STS, 3 de Junio de 2009
| Ponente | ENRIQUE CANCER LALANNE |
| ECLI | ES:TS:2009:4099 |
| Número de Recurso | 3179/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 3 de Junio de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de junio de dos mil nueve
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el nº 3179 de 2006 ante la misma pende de resolución, interpuesto por LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CASTILLA-LEON, representada la Letrada de sus Servicios Jurídicos Dª María Elena Martínez Alvarez, contra sentencia de fecha 28 de Abril de 2006, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León en su recurso núm. 2534/2004, sobre Integración Directa y Voluntaria Personal Funcionario y Laboral Fijo.
Habiendo sido parte recurrida la Unión Sindical de Castilla y León (USCAL), representada por la Procuradora Dª Mercedes Marín Iribarren.
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: Fallamos; Que estimando el recurso contencioso-administrativo 2534/04, ejercitado por la Unión Sindical de Castilla y León contra el Decreto 61/2004 y la Orden SAN/55/2005, debemos anular y anulamos esas disposiciones por ser disconformes con el ordenamiento jurídico.
Notificada la anterior sentencia, por la representación de la Comunidad Autónoma de Castilla-León, se preparó recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia y se remitieron las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a Sala dicte sentencia con estimación del presente recurso de casación, con revocación de la sentencia impugnada, así como la imposición de las costas a la parte recurrida.
La Procuradora Sra. Marín Iribarren presenta escrito de oposición al recurso en el que después de alegar lo que consideró oportuno terminó suplicando a Sala dicte sentencia desestimando el recurso con imposición de costas a la recurrente.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 27 de Mayo de 2009, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, Magistrado de la Sala
La Letrada de la Comunidad Autónoma de Castilla-León, actuando en la representación de dicha Corporación, interpone este recurso de casación contra la sentencia de la Sala delo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de esa Comunidad, del 28 de Abril de 2006, que estimando el recurso núm. 2534/2004, promovido por la Unión Sindical de Castilla-León, anuló el Decreto Autonómico 61/2004 de 27 de Mayo y la Orden de la Consejería de Sanidad, 55/2005, de 18 de Enero, por los que respectivamente, se establece el procedimiento para la integración directa y voluntaria del personal funcionario y laboral fijo, en la condición de personal estatutario que preste servicio o pueda prestarlo en las Instituciones Sanitarias de la Gerencia Regional de Salud, y desarrolla dicho procedimiento de integración.
En lo que ahora interesa, y a la vista de los términos en que queda planteada esta casación conviene transcribir en su literalidad, algunos aspectos de la sentencia recurrida, que facilitan el entendimiento de lo que luego se razona a efectos de la decisión casacional que se pronuncia. Tales extremos son los siguientes: <
-
- "Cifrándose el incremento de coste para el personal funcionario de carrera en 1.797.563,67 E, Anexo I, para el personal laboral fijo en la cifra de 39.430,15 E, Anexo II, y situándose el coste total anual estimado derivado del Proyecto de Decreto para dicho personal en 1.836.993,82 E, Anexo III ".
-
-"En cuanto a la financiación del presente Decreto, la Gerencia Regional de Salud dispondría de créditos suficientes para asumir el gasto que comporta, toda vez que cuenta, en las aplicaciones correspondientes de la Ley 14/2003, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Castilla para el año 2004, de créditos suficientes para abordar la cuantía del gasto correspondiente".
Y 3ª.-"Estimándose en todo caso, por esta Dirección General, que en el caso de superar la previsión del gasto propuesta estas deberán hacer frente a la misma con los recursos de que disponen, quedando supeditada la decisión a criterios de oportunidad que deberán valorarse por el órgano gestor".
De estos particulares resulta que los órganos informantes de la propia Administración autonómica admiten que la integración genera un incremento de costes en el capítulo de personal adscrito a los servicios sanitarios autonómicos, que ese aumento se financia - en principio- a base de las normas presupuestarias para el ejercicio 2004 y que puede superar la previsión de gasto propuesta debiendo de acudir a los "recursos de que disponen" para hacer frente a tal exceso sobre la previsión. Con lo dicho quedan demostradas dos cosas: la integración genera un aumento en el capítulo de gasto de costes de personal y ese aumento puede ser mayor que la previsión del gasto establecida a estos fines por la ley de presupuestos autonómica.
Esta situación a juicio de la Sala tiene implicaciones económicas significativas en la financiación del sistema autonómico de Salud y que excede del mismo ya que existe la posibilidad fundada de sufragar los costes de la integración con recursos económicos superiores a los presupuestados para la Gerencia Regional de Salud, con lo cual y a la postre incide en el ámbito previsto en los artículos 3.2, 4 (Fondos Específicos) y 68 de la Ley estatal 21/2001 con riesgo de generar distorsiones o desequilibrios que pueden repercutir negativamente, a medio o largo plazo, en la estabilidad financiera del Sistema Nacional de Salud.
Por tanto, si las disposiciones y actos autonómicos están afectados por la final segunda mencionada y si los aquí recurridos tienen implicaciones económicas significativas que pueden afectar o incidir en la estabilidad del Sistema Nacional de Salud, se hace necesario el informe preceptivo del organismo colegiado interministerial para que valore las circunstancias económicas del procedimiento de integración, y demás trámites previstos en la expresada norma legal. Como eso no se ha seguido en el supuesto enjuiciado, lo que queda demostrado por el expediente administrativo (inicial y ampliado) y por el reconocimiento implícito que se efectúa al respecto en el escrito de contestación, sucede que concurre la hipótesis de nulidad absoluta prevista en el apartado 2 del artículo 62 de la Ley Procedimental 30/1992.
El primer motivo de la casación se articula al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de esta Jurisdicción. Se alega como infringida la Ley 55/2003, de 16 de Diciembre y del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de la Salud, y la Ley 16/2003, de 28 de Mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de la Salud.
En síntesis argumenta la Comunidad recurrente que la sentencia que se recurre ha considerado preceptivo el informe del órgano colegiado interministerial al que se refiere la Disposición Final 2ª de la Ley 55/2005, y que, al faltar tal informe, procede la invalidez de las normas recurridas.
La Corporación impugnante entiende que la sentencia debe ser revocada porque de la normativa citada se desprende que tal informe solo será preceptivo en aquellos asuntos en que la regulación autonómica tenga transcendencia presupuestaria para el equilibrio financiero del Sistema Nacional de la Salud o implicaciones económicas significativas. Y que ni el Decreto, ni la Orden que inicialmente se recurre ante el TSJ, dirigidos a regular el proceso de integración del personal funcionario o laboral en la condición de personal estatutario, tienen la transcendencia presupuestaria requerida por la Ley 16/2003, y ni mucho menos el Sindicato demandante se había referido a ella, ni justificado esa transcendencia.
Añade que el informe de la Dirección General de Presupuestos y Fondos Comunitarios, en que se apoyó sustancialmente la sentencia, no tiene el sentido que le da el juzgador de la instancia, pues, nada dice de posibilidad fundada de insuficiencia de los fondos presupuestados para la Gerencia Regional de la Salud, con el consiguiente riesgo de desequilibrio en la estabilidad del sistema Nacional dela Salud, sino que únicamente alude a una mera hipótesis la de que, si ese mayor gasto, superase los fondos presupuestados, sería necesario que se acudiera, para hacer frente al mismo, a los demás recursos de que se dispone.
El segundo motivo de la casación también se ampara en el art. 88.1.d) de la Ley JCA. Se cita como normativa vulnerada la contenida en el RD. 434/2004 de 12 de Marzo, por el que se crea la Comisión Interministerial.
Para argumentar dicho motivo, la Comunidad ahora actora aduce que la sentencia al exigir la intervención dela Comisión Interministerial, desconoce el ámbito donde se desenvuelve la misma, que es el de las prestaciones del Sistema Nacional de la Salud y no el régimen jurídico de los derechos y obligaciones del personal sanitario empleado en los diferentes Servicios de la Salud.
A mayor abundamiento alega el recurrente, que en la fecha de publicación en el Boletín Oficial de Castilla-León, 2 de Junio de 2004, del Decreto 61/2004, no se había constituido la Comisión Interministerial.
Por lo que respecta al primero de los motivos casacionales enunciados debe tenerse en cuenta que la Disposición Final Segunda de la Ley 55/2003, de 16 de Diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de la Salud, estableció: << El órgano colegiado interministerial previsto en la disposición final segunda de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, informará preceptivamente aquellos asuntos derivados de la aplicación de esta Ley.
Sin perjuicio de la responsabilidad financiera de las comunidades autónomas conforme a lo establecido en la Ley 21/2001, de 27 de diciembre, y de acuerdo con el principio de lealtad institucional en los términos del artículo 2.1.e) de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas, el informe elaborado será presentado por dicho órgano colegiado al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Por su parte, el Ministerio de Hacienda trasladará este informe al Consejo de Política Fiscal y Financiera, para proceder a su análisis, en el contexto de dicho principio de lealtad institucional y, en su caso, proponer las medidas necesarias para garantizar el equilibrio financiero>>.
Por otro lado la también Disposición Final 2ª de la Ley 16/2003, de 28 de Mayo de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de la Salud establece que: <
El citado informe será presentado por dicho órgano Colegiado Interministerial al Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Por su parte, el Ministerio de Hacienda trasladará este informe al Consejo de Política Fiscal y Financiera, el cual propondrá, en su caso, las medidas necesarias para garantizar el equilibrio financiero del Sistema Nacional de Salud>>.
En las actuaciones no es discutido que el Decreto 61/2004, de 27 de Mayo, de la Junta de Castilla y León, por el que se establece el procedimiento para la integración directa y voluntaria del personal funcionario y laboral fijo en la condición de personal estatutario, se dicta en aplicación de la Ley 55/2003, tal y como se expresa en la exposición de motivos, último párrafo, del citado Decreto autonómico, que dice que se dicta al amparo de la Disposición Adicional Quinta de la Ley 55/2003.
Consecuencia de la normativa citada es que el órgano colegiado interministerial deberá informar los asuntos derivados de la aplicación de la Ley 55/2003 cuando los mismos tengan transcendencia presupuestaria para el equilibrio financiero del Sistema Nacional de Salud o implicaciones económicas significativas.
La cuestión a resolver queda así trasladada a determinar si las Normas autonómicas inicialmente recurridas tenían transcendencia presupuestaria para el equilibrio financiero del Sistema Nacional de la Salud.
Sobre este particular estima este Alto Tribunal que debe seguirse la solución dada por la sentencia recurrida. Y ello porque este problema, que en contra de lo que afirma la Corporación recurrente sí que fue planteado por el Sindicato inicialmente actor en la demanda, tiene el respaldo probatorio que se infiere del Informe de la Dirección General de Presupuestos, cuyo contenido aparece transcrito en el segundo fundamento de esta sentencia. Informe al que ha de darse el sentido interpretativo que le ha otorgado el juzgador de la anterior instancia, dada la racionalidad del juicio que lo respalda. De modo que hay que entender que el Decreto autonómico 61/2004 y la Orden de la Consejería de Sanidad 55/2005, tienen transcendencia económica para el Sistema Nacional de la Salud e implicaciones económicas significativas, tanto si se contemplan bajo la perspectiva de la Ley Presupuestaria Autonómica, como de la Nacional Estatal, a cuyos recursos deberá acudirse en casos de insuficiencia de los recursos económicos autonómicos presupuestados o de otra índole.
Y es que, en definitiva en el marco de aplicación de la Ley 55/2003, sobre personal estatutario de los Servicios de la Salud, el cambio de régimen jurídico de todo el personal laboral y funcionario de la Comunidad de Castilla-León, es una medida en sí misma importante, por la transcendencia económica que implica, transcendencia que lógicamente ha de repercutir en el equilibrio financiero del Sistema Nacional de la Salud.
Las razones expuestas conducen a la desestimación del motivo ahora estudiado.
En cuanto al segundo motivo casacional, tampoco debe prosperar, pues no comparte esta Sala y Sección los argumentos expuestos por la Corporación recurrente en casación, reseñada en el fundamento tercero de esta sentencia. Y ello porque en contra de lo que sostiene la Comunidad ahora actora, estaba creada la Comisión Interministerial, cuya falta de informe fue la razón de ser de la estimación del inicial recurso contencioso-administrativo, pues lo había sido por el Real Decreto 434/2004, de 12 de Marzo, anterior en fecha a los inicialmente recurridos, Decreto 61/2004 de 12 de Junio y Orden de 1 de Febrero de 2005, y nada dice la Comunidad acerca de que las fechas de publicación de éstos fuera anterior a la del Real Decreto Estatal. Por otro lado tampoco se demuestra por el impugnante en casación, que la Comisión Interministerial en cuestión, no estuviera constituida al tiempo en que se hacía necesaria su intervención, ni que, en cualquier caso, existiera algún motivo legal que impidiera entonces su constitución.
Por otro lado es claro que la actuación de la Comisión no solo ha de desenvolverse en el ámbito de la financiación de las prestaciones, según se infiere del hecho de que conforme a lo ya dicho, la previsión de actuación de dicho órgano colegiado interministerial, aparece impuesta por una Disposición Final de la Ley 55/2003, reguladora del Estatuto del Personal Estatutario de los Servicios de la Salud, y, por tanto en el marco de dicho personal, al que se refieren las normas autonómicas discutidas, y no en el de las prestaciones. A la misma conclusión se llega contemplado el problema desde el punto de vista del art. 3º.3 del RD. 434/2004, de 12 de Marzo que establece que: <
En consideración a lo razonado la casación debe ser desestimada. A tenor de lo previsto en el art. 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente, pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. Sin embargo la Sala y Sección haciendo uso de las facultades del apartado 3 de ese precepto, señala como cifra máxima para la parte recurrida a que asciende la imposición de costas por honorarios de Abogados, la de mil doscientos (1.200) euros. para la fijación de la expresada cantidad se han tenido en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala y Sección, teniendo en cuenta las circunstancias del asunto y dificultad que comporta.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, por la autoridad que nos confiere la Constitución;
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla-León, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, del 28 de Abril de 2006, estimatoria del recurso núm. 2534/2004, promovido por la Unión Sindical de Castilla-León, contra el Decreto 61/2004, de 27 de Mayo y la Orden de la Consejería de Sanidad, de dicha Comunidad 55/2005, de 18 de Enero.
Se imponen a la Comunidad recurrente las costas de esta casación con las matizaciones que se indican en el último fundamento de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Enrique Cancer Lalanne, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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