STS 2773/2016, 29 de Diciembre de 2016

El Procurador Don Jacobo de Gandarillas Martos presentó, en nombre y representación de la entidad mercantil hermanos Cardona Gavilá S.L., escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprobó el Reglamento General de Costas, concretamente frente a sus artículos 44 a 52 y 60 a 65 , ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 9 de diciembre de 2014, al que adjuntaba certificación del acuerdo societario para interponer dicho recurso, copias de poder al Procurador y del Boletín Oficial del Estado, de fecha 11 de octubre de 2014, en el que se publica el Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas, que fue registrado y, mediante diligencia de ordenación de 15 de diciembre de 2014, se requirió al indicado Procurador para que presentase el original de la escritura de poder para pleitos o apoderamiento "apud-acta" y copia del escrito de interposición del recurso, al mismo tiempo que se designó magistrado-ponente, y una vez cumplimentado el referido requerimiento, se tuvo al Procurador por personado y parte en la mencionada representación y se mandó oír a las partes y al Ministerio Fiscal, por plazo de diez días, acerca de la posible incompetencia de la Sala para conocer del recurso interpuesto.

Tanto la representación procesal de la entidad mercantil recurrente, como el Abogado del Estado y el representante del Ministerio Fiscal informaron que la competencia para conocer del recurso contencioso-administrativo interpuesto correspondía a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por lo que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó auto, con fecha 1 de abril de 2015 , declarando su falta de competencia con emplazamiento de las partes para que, en el plazo de un mes, pudiesen comparecer ante esta Sala del Tribunal Supremo a usar de su derecho, al mismo tiempo que ordenó que, una vez notificado el emplazamiento, se remitiese lo actuado a esta Sala del Tribunal Supremo con exposición razonada.

Recibidas las actuaciones en esta Sala, mediante auto de fecha 17 de septiembre de 2015 , se declaró la competencia de la misma y la remisión de las actuaciones a su Sección Cuarta para que continuase la tramitación del recurso contencioso-administrativo, en la que se tuvo por interpuesto el recurso contencioso-administrativo y se ordenó requerir a la Administración para que remitiese el expediente en el plazo de veinte días y practicase los oportunos emplazamientos contemplados en el artículo 49 de la ley de esta Jurisdicción con designación de magistrado-ponente, si bien, mediante nuevo auto de fecha 26 de octubre de 2015 se rectificó el anterior auto de reparto y se acordó remitir lo actuado a esta Sección Quinta de la Sala por venirle atribuido su conocimiento conforme a las vigentes normas de reparto, y recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta se requirió, mediante diligencia de ordenación de 24 de noviembre de 2015, al representante procesal de la entidad recurrente para que justificase el abono de la tasa judicial, lo que así llevó a cabo oportunamente dentro de los diez días concedidos al efecto, y, mediante diligencia de ordenación de fecha 30 de noviembre de 2015 se acordó, como ya venía ordenado, requerir a la Administración demandada para que remitiese el expediente administrativo y practicase los debidos emplazamientos, anunciándose la interposición del recurso contencioso-administrativo en el Boletín Oficial del Estado, con designación de magistrado ponente.

Una vez recibido el expediente administrativo y practicados los emplazamientos por la Administración, se hizo entrega al Procurador representante de la entidad mercantil recurrente de aquél para que, en el plazo de veinte días, procediese a formalizar la demanda, lo que efectuó mediante la presentación de escrito de demanda con fecha 25 de febrero 2016.

En la demanda presentada por la representación procesal de la entidad mercantil Hermanos Cardona Gavilá S.L., después de un relato de hechos acerca de la actividad ejercida por ésta y de concretar los preceptos del Reglamento General de Costas frente a los que dirige su impugnación ( artículos 46 a 62 del Real Decreto 876/2014 ), con cita de los preceptos de la Ley de Costas 22/1988, 25.1 y 33.2, alega que aquéllos restringen los derechos de los particulares reconocidos por éstos, ya que la Ley de Costas no menciona los hoteles, por lo que no se está ante una especificación sino ante una restricción o prohibición introducida por el citado Reglamento General de Costas, para seguidamente exponer los fundamentos de derecho de su demanda, tanto formales como materiales, y, entre éstos, cita y transcribe doctrina jurisprudencial relativa a la primacía de la ley sobre el reglamento, para hacer otro tanto en cuanto a la doctrina jurisprudencial relativa al alcance de los reglamentos y su ilegalidad cuando amplían la ley, y lo mismo respecto de la jurisprudencia que declara ilegales los reglamentos que invocan cuando limitan derechos de los particulares más allá de la ley, para finalmente exponer las razones por las que, en el caso enjuiciado, el Reglamento General de Costas es nulo en tanto en cuanto modifica, amplía e innova la Ley de Costas, ya que impone limitaciones a la actividad hotelera que no vienen recogidas en la ley, expresando las razones por las que, a su juicio, la regulación reglamentaria impugnada es arbitraria, ya que un hotel no es una vivienda sino una industria, fuente de riqueza para un país, por lo que la prohibición de construir hoteles en zona demanial y de servidumbre de protección sólo es posible mediante una norma con rango de ley, y no cabe confundir un hotel con una vivienda o una residencia, por lo que no basta con que la Administración considere que un hotel resulta equiparable a una residencia o una vivienda, por lo que el Reglamento General de Costas se ha excedido o extralimitado respecto de lo que establece la Ley de Costas, terminando con la siguiente súplica literal: «Que teniendo por presentado este escrito, se tenga por formulada demanda en tiempo y forma, y, con devolución del expediente, y, continuando por sus trámites el procedimiento, dicte sentencia por la que estime el recurso y se declare la nulidad de pleno derecho de las restricciones hoteleras impugnadas, previstas en los artículos 46 y 62 del Reglamento de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas. Y que en consecuencia se anule su artículos 46.a) en cuanto a las tres palabras que seguidamente se transcriben en mayúscula, del texto literal de tal artículo 46.a ("Prohibiciones en la zona de servidumbre de protección, cuando afirma que en la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos"): a) Las edificaciones destinadas a residencia o habitación, "INCLUYENDO LAS HOTELERAS", cualquiera que sea su régimen de explotación. Que en consecuencia se anule igualmente esta misma restricción por referencia al artículo 62.1 de la Ley de Costas (Exclusión de usos en el dominio público marítimo-terrestre)», solicitando por otrosí primero que la cuantía se fije como indeterminada, segundo que se reciba el proceso a prueba con expresión de los extremos sobre los que debe versar y tercero se proponen como medios de prueba la documental del expediente administrativo y la aportada junto a la demanda, para finalmente interesar trámite de conclusiones escritas, adjuntando como documentos una licencia de apertura de Hotel Residencia Miramar y una copia de cartografia catastral acerca de la parcela catastral 5480702BC5958S.

Mediante diligencia de ordenación de fecha 26 de febrero de 2016, se tuvo por formalizada la demanda, de la que se dio traslado con entrega del expediente al Abogado del Estado para que la contestase en el plazo de veinte días.

Con fecha 16 de marzo de 2016, el Abogado del Estado presentó ante esta Sala y Sección escrito de contestación a la demanda, en la que, después de remitirse a los hechos que resultan del expediente administrativo, alega, en primer lugar, que los preceptos impugnados se limitan a reproducir los artículos análogos del Reglamento de Costas de 1989, y que no existe contradicción ni extralimitación de los preceptos impugnados con preceptos de rango legal, ya que la adición de la locución «hoteleras, cualquiera que sea el régimen de explotación», se limita a hacer explicito lo que aparece en el texto legal, pues éste no usa la locución usos residenciales, sino que se refiere concretamente a «las edificaciones destinadas a residencia o habitación», entre las que, lógicamente, hay que incluir también las hoteleras aun cuando no existiesen los preceptos reglamentarios impugnados, ya que la finalidad es idéntica y lo que la afección del dominio público marítimo-terrestre trata de proteger es lo mismo en uno y otro caso, sin que pueda desconocerse la doctrina jurisprudencial relativa a la potestad reglamentaria como una técnica de colaboración de la Administración con el poder legislativo, como instrumento de participación de la Administración en la ordenación social, y, en el caso enjuiciado, la Administración se ha limitado a realizar una precisión que, en todo caso, había que hacer al aplicar el precepto legal, y así finalizó con la súplica de que se declare inadmisible el recurso contencioso-administrativo por ser los preceptos impugnados consentidos y firmes desde el Reglamento de 1989, o, en su defecto, que sea desestimado dicho recurso con los demás pronunciamientos legales.

Mediante Decreto de fecha 29 de marzo de 2016 se fijó la cuantía del recurso contencioso-administrativo como indeterminada y se pasaron las actuaciones al magistrado ponente para resolver acerca del recibimiento a prueba solicitado, por lo que, mediante auto de fecha 8 de abril de 2016, se recibió el juicio a prueba y se tuvieron por reproducidos el expediente administrativo y los documentos aportados, concediéndose, por diligencia de ordenación de 20 de abril de 2016, el plazo de diez días a la parte recurrente para que evacuase el trámite de conclusiones, lo que llevó a cabo con fecha 3 de mayo de 2016.

El representante procesal de la entidad mercantil demandante presentó escrito de conclusiones, en el que resume los hechos y el objeto del proceso, y se insiste en que exclusivamente el legislador es quien ostenta potestad para restringir las edificaciones hoteleras en el dominio público marítimo- terrestre y en la zona de servidumbre de protección, y en cuanto a la contestación a la demanda, no cabe, según la interpretación jurisprudencial que se cita y transcribe, afirmar que los preceptos impugnados son consentidos y firmes al haberse contenido antes en el Reglamento de Costas de 1989, puesto que, promulgado el nuevo Reglamento, los preceptos de éste son susceptibles de impugnación en sede jurisdiccional, y así terminó con la súplica de que: «teniendo por presentado este escrito, se tenga por formuladas las conclusiones en tiempo y forma para que, continuando por sus trámites este procedimiento, dicte sentencia por la que se estime el recurso y se declare la nulidad de pleno derecho de las restricciones hoteleras impugnadas, previstas en los artículos 46 y 62 del Reglamento de la Ley de Costas , aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Costas. Y que en consecuencia se anule su artículo 46.a en cuanto a las tres palabras que seguidamente se transcriben en mayúscula, del texto literal de tal artículo 46.a ("Prohibiciones en la zona de servidumbre de protección, cuando afirma que en la zona de servidumbre de protección estarán prohibidos"): a) Las Edificaciones destinadas a residencia o habitación, "INCLUYENDO LAS HOTELERAS", cualquiera que sea su régimen de explotación". Y que en consecuencia se anule igualmente esta misma restricción por referencia al artículo 62.1 de la citada norma reglamentaria (exclusión de usos en el dominio público marítimo-terrestre».

Entregadas las actuaciones para concluir al Abogado del Estado, éste presentó, con fecha 9 de mayo de 2016, escrito en el que da por reproducido lo alegado en su escrito de contestación a la demanda, señalando que la representación procesal de la demandante elude la sentencia del Tribunal Constitucional y aquella doctrina jurisprudencial que considera firme y consentido un precepto reglamentario que reproduce lo dispuesto en el Reglamento precedente, y así termina con la súplica de que se dicte sentencia de conformidad con lo postulado en la contestación a la demanda.

A la vista de lo actuado, mediante diligencia de ordenación, de fecha 10 de mayo de 2016, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de diciembre de 2016 con designación de magistrado-ponente, habiéndose observado en la tramitación las reglas establecidas por la Ley.

El objeto de este pleito se circunscribe a decidir si la Administración del Estado, al promulgar los artículos 46 y 62 del Reglamento General de Costas , aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre (Boletín Oficial del Estado nº 247, del día 11 de octubre de 2014) se ha extralimitado respecto a lo establecido en los artículos 25.1.a ) y 32.2 de la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio , ya que el primero de estos preceptos legales dispone que «en la zona de servidumbre de protección estarán prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación», mientras que el artículo 46.a) del citado Reglamento General de Costas , aprobado por Real Decreto 876/2014, dispone que en la zona de servidumbre de protección estarán prohibidas las edificaciones destinadas a residencia o habitación, incluyendo las hoteleras, cualquiera que sea su régimen de explotación.

A su vez el artículo 32.2 de la indicada Ley de Costas excluye de la ocupación del dominio público marítimo-terrestre las utilizaciones mencionadas en el artículo 25.1 de la propia Ley, a excepción de las del apartado b), mientras que el artículo 62 del citado Reglamento General de Costas impugnado se remite, para excluir de usos en el dominico público, a lo establecido también en el artículo 46 del propio Reglamento.

En definitiva, la representación procesal de la entidad mercantil demandante nos pide que declaremos nulo el Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, en cuanto en los indicados preceptos se refiere a las edificaciones hoteleras, para lo que solicita que suprimamos del precepto la expresión: «incluyendo las hoteleras».

El Abogado del Estado, al contestar la demanda, interesa, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por entender que, conforme a lo dispuesto en el artículo 28 de la Ley de esta Jurisdicción , los preceptos impugnados son reproducción de otros anteriores definitivos y firmes, ya que el contenido de esos preceptos impugnados es exactamente el mismo que se contenía en los artículos 45.2 y 61.1 del Reglamento de Costas aprobado por Real Decreto 1471/1989, por lo que dichos preceptos han devenido consentidos y firmes.

Efectivamente, el contenido de aquellos preceptos y de los que ahora son objeto de impugnación es sustancialmente idéntico, pero no se puede ignorar que éstos han sido promulgados en un nuevo Reglamento General de Costas, aprobado por Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, y, por consiguiente, la acción ejercitada frente a ellos está amparada por lo establecido en los artículos 106.1 de la Constitución , 25.1 , 31.1 y 46.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , y, en consecuencia, la causa de inadmisión que invoca debe ser rechazada.

Hemos, por tanto, de decidir si la Administración, al aprobar, mediante Real Decreto 876/2014, de 10 de octubre, el nuevo Reglamento General de Costas se ha extralimitado, por incluir entre las edificaciones destinadas a residencia o habitación, prohibidas en la zona de dominio público marítimo-terrestre y en la de servidumbre de protección, las hoteleras, cualquiera que sea su régimen de explotación.

Es evidente que las edificaciones hoteleras, cualquiera que sea su régimen de explotación, están destinadas a residencia o habitación, y , en consecuencia, tanto en una interpretación literal como finalista del precepto legal, las edificaciones destinadas a residencia o habilitación, sean o no hoteleras, están prohibidas en la zona de dominio público marítimo-terrestre y en la de servidumbre de protección, conforme a lo establecido en los artículos 25.1.a ) y 32.2 de la vigente Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio , y, por tanto, que el Reglamento que desarrolla dichos preceptos haya explicitado dicha prohibición no constituye extralimitación alguna por parte de la Administración que ha aprobado aquél.

El hecho de que la actividad hotelera se realice bajo formas de explotación empresarial y represente una fuente de ingresos para la economía nacional no desnaturaliza el carácter residencial y de habitación que es consustancial a cualquier hotel, que es de lo que precisamente trata de proteger la Ley de Costas a la zona de dominio público marítimo-terrestre y a la de servidumbre de protección, de modo que no hay razón alguna para entender que las edificaciones hoteleras quedan excluidas de la prohibición existente para las demás destinadas a residencia o habitación.

Para considerarlas excluidas de la prohibición general, contenida en la Ley de Costas, tendría, contrariamente al criterio de la mercantil recurrente, que existir un precepto singular en dicha norma con rango de ley que las excluyese expresamente, por lo que, al no existir dicha excepción, hemos de considerar que la Administración, al así especificarlo en el precepto reglamentario aprobado, al igual que hizo en el Reglamento anterior, se ha limitado a llevar a cabo la única interpretación posible del indicado precepto legal que prohíbe las edificaciones destinadas a residencia o habitación en el demanio marítimo-terrestre y en la zona de servidumbre de protección, razones todas por las que la acción de nulidad ejercitada debe ser desestimada.

La desestimación del recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal de la entidad mercantil demandante comporta, según establece el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción , la imposición de costas a dicha demandante, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración General de Estado, a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al contestar la demanda y formular sus conclusiones.