STS 995/2017, 5 de Junio de 2017

La Sección primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en el recurso nº 319/2009, dictó sentencia con fecha tres de febrero de dos mil dieciséis , cuyo Fallo es del siguiente tenor literal:

" DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alexander , D. Rosana , y Safimivi SL, contra la resolución del Director General de Urbanismo de la Generalitat Valenciana, de 5 de junio de 2009, declarando definitivamente aprobado el expediente de Plan General de Pinoso, publicado en el BOP de Alicante en fecha 29 de julio de 2009.

No procede hacer especial pronunciamiento de las costas procesales.

Notifiquese la presente Sentencia (...)"

Notificada a las partes, la recurrente presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando se tuviese por preparado recurso de casación, a ello se accedió por resolución de veintiocho de abril de dos mil dieciséis, en la que se acordaba el emplazamiento de los interesados para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala las partes expresadas en el encabezamiento de la presente.

La representación procesal de Dña. Rosana formuló recurso de casación, con base en los motivos que, en síntesis, son los siguientes:

"PRIMER MOTIVO.- Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables: vulneración del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta. Omisión del necesario procedimiento para anular el acuerdo de 10 de marzo de 1999 ratificado el día 26 deI mismo mes.

SEGUNDO MOTIVO .- Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables: vulneración del art. 54.1.c) de la Ley 30l1992 y la jurisprudencia que lo interpreta. Falta de motivación del acuerdo de 21 de marzo de 2002 al desvincularse de su predecesor de 1999.

TERCER MOTIVO.- Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables: vulneración del art. 9.3 de la Constitución Española y la jurisprudencia que lo Interpreta. Actuar arbitrario del Ayuntamiento.

En efecto, íntimamente vinculada a la causa anterior existe otra lectura que se le puede dar a la sentencia objeto de esta casación, cual es que la misma está permitiendo un actuar arbitrario por parte del Ayuntamiento ya que le está dando luz verde para que se desentienda de los compromisos que asumió en el acuerdo de 10 de marzo de 1999. Ello supone vulnerar frontalmente el art. 9.3 de nuestra Constitución .

Permitiendo la sentencia que el Ayuntamiento se desentienda de los compromisos asumidos al aceptar la cesión de terrenos, se está ocasionando un perjuicio a mi representada al permitir la reducción de los parámetros de edificabilidad asignados a la zona, edificabilidad que el ente local se había comprometido a conservar. Este abandono caprichoso de los compromisos aceptados configura precisamente la actividad arbitraria vetada por la Constitución.

CUARTO MOTIVO.- Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA . Infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia aplicables: vulneración del art. 3.1 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta. Doctrina de los actos propios."

Acordada la admisión a trámite por providencia de seis de septiembre de dos mil dieciséis, y remitidas las actuaciones a esta Sección quinta para su sustanciación, se dio el oportuno traslado a las partes recurridas. Tanto la GENERALIDAD VALENCIANA como el AYUNTAMIENTO DE PINOSO han formulado su oposición a lo alegado de contrario, para solicitar la desestimación del recurso.

Tramitado el mismo, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento, a cuyo fin se fijó, para su deliberación, votación y fallo, el treinta y uno de mayo de dos mil diecisiete, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Se interpone el presente recurso, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de tres de febrero de dos mil dieciséis, en el recurso nº 319/2009 , dirigido contra la resolución del Director General de Urbanismo de la Generalitat Valenciana, de 5 de junio de 2009, declarando definitivamente aprobado el expediente de Plan General de Pinoso, publicado en el BOP de Alicante en fecha 29 de julio de 2009.

La demanda formulada contenía la siguiente solicitud:

"Se declare la nulidad del Plan General de Ordenación Urbana de Pinoso aprobado por resolución objeto de autos, ordenando a la Administración local la elaboración de una nueva normativa que recoja los mismos parámetros y magnitudes vigentes en las anteriores Normas Subsidiarias para la Zona 1 de Suelo Urbano (Edificabilidad: 2,5 m2/m2; Altura máxima: Planta Baja más cinco alturas de grado 2), donde se enclavan los terrenos de mi mandante, en el momento de la cesión llevada a cabo por el mismo para dotaciones públicas a favor del Ayuntamiento.

Subsidiariamente en caso de no estimar la anterior petición, se reconozca a mi mandante el derecho a percibir una indemnización económica en concepto de la pérdida de edificabilidad producida en sus terrenos con motivos de la aprobación del nuevo Plan General, indemnización que se valoraría a razón de 531,52 euros por cada metro de techo mermado con motivo de la modificación en la edificabilidad. Para el caso de que esta Sala no estimase oportuno adoptar dicho valor cara al cálculo del importe indemnizatorio, suplicamos entonces se fijen los parámetros para adoptar el mismo en fase de ejecución de sentencia.

Subsidiariamente en caso de no estimar la anterior petición, se condene al Ayuntamiento de Pinoso a adoptar con mi representada un Convenio por el cual se obligase a hacer efectivo la antedicha edificabilidad mermada con motivo de la aprobación del nuevo Plan General, en otra zona que entre ambas partes se acordase, ello mediante la figura de reserva de aprovechamiento preceptuada en el art. 186 de la LUV ."

La parte actora articula su pretensión estimatoria de la demanda alegando como hechos que:

"el Pleno de Pinoso, en sesión celebrada en fecha 26 de diciembre de 1997, aceptó la cesión gratuita de los terrenos del actor sitos a Poniente del Paseo de la Constitución, que con una superficie de 4.271 m2 estaban destinados por el documento de planeamiento vigente a dotaciones, acuerdo que fue instrumentalizado dos años después, mediante acuerdo de la Comisión de Gobierno de 10 de marzo de 1999, donde la cesión estaba condicionada a una serie de condiciones por parte del Ayuntamiento, entre los que se encontraba en su punto d), comprometerse a mantener la misma normativa urbanística existente en la actualidad, la que contemplan las Normas Subsidiarias del Planeamiento Municipal de Ordenación Urbana, que se encuentra en avanzado estado de confección.

Añade que bajo dichos compromisos, la Comisión de Gobierno en sesión de 10 de marzo de 1999 acordó; aceptar la cesión gratuita del terreno de propiedad descrito de 4271 m2 situados en zona de equipamiento, y aceptar los condicionantes descritos en el acuerdo, siendo que posteriormente, en fecha 26 de marzo de 1999, el Pleno del Ayuntamiento de Pinoso incluyó en su orden del día la aceptación condicionada de terrenos para tratar la ratificación del contenido del acuerdo de la Comisión de Gobierno de 10 de marzo de 1999, lo que fue realizado por unanimidad, considerándose aceptados el suelo y sus condiciones de cesión.

Refiere que el actor es titular de otros terrenos en la misma zona, sobre los que deberían materializarse las obligaciones adquiridas en virtud de la aceptación de la cesión, al resultar todos ellos resultado de la misma Unidad de Ejecución, zona calificada como suelo urbano con edificabilidad de 2,50 m2/m2 y una altura de planta baja más 5 alturas de grado dos, pero no obstante lo expuesto, y a pesar de los compromisos adquiridos por el Ayuntamiento, en la normativa integrante del nuevo Plan General de Ordenación Urbana de Pinoso, la edificabilidad en la zona donde se ubican los terrenos se ha visto mermada, al pasarse de una altura máxima permitida de planta baja más cinco alturas, a planta baja más una altura".

La Generalitat Valenciana sostiene su pretensión desestimatoria de la demanda alegando, en síntesis, que las cuestiones que discute la demanda pertenecen a la ordenación pormenorizada, y por tanto son de competencia municipal.

Añade que "en todo caso dichos motivos deben ser desestimados, pues no es defendible que los intereses de los actores tengan que prevalecer sobre el criterio del Ayuntamiento, siendo que el planeamiento que hace la Corporación Municipal es conocido y está plasmado en las normas y fichas del Plan, en las que establece una ordenación pormenorizada, y los actores, sin aportar prueba alguna en contra y centrándose exclusivamente en sus intereses pretenden hacer valer intereses particulares para poder edificar más alturas de las permitidas".

La codemandada, Ayuntamiento de Pinoso, sostiene su pretensión desestimatoria de la demanda, señalando que "no se pueden negar los actos a que se hace referencia de contrario, pero sí que se debe precisar que la cesión gratuita a la que se remite la parte, no tuvo lugar al tiempo de ser adoptados dichos acuerdos, sino en el año 2002, pues a pesar de ser firme el acuerdo municipal de 26 de marzo de 1999, el actor no realizó la cesión condicionada a la que se comprometió, sino que llegado al año 2002, el actor instó la tramitación del expediente a fin de mantener suelo edificable en la parcela de su propiedad, resultando necesario a tal fin la cesión obligatoria y gratuita del suelo necesario para equipamiento y sistemas generales".

Añade que "el resultado de dicho expediente fue la escritura pública de segregación y cesión de fecha 22 de marzo de 2002, que detalla que la cesión le permitió obtener la edificabilidad del solar de su propiedad emplazado en la misma Unidad de Actuación, una vez realizó las cesiones obligatorias y gratuitas que resultaban precisas a tal fin, siendo que al tiempo de ser realizada dicha transmisión, ninguna mención se realizó en la escritura pública ni en los documentos anexos, acerca de la existencia del acuerdo de 26 de marzo de 1999, sino lo contrario, ya que la facultad del Alcalde para el otorgamiento de dicho documento tuvo lugar en atención al acuerdo de la Comisión de Gobierno de 21 de marzo de 2002 anexado mediante testimonio a la escritura pública, en el que nada se indica sobre los acuerdos del año 1999".

Refiere que "la demanda omite dos datos relevantes, siendo el primero que se tramitó un expediente de modificación de Normas Subsidiarias de Planeamiento, en el año 2005, con suspensión cautelar del otorgamiento de licencias y la tramitación de programas en la zona afectada, que se publicó en el DOGV, sin que el actor realizase alegación alguna, cuando pretendía reducir las alturas en la zona de actuación de baja más cinco a baja más una, aunque no obstante lo expuesto, el expediente no llegó a concluir en la modificación puntual pretendida, siendo lo cierto que la edificabilidad y alturas propuestas tuvieron vigencia tras su incorporación al PGOU.

El segundo dato relevante es la solicitud por el actor de licencia para la construcción de un total de 56 viviendas con total ocupación de la parcela de su propiedad con elevación de baja más 2 alturas más ático, siendo concluido el expediente mediante su concesión en fecha 28 de julio de 2008, lo que significa que el actor obtuvo licencia para edificar el 100% de su parcela, con anterioridad a la entrada en vigor del PGOU, y si bien al tiempo de solicitar la licencia la altura se correspondía con la prevista en las Normas Subsidiarias de Planeamiento, baja más 5 alturas, sólo solicitó edificar en baja más 2 alturas más ático, sin efectuar reserva alguna de aprovechamiento".

La sentencia, tras recoger el contenido del acuerdo de la Comisión de Gobierno en fecha 10 de marzo de 1999 y del Pleno en fecha 26 de marzo de 1999, razona que: "En base a tales acuerdos sostiene la actora que el Ayuntamiento ha incumplido los compromisos que asumió en el acuerdo de 10 de marzo de 1999 y ratificó en sesión plenaria de 26 de marzo de 1999, pues si bien el actor cumplió y cedió los terrenos, el Ayuntamiento incumplió el acuerdo al reducir la edificabilidad en el solar del actor.

Por su parte el Ayuntamiento de Pinoso sostiene que si bien no niega la existencia de tales actos, lo cierto es que la cesión gratuita no tuvo lugar en base a dicho acuerdo a pesar de ser firme en el año 1999, sino en el año 2002, al instar el actor la tramitación de expediente a fin de obtener suelo edificable en su parcela, resultando necesario para ello la cesión obligatoria y gratuita del suelo necesario para equipamiento y sistemas generales, resultando de dicho expediente la escritura pública de segregación y cesión de 22 de marzo de 2002, que ninguna referencia hace al aludido acuerdo.

Debemos por tanto atender al contenido de la citada escritura pública de segregación y cesión, de fecha 22 de marzo de 2002, que establece como estipulaciones ......

Pues bien, siendo que el acuerdo de fecha 10 de marzo de 1999, recoge la necesidad de la firma de la reglamentaria escritura pública de cesión de los terrenos nombrados, no consta en el presente procedimiento otra escritura pública que la de 22 de marzo de 2002, la cual, tal y como hemos señalado, en ningún momento recoge condición alguna de la cesión, ni se remite al citado acuerdo de 10 de marzo de 1999, ni a su ratificación plenaria de 26 de marzo de 1999, sino que se remite al acuerdo de 21 de marzo de 2002 de la Comisión de Gobierno, que acuerda aceptar la cesión que realice de los terrenos de ... ..., sin establecer condición alguna distinta, de que todos los gastos e impuestos que pueda generar su ejecución serán a cargo del Ayuntamiento de Pinoso, siendo además que el acuerdo de 10 de marzo de 1999, establecía una condición de mantener la normativa urbanística de manera genérica y sin hacer referencia alguna a la edificabilidad que se pretende mantener, por lo que procede desestimar el recurso interpuesto al no resultar acreditada que la cesión se realizase al amparo del acuerdo de 10 de marzo de 1999.

Tal conclusión no resulta desvirtuada por las alegaciones de la actora en conclusiones donde refiere que no es cierto que no realizase la cesión a la que se comprometió, que sí que se realizó, aunque no se formalizó hasta el 2002, pero en todo caso al amparo del acuerdo de 1999, acuerdo que seguía vigente en aquel momento y que no establecía fecha ni plazo para su formalización, pues reconociendo la actora que se formalizó en la citada escritura pública de 2002, la misma, como ya hemos señalado, no contiene referencia alguna al citado acuerdo de 1999".

La representación procesal de Dña. Rosana formuló recurso de casación, con base en los motivos que, en síntesis, son los siguientes:

"1º) Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA por vulneración del art. 62.1.e) de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta. Omisión del necesario procedimiento para anular el acuerdo de 10 de marzo de 1999 ratificado el día 26 del mismo mes.

2. ) Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA , por vulneración del art. 54.1.c) de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta. Falta de motivación del acuerdo de 21 de marzo de 2002 al desvincularse de su predecesor de 1999.

3. ) Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA por vulneración del art. 9.3 de la Constitución Española y la jurisprudencia que lo interpreta. Actuar arbitrario del Ayuntamiento.

4. ) Al amparo del art. 88.1.d) de la LJCA por vulneración del art. 3.1 de la Ley 30/1992 y la jurisprudencia que lo interpreta. Doctrina de los actos propios."

Con carácter previo al examen de los motivos, es necesario dar respuesta a la inadmisibilidad del recurso planteada por ambas administraciones recurridas.

Señala el Ayuntamiento que "debemos instar la inadmisión del recurso de casación presentado, toda vez, la totalidad de los motivos invocados se limitan a reiterar una y otra vez los argumentos que ya fueron esgrimidos en la instancia, debidamente rechazados por la Sala de instancia".

Por su parte, la Generalidad Valenciana razona que "El recurrente realiza unas alegaciones genéricas a la vulneración de la legislación enunciada, pero sin exponer en qué medida la sentencia ha vulnerado los preceptos enunciados en el escrito de preparación. El recurrente lo único que hace es poner de manifiesto su disconformidad con la sentencia recurrida y está reabriendo el debate de la instancia alejándose el recurrente de la naturaleza del recurso de casación".

Según hemos señalado de forma reiterada, en el recurso de casación, por su propia naturaleza y carácter, es primordial que se combatan los razonamientos de la sentencia impugnada, y no los argumentos del acto administrativo de que trae causa reproduciendo los argumentos de la demanda en lugar de atacar la sentencia por cuanto lo que debe discutirse son los razonamientos de la sentencia objeto de recurso de casación.

En nuestro Auto de 14 de octubre de 2005 , hemos señalado que "No ha de olvidarse que la mera reiteración de los argumentos expuestos en la instancia resulta incompatible con la técnica procesal de la casación, cuyo objeto es la impugnación de la resolución judicial recurrida y no el acto administrativo, y en el que el debate y consiguiente examen del litigio por el Tribunal Supremo queda limitado a la crítica de las eventuales infracciones jurídicas en que pudiera haber incurrido la resolución judicial que pretende ser casada, y no la resolución administrativa precedente. De ahí que constituya una desnaturalización del recurso de casación repetir lo alegado ante el Tribunal "a quo", limitándose el recurrente a manifestar su disentimiento frente a la sentencia recurrida, pero sin razonar adecuadamente las infracciones jurídicas de que adolece, a su juicio, la resolución judicial impugnada. Lo contrario supondría convertir la casación en una nueva instancia o, lo que sería igual, confundir este recurso extraordinario con un recurso ordinario de apelación".

En el presente caso, pese a que, en efecto, la parte recurrente procede en los motivos a reproducir los argumentos de la instancia, llegando incluso a su cita literal, no por ello deja de introducir determinadas consideraciones acerca del contenido de la Sentencia, que aconsejan entrar a resolver los motivos planteados.

El artículo 86.4 de la LJCA dispone que las sentencias que hayan sido dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en la infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevantes y determinantes del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora, preceptuando el artículo 89.2 de la expresada Ley , a propósito del escrito de preparación, que en el supuesto previsto en el artículo 86.4 habrá de justificarse que la infracción de una norma estatal o comunitaria europea ha sido relevante y determinante del fallo de la sentencia.

En el presente caso, se comprueba que se utiliza, en todos los motivos, la denuncia de infracción de preceptos procedimentales, pero en este caso, no puede sostenerse que su invocación sea de carácter instrumental para eludir la mención de normativa autonómica, dado que, como veremos al resolver los motivos, tal normativa no estaba en juego en este caso.

Analizados los motivos planteados, puede observarse que todos ellos tienen un sustento y un razonamiento similar. La parte recurrente vuelve a insistir, reiterando lo alegado en la instancia, en la existencia de un compromiso con el Ayuntamiento que, a su entender ha sido desconocido mediante un acuerdo posterior.

El problema es que tal versión de los hechos aparece contradicha en la sentencia de instancia, donde, con total rotundidad se afirma que "siendo que el acuerdo de fecha 10 de marzo de 1999, recoge la necesidad de la firma de la reglamentaria escritura pública de cesión de los terrenos nombrados, no consta en el presente procedimiento otra escritura pública que la de 22 de marzo de 2002, la cual, tal y como hemos señalado, en ningún momento recoge condición alguna de la cesión, ni se remite al citado acuerdo de 10 de marzo de 1999, ni a su ratificación plenaria de 26 de marzo de 1999, sino que se remite al acuerdo de 21 de marzo de 2002 de la Comisión de Gobierno, que acuerda aceptar la cesión que realice de los terrenos de ... ..., sin establecer condición alguna distinta, de que todos los gastos e impuestos que pueda generar su ejecución serán a cargo del Ayuntamiento de Pinoso, siendo además que el acuerdo de 10 de marzo de 1999, establecía una condición de mantener la normativa urbanística de manera genérica y sin hacer referencia alguna a la edificabilidad que se pretende mantener, por lo que procede desestimar el recurso interpuesto al no resultar acreditada que la cesión se realizase al amparo del acuerdo de 10 de marzo de 1999".

No desvirtuándose mediante el presente recurso tal relato, el recurrente se limita a hacer supuesto de la cuestión, dado que siendo tales los hechos no puede estimarse que exista revocación de un acto previo, ni que tal revocación sea inmotivada, ni que el Ayuntamiento haya actuado de forma arbitraria, ni, en fin, que se haya infringido la doctrina del respeto a los propios actos.

La desestimación de todos los motivos de casación invocados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a la recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley esta Jurisdicción , si bien como autoriza el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, a la suma de dos mil euros más IVA por cada uno de los recurridos, dada la actividad desplegada para oponerse al recurso interpuesto.