STS 157/2018, 5 de Febrero de 2018

Ante la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana se interpuso el recurso contencioso-administrativo 240/2012 contra la resolución de 24 de enero de 2012 de la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, de la Comunidad Valenciana, que confirma la denuncia del convenio singularizado suscrito el 1 de abril de 1991 entre la citada Conselleria y el ayuntamiento de Sagunto, al amparo de lo establecido en el Acuerdo Marco para la cooperación en la prestación de servicios de interés general agrario entre la Generalitat Valenciana, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias de 16 de mayo de 1989.

La citada Sección dictó sentencia de 14 de enero de 2015 cuyo fallo dice literalmente:

1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAGUNTO contra un acuerdo dictado el 24 de enero de 2012 por la Hble. Sra. Consellera de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, que resuelve: "Confirmar el acto administrativo de denuncia del convenio formulado en fecha 14 de diciembre de 2011 por la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua al Convenio singularizado entre el Ayuntamiento de Sagunto y la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua, suscrito el 1 de abril de 1991 al amparo de lo establecido en el Acuerdo Marco para la cooperación en la prestación de servicios de interés general agrario entre la Generalitat Valenciana, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias de 16 de mayo de 1989".

2.- ESTABLECER la conformidad a Derecho de estos actos administrativos.

3.- IMPONER las costas procesales que se han generado en los autos 240/2012 al Ayuntamiento de Sagunto. »

TERCERO.- Contra la referida sentencia preparó recurso de casación la representación procesal del ayuntamiento de Sagunto, que la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal de Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 29 de mayo de 2015 en la que, al tiempo, ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes .

CUARTO.- Emplazadas las partes y comparecidas en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, el recurrente presentó el escrito de interposición del recurso de casación basado, en síntesis y tras exponer los antecedentes que consideró de interés y consideraciones generales sobre la sentencia recurrida, en los siguientes motivos:

1º Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) dado que la Sala sentenciadora acordó por auto de 28 de noviembre de 2012 no recibir el procedimiento a prueba, - pese a la expresa petición del recurrente -, confirmándose dicha denegación por auto de 18 de febrero de 2013, habiéndose por tanto dado cumplimiento por aquél al requisito contenido en el artículo 88.2 de la LJCA .

2º Al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA por vulneración de los principios de confianza legítima y de buena fe recogidos en el artículo 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante Ley 30/1992).

3º Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA - respetando la doctrina contenida en la sentencia de la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 8 de noviembre de 2006 , y muchas otras -, por error en la valoración de la prueba dado que - pese a no haber recibido el pleito a prueba - la valoración realizada por la Sala de instancia yerra - dicho sea con el máximo de los respetos y en estrictos términos de defensa - al considerar que la consejera de la Comunidad Autónoma no reunía competencias suficientes para suscribir la adenda.

4º Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA porque la sentencia de instancia concluye que el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Sagunto de 23 de septiembre de 2003 que aceptó expresamente los términos de la adenda remitida al Ayuntamiento de Sagunto por la Administración demandada no reunía virtualidad alguna frente a la Consejería, pese a que dicho acuerdo le fue notificado a esta última en tiempo y forma, por entender que ello conculca los artículos 109 de la Ley 30/1992 y 25 , 28 y 46 de la LJCA así como el principio de seguridad jurídica a que el recurrente ha hecho referencia contenido en el artículo 9.3 de la Constitución , dado que el órgano competente de la Comunidad Autónoma remitió una adenda a un convenio que fue aprobada por el Ayuntamiento de Sagunto en su sesión plenaria de la fecha señalada y notificada a la Administración demandada; quien nada opuso ni recurrió dicho acuerdo.

5º Al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA por vulneración del artículo 3 del Código Civil ; artículos 4 a 9 de la Ley 30/1992 , artículo 57 de la ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , artículo 111 del Real Decreto legislativo 781/1986, de 18 de abril , que aprueba el texto refundido de disposiciones vigentes en materia de Régimen Local más los artículos 1.124 , 1.255 a 1.258 del Código Civil , el principio de pacta sunt servanda y la jurisprudencia existente sobre el particular, ( sentencias del Tribunal Supremo 175/2012, de 21 de marzo y 509/2009 y 5365/2013 ).

QUINTO.- Por diligencia de ordenación de 7 de octubre de 2015 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizara su escrito de oposición, lo que realizó la Generalitat Valenciana, mediante escrito de su letrado, solicitando la inadmisión, o subsidiariamente la desestimación del recurso por las razones que constan en su escrito.

SEXTO.- Conclusas las actuaciones, por providencia de 30 de noviembre de 2017 se designó Magistrado ponente y se señaló este recurso para votación y fallo el día 30 de enero de 2018, fecha en que tuvo lugar el acto.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO.- De la sentencia que es objeto de este recurso de casación se deducen los siguientes hechos que tiene por probados:

1º El 16 de mayo de 1989, se firmó el Convenio-Marco para la cooperación en la prestación de servicios de interés general agrario entre la Generalitat Valenciana, el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación y la Federación Valenciana de Municipios y Provincias. Tal Acuerdo implicaba la transferencia a la administración autonómica de las funciones y servicios de las cámaras agrarias.

2º Como consecuencia de ese Convenio-Marco, el 1 de abril de 1991 se firmó el Convenio singularizado entre el Ayuntamiento de Sagunto y la Conselleria de Agricultura, Pesca, Alimentación y Agua. Su finalidad era que la administración autonómica subvencionase los costes laborales de catorce trabajadores de la extinta Cámara Agraria Local en cuya relación laboral se subrogó el Ayuntamiento de Sagunto y que los destinó a tareas de policía rural y mantenimiento de caminos.

3º En la cláusula séptima del Convenio singularizado se estipuló que ese compromiso se mantendría en tanto no se extinguiesen las relaciones laborales en las que se subrogó el Ayuntamiento de Sagunto y en la cláusula décima se previó una duración anual y su prórroga automática salvo denuncia.

4º Al relacionar los alegatos de la demanda, la sentencia cita la respuesta de 24 de septiembre de 1996 que la Dirección General de Comercialización, Industria Agroalimentaria y Relaciones Agrarias, dependiente de la Conselleria de Agricultura y Medio Ambiente, dio a una consulta sobre esa cláusula séptima. Tal órgano informó al ayuntamiento que esa relación laboral no se mantendría si esos trabajadores adquiriesen la condición de funcionarios, con extinción de su anterior relación laboral.

5º Mediante el acto originario impugnado en la instancia, la Generalidad valenciana denunció el Convenio, a lo que opuso el ayuntamiento ahora recurrente una adenda a la cláusula décima según la cual «se mantendrá la subvención prevista en la cláusula séptima del convenio de 1 de abril de 1991, hasta la terminación de la relación de servicio con el Ayuntamiento, aun en el caso de que el personal a que se refiere dicha cláusula, en virtud de los procedimientos legalmente establecidos, adquiera condiciones de funcionario de carrera o modifique su relación laboral anterior, siempre y cuando se continúen cumpliendo las funciones de guardería rural, en su caso administrativas, si éstas fueron sus funciones en el momento de la subrogación » .

6º Frente a lo sostenido por el ayuntamiento recurrente la administración autonómica - y en esto radica el pleito - alegó que la adenda nunca pasó de ser un mero borrador pues no llegó a firmarse por las partes, aun cuando el Ayuntamiento de Sagunto lo ratificase en el Pleno de 25 de septiembre de 2003.

SEGUNDO.- La sentencia desestima la demanda con base en los razonamientos de su Fundamento de Derecho Tercero, que se resumen en los siguientes términos:

1º Tiene por probado que la citada adenda no fue firmada definitivamente por órgano competente alguno de la administración autonómica. La consecuencia es que al no pasar de borrador no produce efectos jurídicos.

2º A tal conclusión llega porque en el texto de borrador de adenda está en blanco el espacio reservado para la fecha e identidad del firmante que intervenga en representación del Ayuntamiento de Sagunto; que en la carátula del fax que se acompaña como documento número 1 al escrito de demanda se dice « Según conversación telefónica mantenida, se adjunta nuevo texto borrador convenio» sin que conste el cargo de quién remitió el fax dentro del Servicio de Relaciones Agrarias de la Conselleria de Agricultura, Pesca y Alimentación, si bien deduce de otros documentos existentes en el proceso que, al parecer, es el jefe de ese Servicio.

3º Añade que tras el acuerdo del Pleno municipal antes citado, el secretario general remitió un oficio a la administración autonómica en el que se dice que « Por la presente adjunto remito, certificación relativa al acuerdo plenario del Ayuntamiento de Sagunto, adoptado en sesión ordinaria de fecha 25-09-03, sobre aceptación del borrador de Addenda al convenio de 1 de abril de 1991».

4. Que el Pleno del Ayuntamiento de Sagunto acordase aceptar el borrador de adenda y así lo comunicase al Servicio de Relaciones Agrarias, no supone, per se , que se « de un valor jurídico suficiente como para dotar de otra naturaleza al documento (la de pasar de borrador a acto definitivo) ».

5. Rechaza que los actos impugnados en la instancia hayan vulnerado la doctrina de los actos propios ni el principio de confianza legítima. Tal alegato lo planteó el ayuntamiento demandante al sostener que la Administración autonómica ha venido reconociendo la aplicación de la adenda pues ha subvencionado los puestos de trabajo de naturaleza funcionarial de esos empleados públicos. La sentencia lo rechaza porque el Convenio estaba vigente en tanto ninguna parte lo denunciase, de ahí que « la Generalitat siguiese satisfaciendo el coste de los salarios de las personas que menciona el convenio del año 1991 », lo que « nada tiene que ver con el proyecto de addenda de 2003 ».

6. Concluye que carece de trascendencia la alegación del principio de confianza legítima al basarse en un documento que no fue firmado « por el órgano que dispone de la potestad/función para variar los términos del convenio pactado entre los litigantes, y la falta de firma aparece en el propio documento que sirve de sustrato para mantener la vigencia de esa confianza en la existencia de un determinado estado jurídico de las cosas por parte del Ayuntamiento de Sagunto ».

La Administración recurrida sostiene que debe inadmitirse el presente recurso en su totalidad - para lo cual da dos razones - y en todo caso el motivo Tercero, todas las cuales se desestiman por lo siguiente:

1. Respecto de la cuantía del pleito, porque la recurrida lo refiere a unos extremos ajenos a lo litigioso y, en todo caso, el interés económico que para el ayuntamiento recurrente tiene el pleito se concreta no en el importe de las retribuciones individualizadas de cada uno de los trabajadores, sino en el importe total de la subvención que deja de percibir.

2. En cuanto a que la recurrente no ha justificado el interés casacional, ciertamente dicha parte no ha hecho un razonamiento expreso, pero del Antecedente Décimo y del Fundamento Procesal Tercero y, en general, de la cuestión litigiosa se deduce su relevancia casacional: se está ante un litigio entre administraciones respecto de un convenio que se denuncia, lo que en sí encierra una relevancia análoga a la que pueda tener la impugnación de una disposición general, idea confirmada por el actual artículo 88.2.h) de la LJCA tras su reforma por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio.

3. Por ultimo alega que debe inadmitirse el motivo Tercero porque versa sobre la valoración de la prueba hecha en la instancia, lo que es más propio de un enjuiciamiento sobre el fondo de tal motivo.

Conforme a lo expuesto en el Antecedente de Hecho Cuarto de esta sentencia, al amparo del articulo 88.1.c) de la LJCA en el motivo Primero se alega como infracción procesal causante de indefensión la indebida denegación del recibimiento a prueba del pleito. La parte recurrente invoca la infracción de los preceptos tanto de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil y de la LJCA allí citados sobre el juicio de pertinencia probatoria, argumentando que se denegaron pruebas determinantes, en especial la testifical del interventor municipal con cuyo testimonio pretendía probar que era compromiso de la administración demandada mantener el pago de los costes laborales hasta la jubilación de los empleados de la Cámara Agraria Local que absorbió en su plantilla.

Tal motivo se desestima por las siguientes razones:

1. Sin desconocer que la negativa a recibir el pleito a prueba tiene una relevancia obvia respecto de la efectividad de la tutela judicial sin que haya lugar a indefensión, tal relevancia está supeditada al cumplimiento de las cargas procesales exigibles a quien interesa la solicitud de recibimiento a prueba del pleito - concreción de los hechos objeto de prueba, identificación de los medios de prueba- y exige del órgano judicial que la negativa bien sea al recibimiento a prueba del pleito como la denegación de concretos medios probatorios, se base en ambos casos un juicio ponderado sobre la pertinencia o impertinencia de la actividad probatoria respecto de lo litigioso.

2. En el caso de autos la demandante cumplió con la carga procesal prevista en el artículo 60.1 de la LJCA y concretó tanto los puntos de hecho objeto de prueba como los medios de prueba de los que quería servirse: la documental que acompañó con su demanda, el expediente administrativo y la declaración testifical del Interventor Municipal.

3. Ciertamente los dos autos de la Sala de instancia son lacónicos, prácticamente formularios, pero no es menos cierto que el recurso de reposición de la ahora recurrente también era formulario: lo sustenta en que interesó en forma el recibimiento a prueba del pleito identificando los hechos objeto de la misma, que propuso los medios, sostuvo que hay controversia sobre los hechos y expuso la relevancia constitucional de la decisión denegatoria que impugna.

4. Pues bien, lo relevante es que en el caso de autos la sentencia parte de los documentos que la recurrente aportó con su demanda, lo que es carga procesal relevante si es que son documentos « en que directamente funden su derecho, y si no obraren en su poder, designarán el archivo, oficina, protocolo o persona en cuyo poder se encuentren » ( artículo 56.3 de la LJCA ), luego respecto de la recurrente la negativa a recibir a prueba el pleito no implicó que se negase valor probatorio a la documental que aportó.

5. En cuanto al expediente administrativo hay que señalar la improcedencia de proponerlo como medio de prueba, práctica que es, sin embargo habitual. En el proceso contencioso-administrativo es preceptivo remitirlo pues documenta el conjunto de antecedentes que desembocan en el acto o disposición impugnados. Por tanto, en este sentido no procede proponerlo como medio de prueba sino, en su caso, como objeto de valoración.

6. Por otra parte la sentencia centra su ratio decidendi en un dato de hecho: que hubo una propuesta de adenda que no pasó de borrador, lo que razona cumplidamente y lo hace con base en la documental aportada por el ayuntamiento recurrente para concluir - y esto ya es un juicio valorativo - que ese borrador nunca llegó integrarse en el Convenio.

7. A partir de una documental que ya surte efectos procesales, la consecuencia es que ventilándose el cumplimiento de un convenio entre administraciones, el testimonio de un funcionario dependiente funcionalmente del ayuntamiento poco podía añadir, cuando lo que pretendía probarse con ese testimonio no se niega, pues de la documental aportada con la demanda se deduce que desde 2004 se han venido haciendo los pagos con cargo al Convenio singular, pese a que en 2003 esos trabajadores pasaron a ser ya funcionarios, hecho que valora la sentencia de instancia a propósito del alegato consistente en la infracción del principio de confianza legítima.

El motivo Segundo se centra en la infracción del citado principio de confianza legítima. Así tras exponer su contenido jurídico, basa este alegato en el dato de hecho de que la iniciativa de la adenda procedió de la Administración autonómica demandada tal y como deduce del expediente administrativo. Pues bien, la crítica que la recurrente hace a la sentencia se ciñe a sostener que yerra, pues permite que la administración ahora recurrida pueda « a su simple voluntad y albedrío, denunciar el convenio sin que haya llegado el momento expresamente fijado para ello », momento que es el de la extinción de las relaciones laborales en las que se había subrogado el ayuntamiento recurrente.

Así planteado este motivo se desestima por las siguientes razones:

1. Ante todo habrá que recordar que lo juzgado en casación no son los actos impugnados en la instancia sino la sentencia que los confirma, lo que lleva a concluir que la sentencia en su Fundamento de Derecho Tercero.2 no avala una actuación arbitraria y unilateral de la administración autonómica; o dicho en otras palabras, a los efectos de este concreto motivo casacional, la recurrente no ataca la razón que da la sentencia que dice que no cabe invocar esos principios cuando lo previsto en elborrador no llegó a integrarse como reforma - adenda - en el texto del Convenio singular, y esto lo fundamenta en la valoración de las pruebas que antes ha hecho.

2. Añádase que desde 1996 el ayuntamiento recurrente sabía lo que suponía que el Convenio singular ligase a la condición laboral de los trabajadores la percepción de las ayudas (cf. anterior Fundamento de Derecho Primero.4º).

3. Por otra parte que en las anualidades 2004 a 2011 se viniese aplicando el Convenio singular tal y como se deduce del preámbulo de la propuesta de adenda pese a que desde 2003 los trabajadores ocupaban ya puestos funcionariales, lo único que significa es que en esos años la administración autonómica no denunció el Convenio singular, de ahí que la sentencia diga que esto obedece a que se mantendría vigente y con fuerza de obligar en tanto no se denunciase.

4. Por tanto, esa circunstancia de mera tolerancia no es capaz de crear un derecho consolidado a su mantenimiento, luego no cabe reprochar a la sentencia que habilite a la administración autonómica para actuar a su libre albedrío y de forma unilateral: de haber alguna irregularidad sería que no se hubiese denunciado el Convenio singular una vez que los trabajadores pasaron a ser personal funcionario, pasividad de la que se ha beneficiado la recurrente en esos años. Finalmente la denuncia se hizo cuando el coste financiero - hasta ese momento meramente tolerado - devino inasumible, lo que llevó por razón de "la profunda crisis económica" a la necesidad de reducir esa carga financiera para la Hacienda autonómica, tal y como razona el acto de denuncia.

5. En fin, podría plantearse la pertinencia de invocar el principio de confianza legítima si los actos impugnados en la instancia no se refiriesen a la denuncia del Convenio singular sino, más bien, al reintegro de lo indebidamente percibido.

El motivo Tercero se desestima al plantearse en unos términos carentes de la debida lógica, aparte de confusos y esto por las siguientes razones:

1. Reprocha a la sentencia que ha errado en la valoración de la prueba pese a que no se recibió el pleito a prueba, afirmación rechazable pues que no se recibiese a prueba el pleito no excluye la valoración de lo que del expediente pueda deducirse así como de los documentos aportados por ambas partes en sustento de sus pretensiones.

2. Dice que la Sala de instancia yerra al valorar la prueba, afirmación que se hace al margen de los estándares en que sería admisible una revisión casacional de la valoración de la prueba hecha en la instancia. Además tal error lo relaciona con un aspecto más jurídico que fáctico, esto es, la determinación de cuál es el órgano autonómico competente para firmar la adenda, lo que llevaría a exponer cuál es la estructura y organización de la Conselleria.

3. Mezcla un argumento en puridad jurídico con la ausencia de la debida motivación, lo que a efectos casacionales debería hacerse valer al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA .

4. Y finalmente la referencia que se hace en la sentencia a la intervención del Consell es irrelevante pues es la transcripción de la contestación a la demanda y, sobre todo, es irrelevante respecto de la ratio decidendi de la sentencia centrada en la falta de eficacia jurídica de la adenda al no pasar de borrador.

En el cuarto motivo se invocan como infringidos los artículos 109 de la Ley 30/1992 y 25 , 28 y 46 de la LJCA , lo que se rechaza. En efecto, se trata de preceptos ajenos a lo litigioso y al invocarlos la recurrente vuelve otra vez a dar por hecho que la adenda habría sido aprobada, se habría integrado en el Convenio singular cuando eso es lo que rechaza la sentencia. Por tanto si no pasó de la fase de borrador o propuesta no tiene sentido invocar una serie de preceptos referidos a la impugnabilidad de actos de las administraciones - en este caso de signo convencional - y a los plazos para hacerlo; y si la sentencia da por sentado que se está ante un mero borrador, no cabe argumentar que ignora que la recurrida debió no denunciar el Convenio sino impugnar la adenda.

El motivo Quinto es una variante de los anteriores, en cuyas razones insiste. De entrada no cabe invocar como infringida la jurisprudencia del orden jurisdiccional civil a los efectos de la función casacional de esta Sala, al menos respecto de la sentencia 175/2012 que invoca; y las otras dos sentencias o están mal identificadas o son inexistentes pues no se han localizado con los datos que ofrece la recurrente. Fuera de esto, sólo cabe añadir que al no haberse aprobado el proyecto de adenda sobra interpretar cuándo se entiende extinguida la relación laboral de los empleados de la extinta Cámara Agraria Local, si bien de la sentencia se deduce, en consonancia con lo convenido originariamente y no modificado, que el pase a la condición de funcionarios de esos empleados implica la extinción de una relación de naturaleza laboral, con lo que quiebra el presupuesto para mantener la ayuda financiera por parte de la administración autonómica recurrida.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 4000 euros.

Se desestima el recurso de casación interpuesto por la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SAGUNTO contra la sentencia de 14 de enero de 2015, dictada por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en el recurso contencioso- administrativo 240/2012 .

Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta Sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.