STS, 16 de Julio de 2009

En el recurso contencioso administrativo núm. 614/05, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, dictó sentencia con fecha 19 de septiembre de 2007, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Que inadmitimos el presente recurso contencioso administrativo número 614/05, interpuesto por GEIEM HISPANICA S.L., representada por el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta, contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de pago formulada ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales el día 13 de diciembre de 2004 como consecuencia de la ejecución del Proyecto Zurbarán número 96A3009UAF; sin condena en costas".

Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal de GEIEM HISPANICA, SL, se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal por escrito presentado el 21 de diciembre de 2007, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se case la sentencia recurrida resolviendo conforme al suplico contenido en el recurso contencioso-administrativo.

El Abogado del Estado formalizó el 19 de septiembre de 2008, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación.

Por providencia de fecha 21 de mayo de 2009 se señaló para votación y fallo el 15 de julio de 2009, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala

La representación de GEIEM HISPANICA, SL interpone recurso de casación 5862/2007 contra la sentencia de fecha 19 de septiembre de 2007, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Cuarta, en el recurso núm. 614/05, deducido por aquella contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la reclamación de pago formulada ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales de 13 de diciembre de 2004 como consecuencia de la ejecución del Proyecto Zurbarán número 96A3009UAF.

La sentencia en su PRIMER fundamento identifica la actuación impugnada así como refleja los hechos que reputa relevantes y documentación que acompaña a la demanda. "El actor en los hechos de su escrito de demanda indica que reclama la diferencia entre la cantidad abonada como consecuencia del otorgamiento de la subvención que le concedieron para realizar determinadas acciones formativas en diferentes empresas, y la que considera debió abonársele en relación de las normas que regulaban su concesión. Indica que formuló su reclamación de pago en vía administrativa en base a los propios hechos reconocidos por la demandada en el expediente mismo de la subvención presupuestos aprobados, actividades realizadas cuya ejecución fue admitida por la demandada, gastos producidos y reconocidos por la Administración y límites globales del presupuesto establecidos para cada una de las fases. Significa que acepta las circunstancias de hecho en que se basó la liquidación practicada sin cuestionar las valoraciones realizadas por la FORCEM sobre el grado de cumplimiento de los objetivos subvencionados, pero que discrepa de los criterios introducidos ex novo por dicha Fundación en el momento liquidatorio final, que no encuentran amparo ni en la normativa vigente, ni en el título concesional, de modo que la cuestión suscitada es fundamentalmente jurídica. Critica el expediente remitido por la Administración tanto por las demoras habidas hasta su remisión, como por su contenido ya que las 61 cajas de que se compone no aportan elementos de interés, debiéndose estarse a la documentación que acompañó con la reclamación ante la Administración y en este proceso con la demanda. El examen del expediente pone de manifiesto la validez de las argumentación de la actora, si bien con la documentación aportada la Sala considera está en condiciones de resolver el litigio.

De los documentos que acompaña a la demanda destaca:

- "Documento 2 referido a "Condiciones y requisitos para la cofinanciación por la Fundación para la Formación Continua (FORCEM) de proyectos en el marco de la iniciativa ADAPT". Establece que FORCEM como gestor de los Acuerdos de Formación Continua y en su calidad de promotor a nivel estatal se ha planteado el apoyo a la presentación de proyectos en el marco de la iniciativa ADAPT, ante le Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, cofinanciando total o parcialmente los proyectos y asumiendo la responsabilidad sobre los mismos.

- Documento 3. Publica en el BOE de 26 de julio de 1995 las condiciones y requisitos para la cofinanciación por FORCEM de estos proyectos.

- Documento 6, escrito de 1 de abril de 1996 del FORCEM a la hoy actora, le notifica que el Proyecto Zurbarán que han presentado -documento 5- ha sido seleccionado por la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, concediendo la cantidad solicitada, e indica las modificaciones que deberían realizarse.

- Documento 8, escrito de FORCEM a la recurrente, de 9 de julio de 1996, remitiéndole copia de la comunicación de aprobación, convocatoria para reunión y exigencia de documentación.

- Documento 11, aceptación el 11 de octubre de 1996 de las condiciones para la financiación del Proyecto Zurbarán, cofinanciado por FORCEM.

En su punto 6 se recoge: "Aceptar las actuaciones de comprobación y de control financiero que realice la citada Fundación o la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo, y las que lleve a cabo la Intervención General de la Administración del Estado, así como el Tribunal de Cuentas y las instancias de control comunitarias, facilitando en su caso, el acceso a los locales e instalaciones donde debe realizarse la inspección o control a las personas físicas encargadas de ello".

El punto 9 prevé la obligación de reintegrar total o parcialmente, según los casos, la ayuda percibida de la Fundación para la Formación Continua y la exigencia del interés de demora desde el momento de abono de aquella, en los casos que establece.

- Documentos 12 y 13, recogen los "Anexo I Cuadro comparativo del presupuesto inicial y del reestructurado a 30/9/97".

- Documento 14, resolución de FORCEM de 14 de abril de 1999 a la recurrente. Se indica que se le puso en su conocimiento determinadas incidencias detectadas en la labor de verificación del grado de cumplimiento de la Iniciativa ADAPT 95 A 3009UAF ZURBARAN, que se le concedieron diez días para alegaciones, que se han recibido, y a su vista propone su estimación en parte, y establece que la financiación verificada total asciende a 178.787.023 pts, que esta liquidación final será comunicada a la Unidad Administradora del Fondo Social Europeo de acuerdo con lo establecido en el Real Decreto 1492/1987, de 25 de noviembre en el que se regulan las funciones de dicha Unidad y se dictan las normas para la tramitación de la solicitud de ayudas.

- Documento 15, escrito del día 12 de abril de 1999, por el que el Director del FORCEM comunica a la recurrente que de acuerdo con la O.M. de 29 de diciembre de 1998, que establece el procedimiento para el cierre y liquidación, se ha procedido a ordenar transferencia bancaria por importe de 129.837.881 pts en concepto de liquidación del plan de formación, adjuntado fotocopia del documento bancario llevando a efecto la transferencia ordenada, y la comunicación de la anotación en cuanto a la recurrente, recibida en esa fecha.

En el SEGUNDO rechaza la pretendida incompetencia de la Sala esgrimida por el Abogado del Estado reiterando lo vertido en su auto de 15 de noviembre de 2006.

Ya en el TERCERO examina la causa de inadmisión también opuesta por la administración en razón de considerar firme el acto impugnado. Recoge que la actora en su escrito de conclusiones tras hacer referencia a la resolución del FORCEM de 14 de abril de 1999, combate el motivo de inadmisión, señalando que nunca admitió la liquidación de la subvención. Afirma aquella que la inicial reclamación les fue admitida por FORCEM y la segunda de lo que la Administración entendió acreditado y lo que se liquidó fue recurrida en plazo en la vía civil lo que considera que excluye cualquier posible aplicación de la doctrina del acto consentido. Expresa que la actora rechaza "que se produzca la identidad objetiva y subjetiva entre el acto liquidatorio que pretendidamente la reproduciría por cuanto aquí se recurre un acto presunto desestimatorio de su solicitud, que no coincide ni con el acto liquidatorio ni con el informe. Considera que la acción para reclamar el pago de lo debido por la Administración se interrumpió con la presentación de la demanda civil el 31 de julio de 2001, volviéndose a abrir un nuevo plazo al ser definitivamente inadmitida la misma en el orden jurisdiccional civil por auto de 28 de enero de 2003 ".

Tras ello considera que el motivo debe prosperar ya que "aunque la parte actora haya acudido primero a la vía civil como indica en su demanda, la vía civil se declaró incompetente con fecha 17 de diciembre de 2002, notificado el 28 de enero de 2003, y al Ministerio de Trabajo no reclamó hasta el 13 de diciembre de 2004, casi dos años después, por lo que la liquidación de la FORCEM recogida en la resolución de 14 de abril de 1999 constituye un acto firme. En primer lugar, al no haber sido combatido de acuerdo con las previsiones de la normativa que otorgaba la subvención, y a mayor abundamiento porque, aun bajo la hipótesis del actor con invocación del plazo de cinco años establecido en el artículo 46 de la Ley General Presupuestaria, atendida la demora en acudir a la vía contencioso administrativa tras ponerle de manifiesto que era el orden jurisdiccional procedente, el tiempo transcurrido desde la liquidación hasta la reclamación había rebasado el expresado plazo".

Añade que la resolución que aprueba la liquidación no ha sido combatida sin que tampoco puede prosperar la diferenciación fundamentada en una fragmentación de la misma, "al limitar la reclamación a determinadas cantidades y no a todas ellas, o al hecho de haberse deducido reclamación ante distinto órgano, pues en todo caso nos encontraríamos con la repetida resolución de 14 de abril de 1999 firme como no combatida, aparte que el razonamiento así formulado no sería óbice para apreciar la extemporaneidad también opuesta por el representante de la Administración en su escrito de contestación a la demanda".

1. Un primer motivo de casación al amparo del art. 88.1.d) LJCA por quebranto del art. 28 LJCA. Defiende que ni el acto es firme ni consentido.

Defiende una interpretación no restrictiva de la inadmisibilidad, conforme a doctrina de este Tribunal. Sostiene que nunca admitió la liquidación de la subvención practicada pues incluso el FORCEM admitió su reclamación inicial.

Afirma se recurrió en plazo, aunque en vía civil, siguiendo el error indicado por el FORCEM.

Invoca la STS de 28 de abril de 2004, recurso 559/2001 y la STS de 21 de junio de 2004, recurso 2567/2002.

1.1. Refuta el motivo el Abogado del Estado por los propios argumentos de la sentencia que ponen de relieve que dictado el auto de la AP Madrid declarando incompetente la jurisdicción civil el 17 de diciembre de 2002, notificado el 28 de enero de 2003, no se presentó la demanda hasta el 13 de diciembre de 2004.

2. Un segundo motivo al amparo del art. 88.1.d) LJCA por quebranto del art. 46 Ley General Presupuestaria y art. 1973 C. Civil.

   Al rechazar la existencia de acto firme y consentido defiende que ni ha prescrito y debe entenderse interrumpida por la reclamación en vía civil.

   2.1. Rechaza también el motivo el Abogado del Estado. Insiste en que el pronunciamiento de la sentencia es a mayor abundamiento, ya que no es la causa de inadmisión del recurso.

3. Un tercer motivo al amparo del art. 88.1.d) esgrime lesión de los arts. 46 y 128 LJCA.

   Rechaza que la Sala de instancia acoja la extemporaneidad esgrimida por la administración demandada. Invoca la STS de 21 de enero de 2004 recurso de interés de ley 30/2003.

   3.1. Asimismo rebate el motivo el Abogado del Estado. Pone de relieve que la extemporaneidad no se refiere a la desestimación por silencio de la reclamación ante el Ministerio de Trabajo sino ante la liquidación de la Fundación FORCEM de 14 de abril de 1999.

4. Tras todo lo cual pide se entre en el fondo del asunto y se estime su pretensión.

   4.1. Rechaza el alegato la defensa de la administración que opone que la demanda ha de dirigirse contra el concedente de la subvención, FORCEM y no contra el estado al concurrir la falta de legitimación pasiva de la misma.

El análisis del primer motivo exige partir de la Sentencia de la Audiencia Provincial de Madrid de 17 de diciembre de 2002, notificada el 28 de enero siguiente, confirmando un auto del juzgado de primera instancia nº 55 de los de Madrid que había aceptado un incidente por declinatoria de jurisdicción.

Entendió que la negativa del FORCEM a efectuar el pago de la subvención reclamada era competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, al tratarse de un acto sujeto al derecho administrativo.

Cumplió, pues, el orden jurisdiccional civil las exigencias del art. 9.6 LOPJ en el sentido de indicar el orden jurisdiccional que se estima competente cuando hay falta de jurisdicción.

Y, por ello, la presentación del escrito de interposición del recurso contencioso administrativo el 10 de octubre de 2005 ante la Audiencia Nacional reputado extemporáneo por la Sala de instancia no lesiona el art. 28 LJCA ni la jurisprudencia invocada.

Es cierto que el recurrente interpuso contra FORCEM la demanda civil en plazo respecto a cantidades, pretendidamente adeudadas del Proyecto Zurbarán 96A300UAF, mas también lo es que demoró, como acertadamente dice la sentencia, casi dos años en formular reclamación ante el Ministerio de Trabajo pretendiendo el abono de la cantidad inicialmente reclamada en la vía civil a FORCEM.

Por ello resulta irrelevante la interposición inicial de aquella demanda civil en plazo si, tras la declaración de inadmisión, no se actuó con la debida diligencia acudiendo en su caso a la vía contencioso-administrativa, como expresaba claramente la sentencia, o formulando pretensión ante el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, caso de entender, procedía ante el mismo una reclamación respecto de cantidades pendientes del Proyecto Zurbarán cofinanciado por la Unidad Administrativa del Fondo Social Europeo y FORCEM, en el marco de la iniciativa comunitaria ADAPT.

Resulta acertado, asimismo, el pronunciamiento de la Sala de instancia que no cabe una fragmentación de la reclamación para, en su apoyo, entender viva en diciembre de 2003 la acción respecto de la liquidación de 1999 del Proyecto Zurbarán 96A300UAF.

No se está, por tanto, en el caso examinado en la invocada STS de 28 de abril de 2004, recurso de casación 559/2001. Tampoco en el supuesto que, de haberse acreditado, hubiera hecho prosperar el motivo a que se refiere la STS de 21 de junio de 2004, recurso 2567/2002. Y, menos aún en un supuesto análogo al enjuiciado en STC 188/2003, de 27 de octubre, dado que aquí no hubo desestimación presunta de la reclamación entablada contra la liquidación de 1999.

No se acoge el primer motivo.

Rechazado el motivo que niega la firmeza del acto impugnado resulta innecesario entrar en el segundo que no constituye la razón de decidir de la sentencia.

Finalmente procede examinar el tercero. Se invocan los arts. 46 y 128 LJCA mas no se argumenta en forma como han sido quebrantados.

No olvidemos que el art. 46 LJCA. tiene seis apartados y la formalidad e igualdad de armas entre las partes requerida en el recurso de casación exige identificar de forma clara y precisa el precepto quebrantado.

Por su parte el art. 128 LJCA se refiere a la improrrogabilidad de los plazos y la inhabilidad del mes de agosto pretendiendo que el plazo de seis meses finía el 13 de octubre de 2005 por lo que su presentación el 10 del mismo mes se hallaba en plazo.

Aquí ha de partirse de que la Sala de instancia considera que la negativa al abono de la cantidad reclamada a FORCEM de fecha 14 de abril de 1999 constituye el acto firme y consentido a tomar en cuenta al tratarse del acto que liquida la subvención al no poderse fragmentarse las reclamaciones. No hubo en tal momento iniciativa alguna frente al Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales pues la reclamación al mismo fue presentada en diciembre de 2003. También que fue interpuesta demanda civil, atendiendo al pie de recurso, la cual fue inadmitida por falta de competencia sin que se procediera a acudir a la vía contencioso administrativa sino a formular de nuevo la pretensión, ahora ante el Ministerio de Trabajo, casi dos años después.

Y, por ello, carece de relevancia en el supuesto concreto la esgrimida Sentencia de 23 de enero de 2004, recurso en interés de ley 30/2003, por varias razones. Una, se transcribe como doctrina de este Tribunal lo dicho por el Tribunal de instancia. Dos, lo que allí se pide se declare como doctrina legal expresa este Tribunal que coincide con el contenido del precepto vigente, art. 46.1 LJCA, por lo que es rechazado el recurso. Y Tres, sienta que la remisión que el art. 46.1. LJCA hace al acto presunto, no es susceptible de ser aplicada al silencio negativo, pues la regulación que del silencio negativo se hace en la LRJAPACC lo configura como una ficción y no como un acto presunto.

No se acoge el motivo.

Las valoraciones anteriores obligan, conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa condena en costas a la parte recurrente. Y al amparo del artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida la cantidad de 3000 euros. Todo ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal, y en tales casos esta Sala de acuerdo además con las normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que la actividad de las partes se ha referido a motivos de casación sin especial complejidad. Obviamente sin perjuicio de que el Letrado pueda interesar de su cliente la cantidad que estime proceda.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,