STS 1931/2017, 11 de Diciembre de 2017
| Ponente | PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA |
| ECLI | ES:TS:2017:4755 |
| Número de Recurso | 3389/2015 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Número de Resolución | 1931/2017 |
| Fecha de Resolución | 11 de Diciembre de 2017 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1.931/2017
Fecha de sentencia: 11/12/2017
Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION
Número del procedimiento: 3389/2015
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 21/11/2017
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Procedencia: Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León. Sede de Valladolid. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección de Refuerzo A.
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
Transcrito por: MTP
Nota:
RECURSO CASACION núm.: 3389/2015
Ponente: Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
Sentencia núm. 1931/2017
Excmos. Sres. y Excma. Sra.
D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente
D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva
Dª. Maria del Pilar Teso Gamella
D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo
D. Jose Luis Requero Ibañez
D. Rafael Toledano Cantero
En Madrid, a 11 de diciembre de 2017.
Esta Sala ha visto el recurso de casación n.º 3389/2015, interpuesto por el Sindicato Confederación General del Trabajo de Castilla y León, representado por la procuradora doña Valentina López Valero y asistido del letrado don Oscar Martínez González, contra la sentencia n.º 1.834, dictada el 31 de julio de 2015 por la Sección de Refuerzo A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid y recaída en el recurso n.º 122/2012, sobre inactividad de la Administración demandada en relación con el requerimiento efectuado mediante escrito registrado el día 6 de octubre de 2011.
Se ha personado, como recurrida, la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y asistida por la letrada de dicha Comunidad doña María Luisa Vidueira Pérez.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En el recurso n.º 122/2012, seguido en la Sección de Refuerzo A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid, el 31 de julio de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:
FALLAMOS
1.º RECHAZAR las causas de inadmisión del recurso planteadas por la representación procesal de la Administración demandada.
2.º DESESTIMAR ÍNTEGRAMENTE el recurso contencioso-administrativo contra la inactividad referenciada en el encabezamiento de esta sentencia [inactividad de la Administración demandada en relación con el requerimiento efectuado mediante escrito registrado el día 6 de octubre de 2011] y en el primer párrafo del fundamento de derecho segundo de la misma
.
Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el Sindicato Confederación General del Trabajo (CGT), que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 22 de septiembre de 2015, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.
Por escrito de 6 de noviembre de 2015, solicitó la ampliación del inicial escrito de preparación en los términos indicados en el mencionado escrito.
Personada la procuradora doña Valentina López Valero, en representación del Sindicato Confederación General del Trabajo, interpuso el recurso anunciado que articuló en los siguientes motivos:
PRIMERO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se interpone el recurso de casación al incurrir la sentencia en la infracción del artículo 29.1 de la misma Ley jurisdiccional , así como de la jurisprudencia aplicable al efecto, en relación con los artículos 2 bis 2 , 3.2.a ), 12.1 , 12.2 , 13 , 14 y 15 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación .
[...]
SEGUNDO.- Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por incurrir la sentencia de instancia en la infracción del artículo 139 de la misma Ley jurisdiccional , así como de la jurisprudencia aplicable al efecto.
[...]
.
Y suplicó a la Sala que estime íntegramente las pretensiones deducidas en la demanda.
Presentadas alegaciones por la parte recurrente sobre la posible causa de inadmisión opuesta por la recurrida en su escrito de personación, por auto de 5 de mayo de 2016 la Sección Primera de esta Sala acordó:
Primero: No acceder a la solicitud de inadmisión del recurso formulada por la recurrida, Junta de Castilla y León.
Segundo: Declarar la inadmisión del motivo segundo (y, correlativamente la admisión del motivo primero) del Recurso de Casación interpuesto por la representación procesal de Confederación General del Trabajo contra la Sentencia 1834/2015, de 31 de julio, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera, Valladolid) del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el recurso número 122/2012 ; y, para su sustanciación, remítanse las actuaciones a la Sección Cuarta de esta Sala de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos. Sin costas
.
Evacuando el traslado conferido por diligencia de ordenación de 9 de junio de 2016, la letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, se opuso al recurso por escrito de 14 de julio de 2016 en el que solicitó a la Sala que desestime el recurso confirmando la resolución impugnada, con imposición de costas a la parte recurrente.
Mediante providencia de 4 de septiembre de 2017 se señaló para votación y fallo el día 21 de noviembre siguiente y se designó magistrado ponente al Excmo. Sr. don Pablo Lucas Murillo de la Cueva.
En la fecha acordada, 21 de noviembre de 2017, han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 4 de diciembre siguiente, se pasó a la firma la sentencia.
Los términos del litigio y la sentencia de instancia.
La Confederación General del Trabajo de Castilla y León (CGT) interpuso recurso contencioso-administrativo contra la que consideró inactividad de la Junta de Castilla y León por no haber atendido la reclamación que le dirigió el 6 de octubre de 2011 a fin de que, con la mayor diligencia posible, las Escuelas de Educación Infantil de la Comunidad Autónoma pasaran a depender de la Consejería de Educación en vez de permanecer en la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades.
CGT instó, en efecto, a la Consejería de Educación a que, respecto de los empleados públicos que prestan servicio en esas Escuelas: (i) elaborase y pagase sus nóminas; (ii) resolviera los ingresos y las altas en los puestos de trabajo de personal docente; (iii) les incluyera en el censo electoral de la Consejería para las elecciones sindicales; (iv) resolviera el reconocimiento de sus trienios; (v) informara y, en su caso, resolviera, las solicitudes de vacaciones, licencias y permisos; (vi) negociara y fijara los calendarios laborales a través de su órgano correspondiente. Simultáneamente, instó de la Consejería de Familia e Igualdad de Oportunidades que cesara en toda actividad administrativa relacionada con las Escuelas Infantiles y con el primer ciclo de la Educación Infantil.
CGT requirió esas actuaciones a raíz de que una sentencia de la Sala de Valladolid, la dictada en el recurso 1155/2010 con el n.º 2013/2011, de 23 de septiembre , estableciera que, desarrollando las Escuelas Infantiles una función educativa, debían situarse bajo la competencia de la Consejería de Educación.
La sentencia objeto del presente recurso de casación desestimó las pretensiones de CGT. Rechazó antes las causas de inadmisibilidad opuestas por la Junta de Castilla y León. Así, no apreció incumplimiento del artículo 45.2 d) de la Ley de la Jurisdicción ni tampoco la contemplada en su artículo 69 c): inexistencia de actividad impugnable. Esta última causa no la acogió porque, para decidir si hay o no en este caso una inactividad susceptible de recurso contencioso-administrativo, es preciso analizar los requisitos exigidos por el artículo 29.1 y esa es la cuestión de fondo.
Esa parte de su análisis comienza indicando que no existe una total correspondencia entre la actuación impugnada y la pretensión ejercida. Explica la sentencia que la demanda pide un fallo anulatorio, en concreto uno que declare "la disconformidad a Derecho de la inactividad acreditada" para, seguidamente, solicitar que se ordene a la Administración demandada la realización de las actuaciones más arriba indicadas. Y señala que "los recursos contencioso-administrativos que impugnen la inactividad de la Administración, por la propia naturaleza de la actuación impugnada, no admiten una pretensión anulatoria (...) sino una condena a la Administración demandada a cumplir sus obligaciones". Por eso, la sentencia desestima la que tiene por pretensión anulatoria de CGT.
A continuación dice que no procede ordenar a la Administración demandada que incluya las Escuelas Infantiles y al personal que presta servicios en ellas en la Consejería de Educación y que esta lleve a cabo las actuaciones requeridas por la recurrente ya que no se dan los requisitos exigidos por el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción . En este sentido, señala que no existe ningún acto firme cuya ejecución permita lo que CGT pretende. No se da, pues, el supuesto del apartado 2 de ese precepto. Tampoco concurre, añade, el de su apartado 1 porque no se puede hablar de que haya una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas derivada de una disposición general aplicable directamente ni un acto, contrato o convenio que obligue a realizarla.
El encuadramiento orgánico de las Escuelas Infantiles en la Consejería de Educación no puede considerarse objeto de una prestación concreta o una obligación jurídicamente exigible pues, señala la sentencia, se trata de una cuestión organizativa cuya materialización exige una disposición administrativa que lo acuerde y la tramitación de un procedimiento administrativo así como la disposición de los créditos necesarios. Y, tras apoyarse en sentencias precedentes de la misma Sala, termina diciendo que el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción "exige que la prestación que esté obligada a realizar la Administración demandada y cuyo cumplimiento se pretende sea exigida o reclamada, mediante la interposición del correspondiente recurso, una vez formulado el requerimiento al que se refiere el artículo citado, por quienes tuvieran derecho a esa prestación resultando que la entidad demandante no cumple el requisito indicado".
El motivo de casación admitido a trámite.
Ya hemos visto que el auto de la Sección Primera de esta Sala de 5 de mayo de 2016 ha desestimado el segundo de los motivos de casación interpuestos por CGT contra esta sentencia, debido a que se dirigía a combatir la condena en costas que se le impuso en la instancia, extremo sobre el que la jurisprudencia viene sosteniendo que no cabe debate en casación cuando la razón que se esgrime tiene que ver, como sucedía en este caso, con la alegación de la existencia de serias dudas de Derecho. Además, resalta ese auto, CGT en el trámite abierto para resolver sobre la inadmisibilidad de su segundo motivo manifestó su voluntad de renunciar a él.
Así, pues, expondremos solamente el primer motivo. Según hemos indicado en los antecedentes, sostiene que la sentencia de instancia ha infringido el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción y la jurisprudencia aplicable en relación con los artículos 2 bis 2 , 3.2 a), 12.1 , 12.2 , 13 , 14 y 15 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación . Tal vulneración, nos dice CGT, la comete la sentencia por afirmar que no se dan en este caso los requisitos exigidos por dicho artículo 29.1. Por el contrario, el motivo explica que se solicitó una prestación concreta de la Administración, impuesta por una disposición general que no precisa de actos de aplicación y en favor de una o varias personas determinadas.
En efecto, (i) se solicitó una prestación concreta consistente no sólo en la asunción de competencias por la Consejería de Educación sino también en actuaciones singulares respecto de personas determinadas, las instadas de las Consejerías de Educación y de Familia e Igualdad de Oportunidades; (ii) esa prestación a la que viene obligada la Administración castellano-leonesa deriva de una disposición general, en concreto de los artículo 2 bis 2 y 12 a 15 de la Ley Orgánica 2/2006 teniendo en cuenta que las competencias en materia educativa corresponden en Castilla y León a su Consejería de Educación [Decretos 38/2011 de 7 de julio, y 45/2015, de 23 de julio, y sentencias de la Sala de Valladolid n.º 78/2010 de 19 de enero , y 2013/2011, de 23 de septiembre ]; (iii) esa disposición general de la que resulta la obligación no necesita de actos ulteriores de aplicación: no son necesarios procedimiento y disposición administrativa como dice la sentencia, pues solamente es necesaria la asunción de meras instrucciones de carácter práctico-administrativo diferentes a las que se vienen adoptando en contra de la legalidad vigente; (iv) la prestación viene establecida en favor de varias personas determinadas: los empleados públicos que prestan sus servicios en las Escuelas Infantiles, ya sean afiliados a CGT o ajenos y aquí la recurrente reprocha a la sentencia que, habiendo aceptado su legitimación para recurrir, se la niegue para defender los intereses de esos trabajadores.
La oposición de la Comunidad de Castilla y León.
Nos recuerda que en la contestación a la demanda ya señaló que no se dan en este caso los requisitos necesarios para hablar de inactividad administrativa en los términos en que la concibe el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción . No hay una inactividad prestacional en cumplimiento de una obligación sino solamente una discusión sobre el ejercicio de competencias por las Consejerías de Educación y de Familia e Igualdad de Oportunidades. Invoca al respecto las sentencias de esta Sala de 18 de febrero de 2005 (casación en interés de la Ley 24/2003) y de 21 de diciembre de 2011 (casación 2689/2008) y recuerda que por prestación se debe entender un dar, hacer o no hacer y que el contenido de la Orden recurrida (sic) no tiene nada que ver con una prestación concreta en favor de personas determinadas.
Observa, asimismo, la recurrida que los preceptos de la Ley Orgánica 2/2006 cuya infracción afirma CGT no establecen el derecho a una prestación en el sentido dicho y resalta que lo pedido se refiere "al aspecto organizativo de dos Consejerías" y que "lo que en realidad pretende el recurrente es un cambio organizativo" el cual exige, según la Ley 3/2001, de 3 de julio, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, "una decisión administrativa de carácter organizativo en ese sentido".
El juicio de la Sala : el motivo de casación no puede prosperar.
Según se ha visto, CGT sostiene que la falta de respuesta de la Administración castellano-leonesa a su requerimiento del 6 de octubre de 2011 constituye un supuesto de inactividad del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción . Llega a esa conclusión porque considera que la Ley Orgánica 2/2006 impone que los centros educativos, como lo son las Escuelas de Educación Infantil, estén encuadrados en la Consejería de Educación y que de esa determinación legal surge directamente la obligación cuyo cumplimiento reclamó sin éxito.
En este litigio se dirime realmente una cuestión competencial relacionada con la naturaleza de las Escuelas Infantiles de la Comunidad Autónoma de Castilla y León. De ellas dice la sentencia de la Sala de Valladolid n.º 2013/2011 en la que se ha apoyado CGT que poseen un carácter estrictamente educativo y que han perdido su carácter asistencial, conclusión a la que llega tras el examen de la normativa propia de Castilla y León, y le conduce a afirmar que la competencia sobre ellas debe corresponder a la Consejería de Educación ya que es la Administración educativa. Por eso, dicha sentencia anuló la Orden ADM/740/2010, de 27 de mayo, de la Consejería de Administración Autonómica que reguló el procedimiento de admisión para el primer ciclo de educación infantil en la Escuelas Infantiles de titularidad de la Comunidad de Castilla y León.
Ahora bien, a pesar de esa naturaleza de estas Escuelas y de esa competencia de la Consejería de Educación establecidas ambas por la Sala de instancia en interpretación del Derecho autonómico, no se dan las premisas que fundamentarían la pretensión de CGT. Pretensión en la que, hemos de precisar, no advertimos la desviación a que se refiere la sentencia recurrida ya que pedir que se declare contraria a Derecho la que se tiene por inactividad no equivale a pedir su anulación. Ciertamente, no se puede anular lo que no existe pero sí se puede decir --y pedir que se diga por un tribunal de justicia-- que la inacción es antijurídica, o sea, disconforme a Derecho. Cosa distinta serán las consecuencias de tal antijuridicidad entre las que no caben pronunciamientos anulatorios sino, en su caso y conforme al artículo 32.1 de la Ley de la Jurisdicción , de condena a hacer lo que no se hizo y se debía haber hecho.
Aclarado ese extremo, hay que coincidir con la sentencia de instancia y con el escrito de oposición en que de la Ley Orgánica 2/2006 no nace una obligación concreta de la Comunidad Autónoma --exigible por los empleados públicos que prestan servicios en las Escuelas Infantiles-- para que, sin disposición ni actuación intermedia alguna, la Consejería de Educación realice las actividades que se le reclamaron de tal manera que su falta de atención a lo instado por CGT pueda ser considerada inactividad a los efectos del artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción .
Basta leer los preceptos que CGT considera infringidos por la sentencia para comprobarlo.
En efecto, el artículo 2 bis define los elementos integrantes del Sistema Educativo Español, precisa que las Administraciones educativas son los órganos de la Administración General del Estado y de las Administraciones autonómicas competentes en materia educativa y consigna los instrumentos con los que conseguir sus fines. Luego, la Ley Orgánica enumera las enseñanzas, entre las que incluye a la Educación Infantil [artículo 3.2 a)] y las etapas educativas [artículo 3.2 a)]. Establece después los principios generales que han de informar la educación infantil (artículo 12), los objetivos que ha de perseguir (artículo 13) y la ordenación de esta etapa y los principios pedagógicos que han de regir en ella (artículo 14). Por último, sienta los criterios que han de presidir la oferta de plazas y la gratuidad de su segundo ciclo (artículo 15).
No hay rastro aquí de la imposición de prestaciones en favor de los empleados públicos de las Escuelas Infantiles a las que la Administración de Castilla y León vendría obligada directamente sin intermedio de disposiciones y actos de aplicación. Por tanto, no cabe hablar de la inactividad relevante para el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción .
En consecuencia, procede desestimar el motivo y el recurso de casación.
Costas.
A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 3.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Que no ha lugar al recurso de casación n.º 3389/2015, interpuesto por la Confederación General del Trabajo de Castilla y León (CGT) contra la sentencia n.º 1.834, dictada el 31 de julio de 2015, por la Sección de Refuerzo A de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid y recaída en el recurso n.º 122/2012, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
