pretensión [...]» (FFDD noveno y décimo).

El examen de la documental obrante en el expediente administrativo, así como la aportada con la demanda y en el ramo de prueba, acredita la certeza de los hechos alegados en la demanda. En primer lugar, consta que las funciones y cometidos desempeñados por los Jefes de equipo de fiscalización han venido siendo encomendados, por regla general, a funcionarios del subgrupo A1, con nivel 28.1 o superior, y puesto de trabajo de "Asesor/a Técnico/a", o puesto de trabajo "Subdirector/a Adjunto/a" con nivel 29 o 30, y ello tanto en el ámbito del Departamento 4º de la Sección de Fiscalización, según se hace constar en informe de 14 de abril de 2016 emitido en el trámite del recurso de alzada por el Consejero titular del Departamento 4º "Empresas Estatales y otras entes públicos", como en otros Departamentos de la Sección de Fiscalización, tal y como acredita la prueba la documental aportada en fase de prueba, consistente en informes emitidos por los Consejeros titulares de los Departamentos de la Sección de Fiscalización denominados "Fundaciones y Otros Entes Estatales", y "Área Político Administrativa del Estado".

En segundo lugar, consta probado que la recurrente, doña Berta , estuvo desempeñando, en el periodo comprendido desde el 26 de junio de 2014 y hasta el 15 de diciembre de 2015, las funciones de Jefa de Equipo de Fiscalización, funciones que aun no estando reconocidas como específicas de un puesto de trabajo singularizado en la Relación de Puestos de Trabajo (RPT), constituyen, sin embargo, un puesto funcional específico y singularizado que, de manera generalizada, se incluye en los medios personales previstos por el Pleno del Tribunal de Cuentas en numerosas directrices técnicas de actuaciones de fiscalización, con cometidos específicos dentro de la estructura de los equipos fiscalizadores. El cometido funcional de "jefe/a de equipo de fiscalización" viene siendo asignado mayoritariamente a funcionarios del subgrupo A1, que ocupan el puesto de trabajo "asesor/a técnico/a", con nivel no inferior a 28.1, y complemento específico de 41.538,14 euros en la RPT del año 2015. La actora desempeñó las funciones y cometidos de "jefe/a de equipo de fiscalización" que le fueron encomendadas por el Consejero Titular del Departamento 4ª de la Sección de Fiscalización, según los medios personales dispuestos en las directrices técnicas aprobadas por el Pleno del Tribunal de Cuentas para las actuaciones de "Fiscalización de las operaciones de compraventa de títulos representativos del capital social de empresas de capital mayoritariamente privado realizadas por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, durante el ejercicio 2013 y la "Fiscalización de las actuaciones de ENUSA INDUSTRIAS AVANZADAS, S.A. relacionadas con la protección del medioambiente, ejercicio 2013".

Acreditada la identidad sustancial entre las funciones desempeñadas por la recurrente, como jefe de equipo de fiscalización en el periodo temporal reseñado, y las asignadas a funcionarios del Subgrupo A1, con un nivel de complemento específico no inferior a 28.1, procede estimar, en lo sustancial, las pretensiones deducidas por la demandante. La naturaleza estatutaria de la relación de los funcionarios con las Administraciones Públicas no puede legitimar actuaciones ilegales, como sucede en el caso de que una Relación de Puestos de Trabajo de funcionarios asigne niveles o complementos específicos que no se correspondan con las funciones o tareas que, en la realidad, se realicen en el desempeño de un puesto de trabajo, en cuanto dichas funciones o tareas sean las mismas que se realizan en puestos a los que la misma Administración y el documento de RPT asigne retribuciones superiores en el complemento de destino y complemento específico.

Como hemos subrayado en la sentencia de 17 de diciembre de 2009 (rec. cas. en interés de Ley núm. 51/2007), esta Sala ya se ha pronunciado en numerosas ocasiones sobre la aplicación al ámbito funcionarial del principio de igualdad retributiva, como manifestación del principio de igualdad consagrado en el art. 14 . y 23.2 de la CE , siempre que se acredite que el funcionario que reclama ha desempeñado de forma efectiva unas funciones sustancialmente idénticas a las que desempeña otro que perciba superior retribución, pues, como ya se destacó en la sentencia de 12 de junio de 1998 , el problema de la equiparación retributiva de los funcionarios es realmente una cuestión de prueba cuya solución viene condicionada por la igualdad o desigualdad de las funciones que los funcionarios desempeñan en las distintas dependencias de la Administración en que prestan sus servicios. En el mismo sentido cabe citar los pronunciamientos de esta Sala en numerosas sentencias dictadas en asuntos semejantes al presente [entre otras, sentencias de 14 de septiembre de 2009 (rec. cas. núm. 4/2006 ); de 15 de mayo de 2006 (rec. cas. núm. 3669/2000 ); de 13 de febrero de 2006 (rec. cas. núm. 3397/2000 ) y de 9 de febrero de 2004 (rec. cas. núm. 7538/1998 )].

En la contestación a la demanda se opone que esta jurisprudencia no es aplicable, en primer lugar, por la inexistencia de puesto de trabajo específico de "Jefatura de equipo" en la RPT, argumento que no puede impedir el reconocimiento del derecho pretendido por la recurrente ya que ha quedado acreditado que, aun no teniendo reflejo en la RPT, lo cierto es que existe, con carácter general, el cometido específico de "Jefatura de equipo" en los equipos de fiscalización, cometido que viene siendo encomendado generalmente a funcionarios del subgrupo A1, nivel 28.1 o superior, y complemento específico de 41.538,14 euros en 2015. El desempeño de este cometido por la actora, funcionaria del subgrupo A2, está acreditado en todo el periodo a que se contrae su reclamación, desde el 26 de junio de 2014 hasta el 15 de diciembre de 2015, en el ámbito de las actuaciones fiscalizadoras de "Fiscalización de las operaciones de compraventa de títulos representativos del capital social de empresas de capital mayoritariamente privado realizadas por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, durante el ejercicio 2013" y la "Fiscalización de las actuaciones de ENUSA INDUSTRIAS AVANZADAS, S.A. relacionadas con la protección del medioambiente, ejercicio 2013". Es inequívoco, en tal sentido, el informe emitido el 14 de abril de 2016 por el Consejero Titular del Departamento 4º, en el que se hace constar que la funcionaria recurrente ha participado en los equipos de fiscalización correspondientes, que estaban formados por una directora de las actuaciones fiscalizadoras, funcionaria del subgrupo A1, así como por una jefa de equipo, que era la propia recurrente, y una técnica de área, funcionarias ambas del subgrupo A2. No obsta a la plena efectividad de las atribuciones encomendadas a la recurrente, como jefa de equipo de fiscalización, el hecho de que en la primera de las actuaciones de fiscalización reseñadas, se haga constar por el Consejo titular del departamento 4º de que la práctica totalidad de la fiscalización se llevó a cabo por la directora de las actuaciones. Lo relevante, más allá de la concreta distribución de tareas que por dicha dirección se estableciera, es que el cometido funcional y organizativo atribuido a la recurrente fue el de jefatura de equipo, con la plenitud de atribuciones y responsabilidades inherentes al mismo, según la práctica constante que resulta de las directrices técnicas aprobadas para las distintas actuaciones de fiscalización por el Pleno del Tribunal de Cuentas. Por consiguiente, el hecho de que la Relación de Puestos de Trabajo no incorpore el puesto de "Jefatura de equipo" que, sin embargo, es específico y singularizable, no puede enervar la aplicación del principio de igualdad retributiva a identidad de cometidos.

Por otra parte, se incide en la contestación a la demanda en la existencia de otras funciones desempeñadas por los funcionarios titulares de puestos del subgrupo A1, Asesores Técnicos, negando con ello la identidad de cometidos desempeñados por la recurrente. Lo cierto es que no se ha acreditado por la demandada que esos otros cometidos distintos de la "Jefatura de equipo de fiscalización" tengan un peso sustancial en el ámbito específico de competencias de los Departamentos de la Sección de Fiscalización, y aun así, se ha acreditado por la actora que estas otras tareas y cometidos también han sido realizadas por ella en el periodo de reclamación deducido, lo que se constata por el examen de la abundante prueba documental obrante en el expediente administrativo y la documental acompañada con la demanda, documental que ni tan siquiera ha sido rebatida por la Administración demandada, que soporta la carga de la prueba dado el principio de facilidad probatoria ( art. 217.6º de la Ley de Enjuiciamiento Civil ), atendida su posición como titular de la organización administrativa y disponibilidad de la documentación necesaria para acreditar los hechos que invoca. En efecto, la recurrente ha acreditado que ha participado de forma activa en las actividades de revisión de proyectos de informes remitidos por otros Departamentos en el trámite de observaciones (elaborando propuestas de observaciones), y elaboración de notas o informes relativos a materias técnicas jurídicas, contables y de auditorías. Frente a ello no se ha opuesto prueba por la Administración demandada, susceptible de enervar la conclusión de la identidad sustancial de los cometidos realizados por la recurrente con aquellos otros con los que se compara. El dato que ha de ser considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos, pues es la identidad sustancial lo que determina la aplicación del principio de igualdad en el ámbito retributivo.

Finalmente, se opone en la contestación a la demanda que desde el ejercicio de 2013 se han venido incorporando en las Leyes de presupuestos sucesivamente vigentes determinadas previsiones que impedirían admitir la pretensión de la recurrente. Se refiere la Abogacía del Estado concretamente a lo dispuesto en su momento por el art. 26 de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013 ; el art. 24 de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014; la Ley 36/2014, de 26 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2015; y el art. 23 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, todos con la misma redacción y dedicados a las retribuciones de los funcionarios del Estado incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, en los términos de la disposición final cuarta del Estatuto Básico del Empleado Público.

Tales preceptos disponen para cada ejercicio que «[...] las retribuciones que en concepto de complemento de destino y complemento específico perciban los funcionarios públicos serán, en todo caso, las correspondientes al puesto de trabajo que ocupen en virtud de los procedimientos de provisión previstos en la normativa vigente, sin que las tareas concretas que se realicen puedan amparar que se incumpla lo anterior, con excepción de los supuestos en que dicha normativa les reconoce otras cuantías, y en todo caso la garantía del nivel del puesto de trabajo regulada en el artículo 21.2 de la Ley 30/1984 y el derecho a percibir las cantidades que correspondan en aplicación del artículo 33. Dos de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991 ».

Se aduce en la contestación a la demanda que estas previsiones legales quiebran la doctrina jurisprudencial a la que se ha hecho referencia anterior, según la cual a igualdad de funciones deben ser iguales los complementos de destino y específico. Como hemos señalado, existe, en efecto, una jurisprudencia consolidada según la cual al funcionario que acredita la realización de las funciones de un puesto de trabajo distinto del suyo y con retribuciones complementarias superiores se le deben satisfacer los complementos de destino y específico del que efectivamente ha desempeñado. Esa jurisprudencia responde a una realidad de la Administración Pública: la existencia de supuestos en que funcionarios realizan cometidos de puestos que no son los suyos o en los que puestos de trabajo con el mismo contenido funcional tienen asignados complementos diferentes. Se trata, por tanto, de determinar si esta jurisprudencia ha de entenderse enervada en cuanto resulten de aplicación las previsiones de las leyes de presupuestos mencionadas.

El examen de la cuestión suscitada debe partir del alcance del art. 24 del Estatuto Básico del Empleado Público. Este precepto no establece un número tasado de supuestos en los que cabe retribuir complementariamente más allá de lo que corresponde a su puesto de trabajo a un funcionario. El citado precepto dice así:

Artículo 24. Retribuciones complementarias.

La cuantía y estructura de las retribuciones complementarias de los funcionarios se establecerán por las correspondientes leyes de cada Administración Pública atendiendo, entre otros, a los siguientes factores:

a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa.

b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo.

c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos.

d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo

.

Como hemos destacado en nuestra sentencia de 18 de enero de 2018 (rec. cas. núm. 874/2017 ), es significativo que diga "entre otros, a los siguientes factores", cuando el artículo 23 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública , no lo hacía y que bajo sus prescripciones se desarrollase la jurisprudencia que se ha seguido manteniendo y que, para la Abogacía del Estado, ya no permitirían los preceptos de las leyes presupuestarias.

Pues bien, contrastada esa prescripción con el principio de igualdad, concretado ahora en la afirmación de que a igual trabajo debe corresponder igual retribución, las previsiones de las leyes de presupuestos no suponen, en este caso, el impedimento advertido por la Administración demandada. En nuestra sentencia de 18 de enero de 2018 , cit., se ha establecido la siguiente doctrina jurisprudencial, en los términos que requiere el art. 93.3 de la LJCA :

La realización de tareas concretas, se supone que de otro puesto mejor retribuido, no es el presupuesto a partir del que se ha formado la jurisprudencia de la que se viene hablando. El dato que ha considerado es, en realidad, el ejercicio material de otro puesto en su totalidad o en sus contenidos esenciales o sustantivos --es la identidad sustancial la relevante-- pero a eso no se refiere la norma presupuestaria porque tal desempeño es algo diferente a llevar a cabo tareas concretas. Así, pues, mientras que ningún reproche parece suscitar que un ejercicio puntual de funciones de otro puesto no comporte el derecho a percibir las retribuciones complementarias de este último, tal como dicen esos artículos [ se refiere la sentencia a las leyes de presupuestos de 2012 y posteriores], solución diferente ha de darse cuando del ejercicio continuado de las funciones esenciales de ese ulterior puesto se trata. Mientras que el primero no suscita dudas de que cae bajo las previsiones de los preceptos presupuestarios, el segundo caso, contemplado desde el prisma de la igualdad, conduce al reconocimiento del derecho del funcionario en cuestión a las retribuciones complementarias del puesto que ejerce verdaderamente con el consentimiento de la Administración

(FD cuarto).

Por consiguiente, acreditada la identidad sustancial de las funciones desempeñadas con las asignadas a los puestos de trabajo de "asesor/a técnico/a" con nivel 28.1 y complemento específico de 41.538,14 euros en 2015, procede estimar la demanda en su pretensión principal de reconocimiento y condenar al Tribunal de Cuentas a que abone a la demandante la diferencia entre el complemento específico y complemento de destino establecido para los puestos de trabajo de "Asesor/a Técnico/a" de nivel 28.1, y los efectivamente abonados a la recurrente durante el periodo de tiempo transcurrido entre el 26 de junio de 2014 y el 15 de diciembre de 2015.

No procede, sin embargo, la condena al pago de los intereses de demora solicitados, atendida la vaguedad con la que se ha formulado la pretensión en la demanda, que se limita a invocar los arts. 1100 , 1101 y 1108 del Código Civil , sin el menor desarrollo argumentativo. Además, la cuestión suscitada, aun precedida de una jurisprudencia bien establecida en apoyo de la tesis de la demanda, estaba afectada por las disposiciones examinadas de las leyes de presupuestos de 2012 y sucesivas, cuestión que no ha sido debidamente esclarecida hasta nuestra reciente sentencia de 18 de enero de 2018 , cit., por lo que no se puede considerar que la reclamación tuviera por objeto el reconocimiento del derecho a la percepción de una suma de dinero líquida o liquidable, lo que es presupuesto indispensable para afirmar que haya incurrido en mora la Administración demandada. La pretensión, por tanto, ha de ser rechazada.

De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , no procede hacer imposición de costas a ninguna de las partes, al ser estimadas parcialmente las pretensiones de la demanda, a lo que cabe añadir la complejidad de la cuestión jurídica suscitada y las dudas de derecho que plantea, según hemos razonado en el anterior fundamento de derecho.