STS 1012/2017, 7 de Junio de 2017

En el recurso contencioso-administrativo n.º 23/2015, seguido en la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Rioja, con fecha 4 de febrero de 2016, se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: «FALLO. Que debemos estimar y estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto, por la representación de ASISTA ASITENCIA SANITARIA INTERPROVINCIAL DE SEGUROS, S.A.U., contra la Orden 17/2014, de 16 de noviembre de 2014, de la Consejería de Administración Pública y Hacienda, por la que se establece y regula el precio público por los servicios sanitarios prestados a particulares en los centros del Servicio Riojano de Salud, que declaramos contraria a derecho y anulamos.- Todo ello, sin que proceda hacer una condena en costas».

Esta sentencia fue notificada al Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Rioja, en la representación que ostenta, el día 17 de febrero de 2016.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Rioja, en la representación que ostenta, presentó escrito de preparación del recurso de casación con fecha 1 de marzo de 2016, en el que manifestó su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

Por diligencia de ordenación de fecha 9 de marzo de 2016, se acordó tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

El Letrado de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Autónoma de la Rioja, en la representación que ostenta, presentó con fecha 8 de junio de 2016, escrito de formalización e interposición del recurso de casación, en el que reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló los motivos que estimó pertinentes, esto es:

1. ) El primero, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por falta de motivación. Se consideran infringidas las normas reguladoras de las sentencia. El artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento Civil exige que las sentencia sean motivadas, congruentes y den razón de su decisión; exigencia que se contiene, también, en los artículos 24 y 120 de la Constitución .

2. ) El segundo, al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional , por incongruencia omisiva. Se consideran infringidas las normas reguladoras de la sentencia. El artículo 33.1 y 67.1 de la Ley Jurisdiccional dispone que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso, y los artículos 209.3 º y 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil exigen que las sentencia sean motivadas, congruentes y den rezón de su decisión; exigencia que se contiene, también, en los artículos 24 y 120 de la Constitución ; con sus correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala «dicte sentencia casando y anulando la sentencia recurrida; y, conforme a lo dispuesto en el artículo 95.2-d) de la LJCA , resuelva el recurso dentro de los términos en que se ha planteado el debate, desestimando el recurso contencioso-interpuesto».

La entidad ASISA, ASISTENCIA SANITARIA INTERPROVINCIAL DE SEGUROS, S.A.U., representada por el procurador D. José Toledo Sobrón, compareció y se personó, en concepto de parte recurrida.

Por providencia de fecha 19 de septiembre de 2016, la Sala Tercera -Sección Primera- acordó, admitir a trámite el presente recurso de casación, y remitir las actuaciones a la Sección Segunda, de conformidad con las normas de reparto de los asuntos entre las Secciones.

Dado traslado del escrito de formalización e interposición del recurso de casación, la entidad ASISA, ASISTENCIA SANITARIA INTERPROVINCIAL DE SEGUROS, S.A.U., representada por el procurador D. José Toledo Sobrón, parte recurrida, presentó escrito de oposición con fecha 28 de noviembre de 2016, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, esto es:

1. ) El primer motivo, inexistente motivación contraria a las reglas de la lógica o la razón de la sentencia recurrida; la motivación es conforme a la normativa y jurisprudencia aplicable; desarrollo directo de la LSLR y de la LTPPLR por la Orden de Precios Públicos; inexistencia de precepto alguno en la LSLR, en la LTPPLR o en el propio Decreto 87/2003 que disponga que la Orden es un reglamento de desarrollo del Decreto; inexistente remisión del Decreto a la LTPPLR para que el contenido de aquel sea desarrollado mediante Orden. La intermediación del Decreto 87/2003 no convierte a la Orden en norma de desarrollo de aquel, siendo irrelevante que el Decreto fuera sometido al dictamen del Consejo Consultivo de la Rioja, dado que la Orden de precios públicos es un reglamento ejecutivo. Irrelevancia del rango de la Orden a efectos de determinar si era preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de la Rioja.

2. ) El segundo motivo, la recurrente aduce la existencia de incongruencia omisiva en la sentencia recurrida, cuando en realidad lo que hace es denunciar la infracción de lo dispuesto en el artículo 36 de la Ley 4/2005 de Funcionamiento y Régimen Jurídico de la Administración de la Comunidad Autónoma de La Rioja y de la doctrina jurisprudencial que entiende que emana de las STS de 2 de julio de 199 y 20 de octubre de 2005 , que cita. Por tanto, nos oponemos al segundo motivo de casación porque no existe incongruencia omisiva y, además, porque debería haberse fundado en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate del artículo 88.1.d) de la LJCA , no en el artículo 88.1.c). Por lo tanto, este segundo motivo casacional es también inadmisible por su deficiente interposición y su carencia de fundamento con arreglo a los artículos 92.1 . y 93.2, apartados b ) y d) de la LJCA ( en este sentido, Autos del Tribunal Supremo de fechas 19 de mayo , 2 y 9 de junio de 2016 ); suplicando a la Sala «dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de casación y confirme la anulación de la Orden 17/2014, de 16 de noviembre de 2014, de la Consejería de Administración Pública y Hacienda por la que se establece y regula el precio público por los servicios sanitarios prestados a particulares en los centros del Servicio Riojano de Salud».

Terminada la sustanciación del recurso, y llegado su turno, se señaló para deliberación, votación y fallo el 30 de mayo de 2017, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Con fecha 31 de mayo de 2017, la presente sentencia pasa a la firma de los Excmos. Señores que conforman la Sección Segunda.

Objeto del presente recurso de casación.

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de fecha 4 de febrero de 2016 , estimatoria del recurso contencioso administrativo dirigido contra la Orden 17/2014, de 16 de noviembre, de la Consejería de Administración Pública y Hacienda, por la que se establece y regula el precio público por los servicios sanitarios prestados a particulares en los centros del Servicio Riojano de Salud.

En lo que ahora interesa consideró la Sala de instancia que siendo la Orden una disposición de carácter general que afecta al destinatario de la atención o prestación sanitaria, ámbito subjetivo que no se concreta a los sujetos que se integran en la estructura administrativa, resulta preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja; además añade que en cuanto al trámite de audiencia, si bien no está previsto en relación a las disposiciones que tengan por objeto exclusivo la regulación de los tributos o ingresos de derecho público, la Orden afecta directamente a los consumidores y usuarios, por lo que debió haberse acordado el trámite de audiencia previsto en la normativa riojana.

Sobre el alcance del art. 88.1.c) de la LJCA : Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales.

Dado que la parte recurrente articula su motivo de casación encauzándolo a través de dos motivos de casación al amparo del art. 88.1.c) de la LJCA , resulta conveniente delimitar su alcance.

Este motivo no comprende los vicios que se producen al enjuiciar o juzgar las cuestiones suscitadas, no sirve para reparar vicios in iudicand , sino sólo para sustanciar el recurso por posibles incumplimientos de las reglas procedimentales que incluyen, claro está, las que rigen la propia sentencia, esto es, sirve para reparar vicios in procedendo . El "qué" del fallo sobre el que se proyecta la infracción queda al margen de este motivo; interesa sólo el "como" de la sentencia cuando en su formación se ha desatendido las normas esenciales previstas en el ordenamiento jurídico.

Por ello, las cuestiones jurídicas objeto del debate suscitado en la instancia no pueden dilucidarse en un recurso de casación en el que sólo se ha hecho valer motivos por la vía del apartado c) del art. 88.1. Por tanto, la conformidad jurídica de la sentencia en cuanto consideró procedentes el dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja y el trámite de audiencia, resultan cuestiones extrañas a las que deben ser objeto de atención en la presente sentencia.

Sobre la falta de motivación de la sentencia impugnada: el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo.

Considera la parte recurrente que se ha infringido el art. 218.2 de la LEC , en relación con los arts. 24 y 120 de la CE , pues la motivación que exterioriza la sentencia es contraria a las reglas de la lógica y la razón, pues parte de una jurisprudencia que concluye en sentido opuesto al que se recoge. Existe, según su parecer, una contradicción in términis , puesto que la Sala «después de descartar la preceptividad del dictamen en casos de desarrollo mediato, considera que se ha producido un desarrollo inmediato de la Ley, porque el Decreto reviste carácter general, y precisa de un complemento posterior, vía Orden de precios públicos. No es eso lo que señala la jurisprudencia que cita la Sentencia, y tampoco se entiende la razón por la que la intermediación de una norma reglamentaria tenga que ser particular para cada precio público». Considera, pues, que la jurisprudencia que se cita previene que un reglamento de segundo grado, no es desarrollo directo de la norma legal y no precisa cumplir los trámites de elaboración previstos para los reglamentos ejecutivos; siendo la Orden objeto del recurso un reglamento de segundo grado. Por lo que, con estos antecedentes, no se entiende que la sentencia considere preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo y anule la norma.

Como se ha avanzado anteriormente, no puede hacerse valer por el cauce del art. 88.1.c) de la LJCA una discrepancia sobre el fondo de las cuestiones planteadas. Como resulta de los términos en los que se pronuncia la sentencia no existe falta de motivación alguna, utilizando la parte recurrente esta vía para cuestionar la conformidad jurídica del pronunciamiento realizado por la Sala de instancia. Así es, todo el hilo argumental de la recurrente es que dado que estamos ante un reglamento de segundo grado no era preceptivo el dictamen del Consejo Consultivo, y que así debió de declararlo la sentencia. Cuestión de fondo que resulta ajena a este motivo. Sin embargo, la sentencia de instancia, de forma clara y rotunda, parte de dicho presupuesto, esto es que la Orden no es reglamento de segundo grado, sino que desarrolla directamente la Ley, en concreto el art. 67.3 de la Ley 2/2002 , era preciso dicho dictamen. Resulta de una elemental lógica que siendo ello así, fuera exigible el dictamen del Consejo Consultivo.

La falta de motivación, pues, nada tiene que ver con la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión "la ratio decidendi" en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre , F. 2, 100/1999, de 31 de mayo , F. 2, 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3, 80/2000, de 27 de marzo , F. 4, 210/2000, de 18 de septiembre , F. 2, 220/2000, de 18 de septiembre, F. 2 y 32/2001, de 12 de febrero F. 5). Está suficientemente motivada una sentencia cuando permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre otras muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo, F. 1 ; 14/1984, de 3 de febrero, F. 2 ; 177/1985, de 18 de diciembre, F. 4 ; 23/1987, de 23 de febrero, F. 3 ; 159/1989, de 6 de octubre, F. 6 ; 63/1990, de 2 de abril, F. 2 ; 69/1992, de 11 de mayo, F. 2 ; 55/1993, de 15 de febrero, F. 5 ; 169/1994, de 6 de junio, F. 2 ; 146/1995, de 16 de octubre, F. 2 ; 2/1997, de 13 de enero, F. 3 ; 235/1998, de 14 de diciembre, F. 2 ; 214/1999, de 29 de noviembre, F. 5 ; y 214/2000, de 18 de diciembre , F. 4).

En el presente caso, sobre el particular que nos ocupa, la sentencia recoge diversos pronunciamientos jurisprudenciales para distinguir diversos tipos de reglamentos, así como pronunciamientos de la propia Sala en dicho sentido; hecha las oportunas distinciones, considera que de entre los diversos tipos de reglamento «en el presente supuesto que se enjuicia, la Orden 17/2014, de 16 de noviembre de 2014, es una disposición de carácter general que no se limita a extraer consecuencias organizativas en el ámbito de la distribución de competencias y organización de los servicios, sino que se trata de una disposición general que se dicta como consecuencia de una norma de rango legal, ya que, sin la orden impugnada, el artículo 67.3 de la Ley 2/2002, de Salud de La Rioja -y concretamente el reembolso de gastos que contempla-, no podría aplicarse, innova el ordenamiento jurídico en cuanto establece los precios públicos y los servicios sanitarios a los que se aplica, concreción que no hace la Ley 2/2002, y no se limita al ámbito interno o doméstico de la propia Administración, pues el pago afecta al destinatario de la atención o prestación sanitaria, ámbito subjetivo que no se concreta a los sujetos que se integran en la estructura administrativa». Y claramente diferencia el alcance de la Orden, como disposición general que directamente desarrolla el citado precepto, del Decreto 87/2003, «No obsta a la anterior conclusión la existencia del Decreto 87/2003, de 18 de julio, por el que se determinan los bienes, servicios y actividades susceptibles de ser retribuidos mediante precios públicos, pues este Decreto no se limita al ámbito de los servicios sanitarios, sino a determinar los bienes, servicios y actividades por los que se podrá exigir el pago de precios públicos y con únicamente este decreto tampoco resultaría aplicable el artículo 67.3 de la Ley de Salud de La Rioja ». Por tanto, siendo la Orden desarrollo del art. 67.3 de la Ley y no desarrollo del Decreto 87/2003, «Ha de concluirse, a la vista de lo señalado, que tenía que haberse recabado el preceptivo dictamen del Consejo Consultivo de La Rioja, conforme a los artículos 1.1 , 10.1 y 11.c) de la Ley 3/2001, del Consejo Consultivo de La Rioja ».

Se podrá discrepar o no de la corrección jurídica de la sentencia, pero lo que resulta incontestable es que se expresan las razones y criterios jurídicos esenciales fundamentadores de la decisión, esto es, la "ratio decidendi" que determina aquélla.

Sobre la incongruencia omisiva: Falta de Audiencia del Consejo Consultivo Riojano.

Considera la parte recurrente que se ha incurrido en un vicio de incongruencia omisiva, en tanto que el art. 33.1 y 67.1 de la LJCA ha dejado de dar respuesta a varias cuestiones controvertidas, y añade la infracción de los arts. 209.3 y 218.1, en relación con los arts. 24 y 120 de la CE , en tanto se exige que las sentencias sean motivadas.

Es de hacer notar la confusión conceptual en que incurre la parte recurrente. La incongruencia omisiva se produce cuando el órgano judicial deja sin respuesta alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes; pero lo que no cabe distinguir es entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas, pues si con respecto a las primeras puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas y, además, la eventual lesión del derecho fundamental deberá enfocarse desde el prisma del derecho a la motivación de toda resolución judicial, respecto de las segundas la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor siempre y cuando la pretensión omitida haya sido llevada al juicio en el momento procesal oportuno. La anterior reflexión cobra especial relevancia en el ámbito de la jurisdicción contencioso-administrativa, en la que el art. 33 LJCA , ordena que el enjuiciamiento de los órganos de este orden jurisdiccional se produzca «dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición». Pues bien, dado que en el proceso contencioso-administrativo se ejercita necesariamente una pretensión de declaración de disconformidad del acto o resolución recurrida con el Ordenamiento jurídico (a lo que puede añadirse la pretensión del reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para su pleno restablecimiento, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios), adquieren especial relevancia los motivos aducidos en defensa de la ilegalidad de la actuación administrativa, si bien ello no enerva la distinción entre motivos sustanciales y no sustanciales susceptibles de ser resueltos tácitamente ( SSTC 91/2003, de 19 de mayo ; 83/2004, de 10 de mayo ; 146/2004, de 13 de septiembre ; 174/2004, de 18 de octubre ; 250/2004, de 20 de diciembre ). Por tanto, debe distinguirse entre las alegaciones aducidas por las partes para fundamentar sus pretensiones y las pretensiones en sí mismas consideradas; de manera que si bien respecto de las primeras no es necesaria una contestación explícita y pormenorizada a todas y cada una de ellas, siendo suficiente, en atención a las circunstancias particulares del caso, una respuesta global y genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales, la exigencia de congruencia, referida a la pretensión misma, es más rigurosa. Pues, en este caso, para poder apreciar la existencia de una respuesta tácita y una mera omisión sin trascendencia constitucional, es necesario que del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución pueda deducirse razonablemente, no sólo que el órgano judicial ha valorado la pretensión deducida, sino, además, los motivos fundamentadores de ella ( SSTC 26/1997, de 11 de febrero ; 129/1998, de 16 de junio ; 181/1998, de 17 de septiembre ; 15/1999, de 22 de febrero ; 74/1999, de 26 de abril ; y 94/1999, de 31 de mayo , entre otras muchas). El respeto al principio de congruencia exige que se establezca los hechos relevantes para decidir el pleito y aplicar la norma del ordenamiento jurídico que sea procedente; no hay pues, incongruencia cuando se resuelve las cuestiones controvertidas en el proceso, y no es exigible que la sentencia tenga que dar una respuesta explícita y pormenorizada a todos y cada uno de los argumentos de las partes, siempre que exteriorice, tomando en consideración las pretensiones y alegaciones de aquéllas, los razonamientos jurídicos que, en el sentir del Tribunal, justifican el fallo (Cfr. SSTS de 20 de diciembre).

Pues bien, atendiendo a lo dicho en la sentencia sobre el principio de audiencia y su vulneración en el caso que nos ocupa, ha de ponerse de manifiesto que se recoge en la sentencia un examen de la legislación positiva aplicable en la materia con carácter general y con carácter singular respecto del caso que examinaba, con referencia a la Ley riojana 5/2013 sobre defensa de los consumidores y el Decreto 35/2013 que prevé como función del Consejo Riojano de Consumo el emitir informes preceptivos no vinculantes en la tramitación de disposiciones de carácter general relativas a las materias que afecten directamente a los consumidores, y sigue la Sala afirmando que «El artículo 3 de la Orden 17/2014 contempla como sujetos obligados al pago de los precios públicos a quienes tengan la condición de tercero obligado al pago según la normativa del Sistema Nacional de Salud y a los usuarios sin derecho a al asistencia de los servicios de salud, admitidos como pacientes privados, de conformidad con lo establecido en el artículo 16 de la Ley 14/1986 General de Sanidad .

Pues bien; teniendo en cuenta los sujetos obligados al pago antes indicados que contempla la orden, la Sala considera que ésta afecta directamente a los consumidores y usuarios, por lo que debió haberse acordado el trámite de audiencia previsto en el artículo 32.1.g) de la Ley 5/2013 de La Rioja , así como la consulta al Consejo Riojano de Consumo, prevista en el artículo 35 de la Ley citada .

En relación con un supuesto similar, puede citarse la STSJ de Murcia nº 787/2011, de 22 de julio ».

Resulta evidente que en modo alguno puede denunciarse una incongruencia omisiva, pues existe una respuesta explícita sobre la cuestión objeto de debate. Sin que el hecho de que no entrara a atender la Sala todos los argumentos argüidos por la parte recurrente y con la intensidad que reclama, no conlleva el vicio de incongruencia que denuncia, y, desde luego, en modo alguno puede acogerse la alegación de que " La sentencia despacha la cuestión...", pues existe una explicación absolutamente razonable y visible empleando una elemental lógica deductiva, cuando se remite a lo dispuesto en el art. 3 de la Orden.

Respecto de la motivación contraria a la lógica, cabe recordar lo dicho en el Fundamento anterior; a lo que cabe añadir que el planteamiento de la parte recurrente lo que realmente descubre es una discrepancia con la conformidad jurídica de la sentencia en cuanto al fondo, como pone de manifiesto que centre su posición en que «Igual que se dijo en el motivo precedente, la Orden no innova nada el ordenamiento jurídico. Y por esa razón, se estima que tampoco afecta directamente a los intereses de los consumidores y usuarios. Máxime, cuando se limita a señalar el coste efectivo del servicio, según exige también el precepto legal transcrito. Por tanto, la Orden está absolutamente predeterminada en estas cuestiones, no puede regular automáticamente la materia, y no afecta directamente a los intereses de los consumidores y usuarios».

Sobre las costas.

Los razonamientos expuestos justifican el rechazo de todos los motivos de casación y la desestimación del recurso, debiendo imponerse, conforme al artículo 139.2 LJCA , las costas a la parte recurrente. Si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que reconoce el apartado 3 de dicho precepto señala como cifra máxima por dicho concepto la de 8.000 euros.