STS, 29 de Noviembre de 1982

Que la Asamblea Plenaria de la Comunidad del Real Señorío de Molina de Aragón y su Tierra (Guadalajara) acordó en 26 de noviembre de 1.977 la terminación del contrato de arrendamiento de fincas rústicas de 250 hectáreas de labor, pertenecientes al Monte Catalogado nº 142 de dicha entidad. Interpuesto recurso de reposición por D. Pablo , fue desestimado por acuerdo de dicha Asamblea Plenaria de 31 de diciembre de 1.977.

RESULTANDO.- Que D. Pablo interpuso contra los anteriores acuerdos recurso contencioso-administrativo ante la Sala Jurisdiccional de la Audiencia Territorial de Madrid, en el que formalizó su demanda con la súplica de que se dictara sentencia "revocando dichos Acuerdos por ser nulos de pleno derecho, o en otro caso anulables, y en todo caso considerarlos no acomodados a derecho, revocándolos declarando la procedencia de la prórroga del aprovechamiento de labor y siembra de 250 Has. en el Monte Catalogado nº 142 de aquella Comunidad, al igual que se han hecho con los otros cultivadores". Dado traslado a la comunidad del Real Señorío de Molina y su Tierra, la Molina de Aragón, contestó la demanda suplicando se declarase la inadmisibilidad o se desestimaran en su totalidad las pretensiones deducidas en la demanda, declarándose que los acuerdos impugnados son conformes a derecho y confirmándolos expresamente. Recibidos los autos a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, la expresada Sala dictó sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Fernando García Martínez, en nombre y representación de D. Pablo , contra el acuerdo adoptado por la Asamblea Plenaria de la Comunidad del Real Señorío de Molina y su Tierra de 26 de noviembre de 1.977, y el denegatorio del recurso de reposición formulado contra aquel, por los que se declaró terminado con efectos de 28 de febrero de 1.978 el aprovechamiento de cultivo de 250 hectáreas en el monte catalogado con el número 142 ubicado en término de Hombrados adjudicando al recurrente, declarando tal acuerdo inmediatamente ejecutivo, por no ser conformes con el ordenamiento jurídico, anulamos dichos acuerdos dictados en base a estimar ineficaz de oficio el derecho de prórroga establecido en pacto adicional, prescindiendo del procedimiento para ello establecido, todo ello sin hacer expresa condena en costas".

RESULTANDO.- Que el anterior Fallo se basa en los siguientes Considerandos: "PRIMERO: Que, el presupuesto indiscutible para esta Sala del que ha de partirse, está determinado por la afirmación de que el acuerdo adoptado por la Comunidad del Real Señorío de Molina y su Tierra, en sesión celebrada el día 26 de noviembre de 1.977, integra un acto administrativo referido a un contrato de tal naturaleza, adoptado por un ente de la Administración Pública a los efectos del art. 1 de la Ley de la Jurisdicción , lo que sitúa el problema y cuestión debatida íntegramente en el marco de tal normativa, afirmación que es previa y debe tener lugar, porque aunque el recurrente acepta la competencia de esta Sala y jurisdicción para conocer la impugnación de tal acuerdo, sostiene en su demanda la naturaleza civil del contrato al que el repetido acuerdo se refiere y la procedencia de reservar a la Comunidad demandada las acciones partientes para ejercitarlas ante la jurisdicción ordinaria, con lo que en definitiva se está manteniendo que la cuestión de índole civil, en cuyo caso esta Sala únicamente la correspondería conocer de aquel acto a fin de determinar si ha invadido la competencia de la jurisdicción ordinaria y por tal motivación, ya que conforme a reiterada doctrina jurisprudencial, los Tribunales de lo Contencioso-administrativo, si bien no tienen jurisdicción para conocer del fondo de la cuestión planteada, cuando la naturaleza de esta es civil, si la tienen para verificar si el acto adolece de nulidad por haber invadido la competencia de la jurisdicción ordinaria (SS. 1 de junio 1.976), planteamiento que hace preciso centrar el tema y pronunciarse en el mismo, como lo hace este considerando, negando la pretendida naturaleza civil de contrato y la improcedencia por tanto de que corresponda a la jurisdicción civil pronunciarse en orden a los derechos y obligaciones que de él derivan y la nulidad que se pretende del acto impugnado como consecuencia de una actuación en régimen de prerrogativa que solo corresponde a la administración en los supuestos en que el contrato tenga naturaleza administrativa. SEGUNDO: Que, para llegar a tal conclusión es obligado partir del hecho inicial del carácter de la Mancomunidad demandada como Administración pública, carácter recogido en el art. 40 de la Ley de Régimen Local anterior y del 17 del vigente texto articulado de 6 de octubre de 1.977 en el que expresamente se citan las Entidades conocidas con las denominaciones de Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, Reales Señoríos y otras análogas, y por otro lado de la naturaleza del monte de utilidad pública catalogado y ordenado nº 142 ubicado en término de Hombrados (Guadalajara), bien de naturaleza patrimonial -cuya explotación aparece regulada en los artículos 38 de la Ley y 265 del Reglamento de Montes , conforme a los cuales las entidades locales realizaran su aprovechamiento con subordinación en lo técnico-facultativo, a lo que disponga la Administración forestal y en lo económico a lo que establezca la legislación de régimen local sobre administración de Patrimonio y sobre contratación. TERCERO: Que, tales preceptos en los que se refiere a la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1.955 se concretan en los artículos 182 y siguientes y en los 307 y siguientes de la misma, hoy recogidos en los 108 y siguientes del texto articulado antes citado, y conforme a tales preceptos así como la normativa señalada de la Ley y Reglamento de Montes, las entidades públicas propietarias de Montes podrán efectuar su aprovechamiento, con autorización, por adjudicación en subasta pública, mediante precio, y tales entidades podrán adjudicarse directamente tales aprovechamientos siempre que los licitadores no ofrezcan el precio índice determinado o si aquella subasta queda desierta, no pudiendo hacer uso de este derecho cuando se obtenga precio superior al señalado como índice. CUARTO: Que, la Comunidad del Real Señorío de Molina y su Tierra acordó la subasta, del aprovechamiento del monte referido con arreglo al pliego de condiciones que obra en el expediente conforme al cual el precio de adjudicación mínimo se fijó en 350 ptas. por hectáreas y año, y el plazo de explotación de los cultivados por diez años que empezarían a contar a partir del día 1 de marzo de 1.968 terminando el día 28 de febrero de 1.978, cuya subasta concurrió el recurrente que ofreció por el lote nº 1, 527,50 ptas. por el lote número 2, 378 y por el lote número 3 igual cantidad, y siendo la mayor licitación, le fue adjudicado el repetido aprovechamiento provisionalmente el día 27 de enero de 1.968, haciéndose constar se elevaría a definitiva si procedía por la Junta de apoderados, la que tuvo lugar en sesión celebrada en 2 de febrero, según aparece del expediente, en 27 de marzo de 1.968 se otorgó entre el administrador general de la Comunidad y el recurrente un documento privado en el cual se recogían los antecedentes expuestos, es decir la subasta, adjudicación provisional y definitiva de los aprovechamientos, la cuantía total anual, la extensión, y haciéndose contar que el plazo establecido en el pliego de condiciones había sido de 10 años, sin objeción alguna del Distrito Forestal, se mantenía dicho plazo, y que en atención a los gastos de explotación y al hecho de la existencia de arrendatarios similares a quienes se venía prorrogando sus arrendamientos, la Comunidad comprometía a prorrogar también al recurrente el suyo en iguales condiciones que a los citados a fin de no hacerla de peor condición. QUINTO: Que, el día 26 de noviembre de 1.977, la Asamblea Plenaria de la Comunidad adoptó por unanimidad dar por terminado el día 28 de febrero de 1.978, sin prórroga alguna, el contrato y aprovechamiento en la forma prevista en el pliego de condiciones que sirvió de base para la subasta, notificando tal acuerdo al recurrente que en tiempo y forma interpuso recurso de reposición, el día 30 de diciembre de 1.977 a las 11,45 horas, acordándose el día 31 del mismo mes y año por el Presidente de la entidad, procediera el Sr. Secretario a emitir informe escrito para su lectura a la Asamblea Plenaria que debería tener lugar el mismo día, lo que tuvo lugar dándose lectura del recurso y del citado informe, aprobándose por unanimidad de la Asamblea Plenaria desestimar el recurso, notificándose por conducto notarial, haciéndole saber que contra tal desestimación podía interponer el contencioso-administrativo en el plazo de los meses a contar de la fecha siguiente a la notificación. SEXTO: Que, las alegaciones de la parte recurrente tienen una doble vertiente: Previa y formal determinada por la estimación de vicios o defectos susceptibles de producir la nulidad del acto o actos impugnados y otra de fondo referida a la existencia de un contrato de naturaleza civil independiente de la adjudicación administrativa de los aprovechamientos, cuyo cumplimiento y extinción regulado por normas de derecho privado corresponde conocer a la jurisdicción ordinaria, y que han sido infringidas por las resoluciones impugnadas, aspecto este último que ya ha sido contemplado en anteriores considerandos afirmando la competencia de esta Sala para conocer de la integridad de las cuestiones traídas a la misma por el recurso como consecuencia del carácter administrativo del contrato a que se refieren los actos impugnados, aspecto y cuestión que una vez examinadas las alegaciones formales será objeto de complementaria consideración. SEPTIMO: Que, la primera alegación afirma que no aparece en el expediente el acuerdo de 26 de noviembre, pero al folio 64 obra la certificación literal del mismo y en lo que afecta a la ausencia de dictamen de letrado, no se advierte el fundamental de tal exigencia para adoptar el acuerdo, ofreciendo igual falta de base la referencia a una pretendida falta de citaciones para el plenario que adoptó el acuerdo de desestimar el recurso de reposición, pues lo cierto es que fue convocado, se celebró y asistieron igual número de votantes componentes de tal plenario que en la sesión de 26 de noviembre, y siendo la legalidad de los actos administrativos la presunción iuris tantus de acuerdo con el principio "por acti", que no puede destruirse por meras conjeturas como pretende el recurrente (ss. 10 de diciembre de 1.973; 6 mayo 1.975), a dicho demandante correspondía probar la concurrencia de las infracciones que se denuncian, lo que no ha tenido lugar y por otro lado aquellas aún en el supuesto o hipotético de su concurrencia no ofrecían entidad suficiente por lo que al no carecer el acto de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin original indefensión al interesado la simple aplicación de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo conducirían a la desestimación de tales alegaciones formales".

RESULTANDO.- Que contra la anterior sentencia se interpuso el presente recurso de apelación, que fue admitido en ambos efectos, con aplazamiento de las partes para ante este Tribunal, verificándose dentro de término; y, no estimándose necesaria la celebración de vista, presentaron las partes sus respectivos escritos de alegaciones. Conclusa la discusión escrita, se acordó señalar para la votación y fallo el día 27 de noviembre de 1.982.

VISTO Siendo Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. Eugenio Díaz Eimil.

VISTOS los artículos 1 , 21 , 45 y 51 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales y demás normas y Jurisprudencia de aplicación.

ACEPTANDO los siete primeros Considerandos de la Sentencia Apelada, y

Que la sentencia de primera instancia, anulatoria de los acuerdos de la Comunidad del Real Señorío de Molina y su Tierra que declararon terminado con efecto desde el 28 de febrero de 1.978 al aprovechamiento agrícola de 250 Hectáreas del monte catalogado número 142, adjudicado en subasta pública al demandante D. Pablo , es apelada únicamente por dicha Comunidad al efecto de oponerse a la eficacia jurídica que la sentencia concede al documento privado suscrito el 27 de marzo de 1.968 entre su Administrador General y el adjudicatario, y tal sentido y alcance de la apelación hace que el ámbito litigioso quede reducido en esta segunda instancia a la expresada cuestión de la validez y efectos del referido contrato frente al Pliego de Condiciones de la subasta y por tanto debe tenerse por firme la sentencia en los extremos en que califica a la citada adjudicación de contrato administrativo sometido al Derecho Administrativo y a esta Jurisdicción y rechaza las alegaciones de nulidad formal opuestas por el demandante a los mencionados acuerdos administrativos objeto del recurso contencioso: extremos que, además de haber adquirido la cualidad de definitivamente juzgados por la razón expuesta, deben aquí declararse haber sido resueltos en correcta aplicación de los preceptos y doctrina que se contiene en los siete primeros Considerandos de la sentencia apelada, los cuales procede expresamente aceptar y tener por reproducidos en virtud de la exigencia lógico-jurídica de constituir antecedente necesario que predetermine la legalidad aplicable a la cuestión litigiosa que procede reexaminar en esta segunda instancia.

CONSIDERANDO Que al margen de toda especulación académica sobre los conceptos dominantes en la doctrina general de la contratación administrativa y sus diversas modalidades -entre ellas la concesión y el arrendamiento administrativos-, el enjuiciamiento de dicha cuestión litigiosa debe abordarse dentro del marco de nuestra legislación positiva fuertemente dominada por el principio formalista, desde la perspectiva de las dos siguientes consideraciones reiteradamente proclamadas por la jurisprudencia: la del consentimiento de los contratantes viene exigido en el artículo 1 del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales como un requisito esencial de validez y eficacia de los contratos administrativos y ello significa, entre otras cosas, que dicho consentimiento, en lo que afecta a la Administración, ha de ser prestado por el órgano a quien la Ley le concede la capacidad contractual, no pudiendo ser sustituido a espaldas del mismo por quien carece de atribución legal para ello y 2º los contratos celebrados por subasta pública se rigen por el Pliego de Condiciones que, según el artículo 21.2 del mismo reglamento, constituye la ley del contrato con fuerza vinculante para ambas partes; se perfeccionan por la adjudicación definitiva en virtud de la cual, a tenor del artículo 45, los licitadores y la Corporación quedan obligados a su cumplimiento y son inalterables a partir de su perfeccionamiento, por disposición del artículo 51, no pudiendo modificarse las condiciones del Pliego a no ser que se celebre nueva licitación, salvo las excepciones admitidas en los artículos siguientes.

CONSIDERANDO Que la aplicación de dichos preceptos en conformidad con la jurisprudencia constante de este Tribunal hacen ineludible considerar nula de pleno derecho la Cláusula 2ª del documento privado de 27 de marzo de 1.968, suscrito entre el Administrador General de la Comunidad y el adjudicatario de la subasta, ya que en ella se establece un compromiso de prórroga de la adjudicación que modifica y desnaturaliza la condición 4ª del Pliego que rigió la subasta, en la cual se dispone, sin referencia a prórroga alguna, que la duración del contrato es de diez años, que comienzan el 1º de marzo de 1.968 y terminaron el 28 de febrero de 1.978, e igualmente modifica y excede el acto de adjudicación definitiva adoptado por la Junta de Apoderados de la Comunidad el 2 de febrero de 1.968, que tampoco contempla compromiso alguno de prórroga, introduciendo con ello una alteración de los términos contractuales que es absolutamente ilegal por infringir los requisitos de forma que ordene el citado artículo 51 y haber sido pactada por el Administrador General, que carece de capacidad de contratación y ostentaba únicamente la representación de la Comunidad para formalizar la adjudicación con estricta sujeción a lo establecido en el Pliego de Condiciones, norma suprema que regula los recíprocos derechos y obligaciones de los contratantes y a la cual hay que atenerse, concediéndole prevalencia sobre esa cláusula del citado contrato privado por carecer ésta de eficacia jurídica alguna de acuerdo con los preceptos reglamentarios citados, que obligaban a la Comunidad a tenerla por inoperante, tanto en cumplimiento de su obligación de ejecutar en sus términos al Pliego de Condiciones como en lícito y correcto ejercicio de la facultad de interpretar el contrato y resolver la contradicción entre este Pliego y aquel documento que le concede el artículo 99 del repetido reglamento.

CONSIDERANDO Que si los razonamientos anteriores ponen de manifiesto la indiscutible legalidad de la decisión de los órganos colegiados de la Comunidad de dar por terminado el aprovechamiento en la fecha establecida en el Pliego de Condiciones, la oportunidad de la misma se hace igualmente manifiesta si se considera que la adjudicación adoleció desde sus principios de graves irregularidades, debidas sin duda a una desafortunada actuación del Administrador General, pues la subasta presidida por éste fue celebrada después de que hubiese recibido traslado de la Subdirección General de Montes en que se le comunicaba, autorización administrativa para realizar, por adjudicación vecinal, el aprovechamiento por el plazo de siete años, que finalizaba el 30 de septiembre de 1.975, en el expediente aparece un documento que advierte a los licitadores que "la subasta se hace por diez años, si bien hasta la fecha no se está en posesión de la correspondiente autorización ministerial, sometiéndose los interesados a lo que el Ministerio de Agricultura resuelva sobre el particular" y a pesar de todo ello se adjudica el aprovechamiento a quien carece de la condición de vecino y en el documento privado de formalización de la adjudicación definitiva dicho Administrador General consigna un plazo, que aún previsto en el Pliego de Condiciones, excede del autorizado por el Ministerio de Agricultura y del compromiso advertido a los licitadores de someterse a éste; irregularidades que convierten a la propia adjudicación en un acto de muy dudosa legalidad, generosamente superada por la Comunidad mediante la concesión de una prórroga de tres años para suplir ese vacío de autorización administrativa del aprovechamiento que se produjo por la adjudicación de diez años, y si a todo ello se añade que la extensión de terreno adjudicado sobrepasa con desmesura a las que tradicionalmente se venían efectuando a favor de los vecinos de los pueblos de la Comunidad, condición de la que carece el demandante, debe necesariamente concluirse que los órganos decisorios de dicha Comunidad, al declarar terminada la adjudicación de autos en sus acuerdos reducidos, no sólo ha respetado sus compromisos contractuales, sino que ha hecho cesar una anómala situación de aprovechamiento poco acorde con los presupuestos de autorización administrativa y beneficio vecinal que debieron haberse respetado.

CONSIDERANDO Que todo lo que antecede conduce a la revocación de la sentencia apelada, lo cual debe acordarse sin especial imposición de costas por no concurrir alguno de los motivos señalados en el artículo 131 de la Ley de esta Jurisdicción .

Que estimando la apelación promovida por la Comunidad del Real Señorío de Molina y su Tierra contra la sentencia de la Sala Segunda de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Territorial de Madrid, dictada el 6 de febrero de 1.980 en el recurso número 376 de 1.978 , debemos revocar y revocamos dicha sentencia, dejándola sin efecto, y en su lugar y con desestimación del citado recurso contencioso interpuesto por D. Pablo , debemos confirmar y confirmamos los acuerdos de la Asamblea Plenaria de la mencionada Comunidad de 26 de noviembre y 31 de diciembre de 1.977, que declararon terminado con efecto de 28 de febrero de 1.978 el aprovechamiento de cultivo de 250 hectáreas del monte catalogado número 142, adjudicado al referido recurrente; acuerdos que declaramos conformes a Derecho sin hacer especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado e insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada fue la anterior Sentencia en el día de su fecha, por el Excmo. Sr. D. Eugenio Díaz Eimil, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Cuarta de lo Contencioso-Administrativo, de lo que como Secretario, certifico.- Madrid, a veintinueve de noviembre de mil novecientos ochenta y dos.