ATS, 5 de Febrero de 2018

El Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas y Grado en Ingeniería interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden IET/1766/2015, de 9 de agosto, por la que se convoca proceso selectivo para ingreso, por el sistema general de acceso libre, al Cuerpo de Ingenieros de Minas del Estado, en concreto, contra la Base Cuarta: «Titulación: Estar en posesión o cumplir los requisitos necesarios para obtener el título de Ingeniero de Minas o aquél que habilite para el ejercicio de la profesión regulada de Ingeniero de Minas, según establecen las Directivas Comunitarias, al finalizar el plazo de presentación de instancias. [...]».

La Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional dictó, con fecha de 24 de mayo de 2017, sentencia desestimatoria del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas y Grado en Ingeniería contra la Orden referida en el párrafo interior, argumentando, en virtud de la aplicación del criterio contenido en una resolución anterior de la propia Sala donde el mismo recurrente planteaba idénticas cuestiones referido al proceso selectivo de 2014, resolución que había adquirido firmeza, que no puede aceptarse la tesis propuesta de que la convocatoria contradice el Estatuto Básico del Empleado Público, cuya regla general de acceso al grupo A sería contar con la titulación de Grado, al limitar el acceso a dicho Cuerpo a los títulos de Ingenieros de Minas o «aquél que habilite para el ejercicio de la profesión regulada de Ingeniero de Minas», ello fundamentalmente por las siguientes razones:

- La profesión de Ingeniero de Minas es una profesión regulada, lo cual es aceptado por las partes, y como tal, corresponde al gobierno establecer las condiciones a las que deben adecuarse los planes de estudios que habilitan para el ejercicio de la indicada profesión, competencia que fue ejercida en relación a la profesión de Ingeniero de Minas mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 y que finalmente se materializó mediante la Orden CIN/310/2009, de 9 de febrero, que concreta los requisitos de los planes de estudios conducentes a la obtención del título habilitante para el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Minas, reservando para tales títulos la denominación de Master en Ingeniería de Minas.

- Estas circunstancias no son puestas en cuestión por el recurrente sino que su argumentación se centra en que, a tenor del art. 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, la titulación exigida para el acceso a los cuerpos y escalas del grupo A, es la de Grado salvo que una norma con rango de Ley exija otra titulación y, como no existe esa norma que determine una titulación específica, no cabe que la Orden Ministerial de convocatoria, invadiendo el terreno reservado a la Ley, exija título distinto al de Grado.

- Aun cuando el argumento de la demandante resulta impecable contrastado con la literalidad del precepto de forma estática, un análisis sistemático y dinámico de la cuestión conduce a la desestimación de la demanda.

- Ello se produce porque, tanto el art. 76 EBEP como su anterior art. 75, son expresión de la de reserva de ley que deriva del art. 103.3 CE para la regulación del régimen estatutario de los funcionarios públicos, habiendo señalado el TC en sentencia 83/1984, de 24 de julio que, la reserva de ley no excluye la colaboración reglamentaria siempre que la ley regule los aspectos esenciales y la remisión al reglamento no permita una regulación independiente y desconectada de la ley, mencionando la STC 37/2002, de 14 de febrero . Por tanto, el art. 76 EBEP adecúa, mediante una norma de rango constitucionalmente idóneo, los requisitos de titulación necesarios para el acceso a la función pública, a la nueva ordenación de las titulaciones operada como consecuencia de la trasposición de las directivas comunitarias sobre la materia.

- Es doctrina constitucional reiterada que las reservas de ley establecidas por la CE no pueden exigirse con carácter retroactivo, de modo que las normas infralegales reguladoras de una materia que la CE reserva a la Ley conservan su vigencia y validez mientras tal materia no sea regulada por normas con rango de ley, constituyendo un supuesto paradigmático la regulación preconstitucional del derecho de huelga mediante RDL 17/77, sobre el que se ha pronunciado la STC 11/1981, de 8 de abril ; también se cita como ejemplo la STC 15/1981 , en el sentido de que la reserva de ley delimitada constitucionalmente respecto de las infracciones y sanciones administrativas no puede exigirse de las disposiciones reglamentarias preconstitucionales.

- En atención a lo anterior, las dos afirmaciones realizadas sobre la reserva de ley para la creación de cuerpos funcionariales y para la determinación de los requisitos de titulación exigidos para el ingreso en ellos, así como la inexigibilidad retroactiva de la reserva de ley, han de proyectarse sobre la cuestión suscitada en el sentido de que, el cuerpo de Ingenieros de Minas es uno de los cuerpos especiales regulados por el art. 24.1 del Decreto 315/1964, de 7 de febrero , por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado. Así, es el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Minas en el ámbito de la función pública lo que singulariza a ese cuerpo de funcionarios como cuerpo especial, cuerpo que existía antes de promulgarse la CE, estando regulado el ingreso en el cuerpo al menos en la Ley 8/1973, de 17 de marzo, por la que se regula el ingreso en el Cuerpo de Ingenieros de Minas al servicio del Ministerio de Industria, ley derogada por la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la reforma de la función pública; asimismo el reglamento orgánico del Cuerpo de Ingeniero de Minas, aprobado por Decreto 3100/1973, de 16 de noviembre, exige estar en posesión del título de Ingeniero de Minas para acceder a dicho cuerpo.

- En consecuencia, se está ante un cuerpo especial de funcionarios cuya regulación las partes no concretan pero que es anterior a la CE en su configuración y requisitos de acceso, sin que conste que con posterioridad a la vigencia de la CE, una norma con rango legal haya alterado los requisitos de acceso, por lo que, al mantener la convocatoria impugnada los mismos requisitos de titulación tradicionalmente exigidos para el ingreso en un cuerpo de funcionarios cuyo desempeño es la profesión regulada de Ingeniero de Minas en el seno de la Administración, no es acogible el argumento de la parte actora, pues tras las modificaciones del sistema educativo, la titulación que habilita el ejercicio de la profesión de Ingeniero de Minas es junto al título de Ingeniero de Minas, la de Master en Ingeniería de Minas o aquellas extranjeras que puedan ser objeto de reconocimiento en aplicación de las normas correspondientes, pero no la titulación de Grado que se pretende.

- La circunstancia de que tal profesión se vaya a ejercer en el seno de la Administración no dispensa de las exigencias de titulación para el ejercicio de una profesión regulada, de modo que si, mediante la convocatoria de nuevo ingreso al cuerpo de Ingenieros de Minas se trata de reclutar a funcionarios que estén en condiciones de ejercer para la Administración la profesión de Ingeniero de Minas, la exigencia de titulación que así habilite a los aspirantes resulta indeclinable.

La representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas y Grado en Ingeniería ha preparado recurso de casación mediante escrito en el que, tras justificar la concurrencia de los requisitos reglados de plazo, legitimación y recurribilidad de la resolución impugnada, identificar las normas de Derecho estatal y doctrina jurisprudencial que considera infringidas y razonar que las infracciones que se imputan a la sentencia son determinantes de su fallo, se defiende la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia -invocando a tal fin lo dispuesto en el artículo 88.2, apartados a) c) y e ), y artículo 88.3, apartado a), de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA )- en la cuestión relativa a si, en los casos en que el personal de las administraciones públicas ejerzan funciones propias de una profesión de las denominadas reguladas en un puesto de trabajo clasificado en el Grupo A, debe exigirse para acceso al Cuerpo y desempeño en el puesto, una titulación distinta a la de Grado.

A juicio del recurrente el recurso que se prepara presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, dado que la sentencia recurrida goza de esa presunción por no existir jurisprudencia, a pesar de la doctrina sentada por la sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2016 (recurso de casación núm. 341/2015 ).

También porque contiene una doctrina contraria a la establecida por el Tribunal Supremo en la concreta sentencia de 9 de marzo de 2016 .

Incluye que el caso afecta a un gran número de situaciones porque trasciende del caso planteado en el proceso y que interpreta y aplica con error doctrina constitucional sobre inexigibilidad retroactiva de la reserva de ley, al entender que no es aplicable tratándose de requisitos para el acceso a un Cuerpo creado por una ley preconstitucional.

Por todo ello, considera conveniente un pronunciamiento de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo sobre la cuestión antedicha.

Por auto de 13 de septiembre de 2017 la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia en el plazo de 30 días ante esta Sala del Tribunal Supremo, así como la remisión a la misma de los autos originales y del expediente administrativo.

Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez, Magistrado de la Sección.

Cumplidas las exigencias que impone al escrito de preparación el art. 89.2 de la LJCA , y considerando que del tenor literal del mismo se infiere, de forma evidente y notoria, que los motivos de interés casacional invocados son los previstos en los artículos 88.2.a), c), e ) y 88.3.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , la Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo entiende que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia la cuestión relativa a la interpretación que ha de otorgarse al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007 de 12 de abril (en la actualidad Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015 de 30 de octubre), y, en detalle, si al establecerse en aquel precepto que para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo A se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado, salvo que la Ley exija otro título distinto, debe entenderse, necesariamente, que el título universitario de Grado en Minas constituye título habilitante para el ingreso en el Cuerpo de Ingenieros de Minas del Estado, en tanto que no consta norma con rango de Ley que exija otra titulación universitaria; o si, por el contrario, debe estarse a la titulación necesaria para el ejercicio de la profesión regulada correspondiente.

Y ello por cuanto que la sentencia recurrida fija, ante cuestiones sustancialmente iguales, una interpretación de normas de Derecho estatal en las que fundamenta el fallo que es contradictoria con la establecida por otros órganos jurisdiccionales, lo que nos permite acudir a la circunstancia que prevé el artículo 88.2.a) de la LJCA . En concreto, su interpretación incurre en aparente contradicción con la sostenida en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2016 (recurso de casación núm. 341/2015 ), que reconoce que el título de Grado en Ingeniería Eléctrica habilita suficientemente para ingresar en puestos del Grupo A1 de Ingeniero Industrial, por cuanto, según se razona en su fundamento jurídico séptimo:

El artículo 76 del EBEP establece sin ningún género de dudas que el título universitario de Grado es válido y suficiente para el acceso a los cuerpos y escalas funcionariales del grupo A con esta única salvedad: "En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título universitario será este el que se tenga en cuenta".

Y en el caso aquí enjuiciado ni los actos administrativos objeto de impugnación, ni la Administración demandada en la instancia, han invocado una norma con rango de ley que establezca la necesidad de un título distinto al de Graduado para el ejercicio profesional que conlleva la plaza a la que estaba referido el proceso selectivo litigioso.

Debe señalarse también, como complemento de lo que antecede, que hay diferencias entre el ejercicio profesional en el ámbito privado y el que es inherente al desempeño de la función pública, por lo que pueden ser diferentes las exigencias de titulación dispuestas para esas dos distintas modalidades de ejercicio profesional. Y así es desde el momento en que para el ejercicio funcionarial no basta con la ostentación de una titulación académica, pues se exige adicionalmente la superación de unas pruebas y procedimientos selectivos dirigidos a justificar que se poseen con un elevado nivel de exigencia los conocimientos teóricos y las destrezas prácticas que son necesarios para la actividad profesional a que esté referido el puesto funcionarial de que se trate.

La suficiencia para el ejercicio de actividades de carácter profesional de las enseñanzas correspondientes al ciclo de Grado, así como del título de Graduado o Graduada correspondiente a ellas, lo dispone también el artículo 9.1 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre [por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales]; y su artículo 12.4 establece asimismo que el título de Graduado o Graduada podrá estar adscrito, entre otras, a la rama de conocimiento de "Ingeniería y Arquitectura".

Y lo anterior es coherente, por otra parte, con el proceso de construcción del Espacio Europeo de Educación Superior iniciado por la denominada Declaración de Bolonia de 1999 (en cuyo marco dice moverse el preámbulo de ese Real Decreto 1393/2007), ya que dicha declaración señala como uno de sus objetivos la adopción de un sistema basado principalmente en dos ciclos principales, respectivamente de primer y segundo nivel, y afirma que el título otorgado al final del primer ciclo será utilizable como cualificación en el mercado laboral europeo

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Precisamente por la aparente contradicción apreciada y porque la cuestión que nos ocupa puede extenderse a un número considerable de supuestos -razón por la que cabe apreciar la circunstancia que prevé el artículo 88.2.c) LJCA -, consideramos que resulta necesario un pronunciamiento de la Sala Tercera sobre el alcance que -en punto a la materia que nos ocupa- debe otorgarse al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (en la actualidad, Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre), sin que proceda examinar las demás alegadas por el recurrente.

Es más, esta Sección ha admitido por Auto de 8 de mayo de 2017 el recurso de casación núm. 548/2017 , interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Obras Públicas contra una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional que resuelve una cuestión sustancialmente igual. En efecto, la sentencia allí recurrida desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una Orden del Ministerio de Fomento, relativa a la convocatoria del proceso selectivo para ingreso, por el sistema general de acceso libre y acceso por promoción interna, en el Cuerpo de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos del Estado, por considerar la actora contraria a Derecho la exclusión del título universitario de Grado en Ingeniería Civil como habilitante para el ingreso en el referido Cuerpo.

También, por Auto de 17 de julio de 2017 se ha admitido el recurso de casación núm. 1923/2017, interpuesto por el Colegio de Ingenieros Técnicos de Obras Públicas contra una sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón que estimó el recurso de apelación interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos contra la sentencia desestimatoria dictada por el Juzgado de lo contencioso-administrativo Único de Huesca, relativa a la convocatoria para creación de una bolsa de trabajo del Ayuntamiento de Huesca para la provisión de plazas de Ingenieros de Caminos Canales y Puertos, estimación que se produjo en el sentido de requerir la titulación de Ingeniero de Caminos Canales y Puertos o Máster de Ingeniero de Caminos Canales y Puertos, y en el que la parte actora considera contraria a Derecho la exclusión del título universitario de Grado en Ingeniería Civil y en Ingeniería Civil y Territorial como habilitante para el acceso a la bolsa de trabajo en las referidas plazas.

Por tanto, en virtud de lo dispuesto en los artículos 88.1 y 90.4 de la LJCA , procede admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas y Grado en Ingeniería.

Y, a tal efecto, que la cuestión en la que se entiende que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la mencionada en el razonamiento jurídico anterior y señalamos, además, que la norma jurídica que, en principio, habrá de ser objeto de interpretación es la contenida en el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (en la actualidad, Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

Conforme a lo dispuesto en el art. 90.7 de la LJCA , este auto se publicará en la página web del Tribunal Supremo.

Por lo expuesto, en el recurso de casación registrado en la Sala Tercera del Tribunal Supremo con el núm. 4653/2017,

Admitir a trámite el recurso de casación preparado por la representación procesal del Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos de Minas y Grado en Ingeniería contra la sentencia dictada, con fecha de 24 de mayo de 2017, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Cuarta) de la Audiencia Nacional.

Segundo.- Precisar que la cuestión en la que entendemos que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia es la relativa a la interpretación que ha de otorgarse al artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (en la actualidad, Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre). En detalle, si al establecerse en aquel precepto que para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo A se exigirá estar en posesión del título universitario de Grado, salvo que la Ley exija otro título distinto, debe entenderse, necesariamente, que el título universitario de Grado en Minas constituye título habilitante para el ingreso en el Cuerpo de Ingenieros de Minas del Estado, en tanto que no consta norma con rango de Ley que exija otra titulación universitaria; o si, por el contrario, debe estarse a la titulación necesaria para el ejercicio de la profesión regulada correspondiente.

Tercero.- Identificar como norma jurídica que, en principio, será objeto de interpretación la contenida en el artículo 76 del Estatuto Básico del Empleado Público aprobado por Ley 7/2007, de 12 de abril (en la actualidad, Texto Refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre).

Cuarto.- Publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo.

Quinto.- Comunicar inmediatamente a la Sala de Instancia la decisión adoptada en este auto.

Sexto.- Para su tramitación y decisión, remitir las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala, competente de conformidad con las normas de reparto.

El presente auto, contra el que no cabe recurso alguno, es firme.

Así lo acuerdan y firman.