STS 2314/2016, 27 de Octubre de 2016

PRIMERO .- La recurrente pone de manifiesto, como antecedentes de su recurso que, en la instancia, ZAYER, S.A. solicitó con carácter principal, la anulación de la resolución de inadmisión del Organismo Jurídico Administrativo de Álava y la resolución del Director de Hacienda de la Diputación Foral de Álava 326/2012, de 2 de febrero, así como la devolución de las cantidades que la sociedad entregó en ejecución de la citada resolución con sus intereses.

La sentencia recaída en la instancia recoge la doctrina de este Tribunal sobre la necesidad de otorgar trámite de audiencia en el procedimiento de recuperación de ayudas de Estado y considera que en el caso examinado no se había cumplido con tal exigencia. Sobre el resto de los motivos alegados en la demanda, el tribunal a quo entiende que no procede su examen de las otras infracciones alegadas, ya que el examen de las sustantivas pudiera dar lugar a otro resultado si se hubiera concedido la audiencia. Tampoco analiza, por razones de congruencia con la infracción del principio de audiencia que entiende cometida, las cuestiones relativas a los principios del Derecho europeo (confianza legítima y seguridad jurídica) y a la prescripción de la acción (plazo, cómputo e interrupciones).

En definitiva, sobre la base de la omisión del trámite de audiencia la sentencia incorpora el fallo antes reseñado, y la Administración recurrente en casación subraya que a tenor de la reiterada doctrina de este Tribunal, recogida en sentencias de 13 de mayo y 14 de octubre de 2013 , 1 de octubre de 2014 , 23 de marzo , 24 de abril y 14 de mayo de 2015 no es objeto de su recurso la disconformidad a Derecho de la resolución de recuperación de la ayuda ilegal por omisión del trámite de audiencia y consiguiente obligación de retroacción del procedimiento al momento anterior a la adopción de la resolución que observe dicho trámite, sino que lo que es objeto de su impugnación es el pronunciamiento del fallo de la sentencia de instancia que ordena devolver los importes abonados más los intereses de demora devengados de su ingreso y los que se devenguen hasta la notificación de sentencia.

Después de la referida precisión se desarrolla, en el correspondiente escrito, el recurso de casación fundamentado en tres motivos.

El primero, al amparo de los artículos 86.4 y 88.1.d) LJCA , por infracción de las normas y la doctrina jurisprudencial comunitaria que declara contrario al derecho comunitario la devolución, aun provisionalmente, al beneficiario de la ayuda ilegal de los importes recuperados aunque la resolución de recuperación adoptada por el Estado miembro haya sido anulada por el juez nacional por haber incurrido en defectos formales.

El segundo, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.c) LJCA , por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por falta de motivación e incongruencia interna al decidir la devolución de lo ingresado y los intereses.

Y el tercero, por el cauce del artículo 88.1.d) LJCA , por infracción de la jurisprudencia aplicable al resolver las cuestiones objeto de debate en supuestos idénticos al que decide la sentencia recurrida.

SEGUNDO .- Un orden procesal adecuado aconseja examinar los motivos señalados de manera diferente a como aparecen formulados, comenzando por el que se refiere a la falta de motivación e incongruencia interna de la sentencia recurrida.

La Sala comparte la argumentación de la Administración recurrente sobre lo que ha de entenderse por la motivación que para las sentencias exigen los artículos 120.3 y 24 CE , 248.3 LOPJ y 218 LEC .

La motivación de la sentencia es una exigencia constitucional y legal impuesta por los mencionados preceptos, que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ), en el que se incluye, como parte integrante de su contenido, la obtención de una resolución judicial fundada en derecho sobre las pretensiones planteadas observando los requisitos procesales. Por tanto, la falta de motivación o la inadecuación de la motivación incorporada a la sentencia, cuando el vicio tiene entidad constitucional, puede servir no sólo de motivo para el recurso de casación [ art. 88.1 .c) LJCA ], sino también para fundamentar un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional.

Este requisito se cumple siempre que el Tribunal dé a conocer a las partes del proceso las razones en Derecho que justifican su decisión, sin que sea precisa una determinada extensión en la argumentación, siendo suficiente, incluso, para cumplir con la exigencia la argumentación in aliunde o por referencia y la implícita.

En el presente supuesto, la sentencia de instancia es suficientemente explícita al exponer la razón por la que acuerda retrotraer el procedimiento administrativo al momento anterior a su resolución a fin de que se cumpla el trámite de audiencia de la demandante.

Sin embargo, no ocurre lo mismo respecto de la decisión de devolución de los importes abonados más los intereses de demora que también solicitaba la recurrente en instancia. Sobre la estimación de esta pretensión la sentencia no da a conocer las razones que la fundamentan.

En consecuencia, debe estimarse el motivo por falta de motivación suficiente, aunque esta Sala no aprecie la incongruencia que también atribuye la recurrente a la sentencia, ni siquiera interna.

La pretensión de devolución fue explícitamente formulada en la demanda y no se aprecia contradicción entre la decisión adoptada sobre ella por la sentencia y la fundamentación al respecto, puesto que lo que ocurre es, simplemente, que falta la necesaria fundamentación.

TERCERO .- La estimación del segundo motivo de casación formulado supone, conforme al artículo 95.2.c ) y d) LJCA , que este Tribunal resuelva los procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate sobre la devolución a la demandante de los importes abonados más los intereses, que, como pretensión de plena jurisdicción, se formuló en la instancia.

Y, a este respecto, hemos de coincidir con el Tribunal a quo sobre su procedencia, aunque hayamos de expresar la razón de esta decisión, que no es otra que la ineficacia jurídica, por razón de su nulidad, de la resolución 326/2012, de 2 de febrero, del Director de Hacienda de la Diputación Foral de Álava que aprobó las seis liquidaciones complementarias para la ejecución de la decisión 2002/820, de 11 de julio de 2001 de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre recuperación de ayudas estatales concedidas mediante crédito fiscal del 45% de las inversiones.

En efecto, ha de partirse necesariamente del dato incuestionado de la desaparición, por falta de audiencia, del título jurídico que fundamentaba la recuperación de dichas ayudas, lo que supone, en principio, la privación de legitimidad a las consecuencias a él anudadas.

Ahora bien, las dos objeciones que la Administración recurrente opone en sus motivos de casación, formulados por el cauce del artículo 88.1.d) LJCA , no son razones suficientes para excluir la pretendida devolución.

A.- En el tercer motivo de casación, la Diputación Foral viene a sostener que una decisión que acuerde la pretendida devolución sería contraria a la jurisprudencia contenida en las SSTS de 13 de mayo de 2013 (rec. 6165/2011 ), 14 de octubre de 2013 (rec. de cas. 361/2012), 1 de octubre de 2014 (rec. 1377/2012) y 14 de mayo de 2015 (rec. 1072/2013). En todas ellas, se dice, se contempla la solicitud de declaración de nulidad de las resoluciones de ejecución de las Decisiones de la Comisión Europea dictadas por las Haciendas Forales por vulneración de los derechos y garantías del interesado en el procedimiento seguido para la recuperación de las ayudas ilegales al haberse adoptado sin audiencia previa a la decisión de reintegro. Y todas vienen a reconocer que la consecuencia que deriva de dicho defecto es la retroacción de actuaciones sin ordenar, en ningún caso, la devolución de los importes recuperados, ni el abono de los intereses.

La tesis expuesta, sin embargo, no puede ser compartida porque lo que ocurre es que, aunque las sentencias citadas se refieren a la nulidad de la misma clase de actos por ausencia del trámite de audiencia, en ellas no se contemplaba la devolución de las cantidades abonadas con base en el título jurídico que anulan. Esto es, no efectúan un análisis jurídico sobre la cuestión que se debate, ni contienen, por tanto, una doctrina jurisprudencial que pueda ser vulnerada por una decisión como la adoptada, en su día, por el Tribunal de la instancia que se revisa.

B.- En el motivo de casación primero, la Diputación Foral sostiene que es contrario al Derecho europeo la devolución, aun provisional, al beneficiario de la ayuda ilegal de los importes recuperados cuando la resolución de recuperación adoptada por el Estado miembro ha sido anulada por el juez nacional por haber incurrido en defectos formales. Y, en apoyo de su criterio, la parte invoca el artículo 14.3 del Reglamento CE 659/1999, del Consejo de 22 de marzo, sobre disposiciones de aplicación del artículo 93 del Tratado CE y la doctrina contenida en las sentencias del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2010, Scott y Kimberly Clart SAS contra Ville dŽOrléans C-210/09 , y de 5 de mayo de 2011, Comisión contra Italia C-305/09 .

Ahora bien, de una parte, ni el defecto apreciado en el acto recurrido, la omisión del trámite de audiencia previo a la adopción del acuerdo que aprueba las liquidaciones complementarias para la ejecución de la decisión 2002/820 de 11 de julio de 2001 de la Comisión de las Comunidades Europeas, es estrictamente un mero defecto formal; ni, de otra, el Derecho europeo contenido en el precepto invocado y en las sentencias citadas resulta contrario a la debatida devolución.

1. El trámite previo de audiencia en el procedimiento de que se trata ha sido considerado por esta Sala como garantía esencial establecida tanto en nuestro Derecho interno como en el Derecho europeo.

   Nuestra jurisprudencia al respecto se sintetiza en los siguientes términos:

   1. ) Ese principio, el de audiencia, es un principio general de nuestro ordenamiento, de alcance constitucional [ artículo 105.c) de la Carta Magna ], que debe encontrar aplicación en todos los casos en los que la decisión que vaya a adoptar un órgano administrativo afecta a los derechos e intereses de ciudadanos identificados y suficientemente individualizados (véase el ATC 232/1983 , FJ Único), hasta el punto de que su omisión, cuando constituya un trámite esencial, puede hacer irreconocible la existencia de un procedimiento, abocando a la nulidad de la decisión adoptada en virtud del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 [véanse las sentencias de 4 de diciembre de 2012 (casación 3557/10 , FJ 4º), 8 de octubre de 2012 (casación 4258/09 , FJ 2º), 6 de junio de 2012 (casación 4691/09 , FJ 6º), 5 de mayo de 2008 (casación 9900/03, FJ 4º, in fine ) y 21 de junio de 2006 (casación 5474/01 , FJ 3º)].

   2. ) La Unión Europea exige una inmediata y efectiva ejecución de la Decisión de la Comisión al objeto de restablecer la competencia que la ayuda declarada incompatible rompió, pues, al fin y al cabo, la supresión de una ayuda ilegal mediante su recuperación es la consecuencia lógica de su declaración de ilegalidad [sentencias del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 10 de junio de 1993, Comisión/Grecia ( C-183/91 , apartado 16), 27 de junio de 2000, Comisión/Portugal ( C-404/97 , apartado 38), y 26 de junio de 2003, Comisión/España ( C-404/00 , apartado 44)]. Ahora bien, no se ha de olvidar que aquellos designios deben alcanzarse sin merma de los principios que inspiran también ese ordenamiento transnacional. Dicho en otra forma, cuando las Administraciones nacionales ejecutan decisiones de la Unión Europea quedan sometidas también a su ordenamiento jurídico y, en particular, a la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (DOUE, Serie C, nº 326, de 26 de octubre de 2012, p. 391), cuyo artículo 51 dispone que sus disposiciones se dirigen también a los Estados miembros al tiempo de aplicar el derecho de la Unión. Pues bien, dicha Carta proclama en el artículo 41.2, dentro de las garantías inherentes a la ciudadanía, el derecho de toda persona a ser oída antes de que se tome en contra suya una medida individual que le afecte desfavorablemente. Es decir, la audiencia como trámite necesario no sólo la impone nuestro ordenamiento doméstico sino también el propio de la Unión Europea, y lo hace al más alto nivel, en la Carta, que, según el artículo 6.1 del Tratado de la Unión Europea (versión consolidada en el DOUE, Serie C, nº 326, de 26 de octubre de 2012, p.13), tiene el mismo valor jurídico que los tratados. Acudiendo a las palabras de la Comunicación de la Comisión 2007/C 272/05 (apartado 52), los Estados miembros deben «utilizar procedimientos rápidos siempre que sea posible con arreglo al derecho nacional» y que, añadimos nosotros ahora, respeten los mandatos del ordenamiento jurídico de la Unión Europea, debiendo, por tanto, se eficaces e inmediatos, pero sin merma de las garantías que ese ordenamiento jurídico reconoce a sus ciudadanos.

   3. ) No puede argumentarse frente a lo hasta aquí razonado que la omisión del trámite de audiencia no ha causado indefensión a demandante en la instancia porque, en cualquier caso, la ayuda debía ser devuelta. Se ha de recordar que el modus operandi que sigue la Diputación Foral de Álava se reduce a la aprobación de liquidaciones, por lo que eventualmente podía resultar procedente la aplicación de otros beneficios incompatibles con los inicialmente aplicados y después declarados ilegales, siendo pertinentes las alegaciones que sobre el particular la compañía recurrente pueda hacer valer en el preterido trámite de audiencia. El propio Tribunal de Justicia de la Unión Europea, en la sentencia que 28 de julio de 2011, Diputación Foral de Vizcaya y otros/Comisión (asuntos acumulados C-471/09 P a C-473/09 P, apartados 99 y 102), recordando la doctrina sentada en las de 7 de marzo de 2002, Comisión/Italia ( C-310/99 , apartados 89 y 91), y 9 de junio de 2011, Comitato «Venezia vuole vivere»/Comisión (asuntos acumulados 71/09 P, 73/09 P y 76/09 P, apartados 63, 64 y 115), reconoce que en la fase de recuperación es preciso efectuar el análisis de cada empresa afectada, afirmación que hace imprescindible que sea oída. También cabe preguntarse por le necesidad de ese trámite a fin de discutir la obligación de pagar intereses de demora y su cuantificación.

2. El artículo 14.3 del Reglamento CE 659/1999, del Consejo, de 22 de marzo, para la recuperación de las ayudas de estado ilegales -sin perjuicio de lo que pueda disponer el Tribunal de Justicia, de conformidad con el artículo 185 del Tratado- se remite a los procedimientos de Derecho nacional del Estado miembro, con el doble condicionamiento de la inmediatez y la efectividad, a cuyo efecto los Estados miembros habrán de tomar todas las medidas necesarias previstas en sus ordenamientos jurídicos nacionales, incluidas las medidas provisionales, sin perjuicio del Derecho comunitario.

   Y las sentencias invocadas determinan el alcance de dichos principios de inmediatez y efectividad.

   En la sentencia del Tribunal de Justicia de 20 de mayo de 2010, asunto C-210/09 , se responde a una cuestión prejudicial planteada por la Cour administrative dŽappel de Nantes, en el marco de un litigio entre Scott y Kymberly Clark SAS y la Ville dŽOrleans en el que se contemplaban unas liquidaciones relativas a recuperación de ayudas de Estado en las que no figuraba el apellido y el nombre del firmante de éstas. Y la respuesta del Tribunal es que "Habida cuenta de lo expuesto, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 659/1999 debe interpretarse en el sentido de que no se opone, en el supuesto de que los importes correspondientes a la ayuda de que se trate ya se hayan recuperado, a la anulación por el juez nacional, a causa de un vicio de forma, de las liquidaciones emitidas para recuperar la ayuda de Estado ilegal, cuando el Derecho nacional prevé la posibilidad de subsanación de ese vicio de forma. En cambio, esta disposición se opone a que esos mismos importes sean abonados de nuevo, aun provisionalmente, al beneficiario de dicha ayuda".

   Y en la sentencia del Tribunal de Justicia de 5 de mayo de 2011, asunto C- 305/09 , se contempla la decisión del legislador italiano de resolver el problema procesal resultante de la suspensión de los requerimientos dirigidos a recuperar las ayudas, dictadas por órganos judiciales nacionales, recurriendo a la vía legislativa. La Comisión llamó la atención a la República Italiana sobre el carácter insuficiente del procedimiento de recuperación de las ayudas declaradas ilegales e incompatibles con el mercado común. Más precisamente, mediante su escrito de 11 de diciembre de 2007, la Comisión había subrayado que la recuperación llevada a cabo por las autoridades italianas ni siquiera alcanzaba el 50% de las ayudas que presumiblemente se habían pagado. De este modo, al considerar que, a pesar de las intervenciones legislativas, no se había progresado en la recuperación de dichas ayudas, la Comisión interpuso el correspondiente recurso en el que la citada sentencia declaraba que la República Italiana había incumplido las obligaciones que le incumbían en virtud del artículo 2 de la Decisión 2005/919/CE , de la Comisión, de 14 de diciembre, incentivos fiscales directos a favor de las empresas que participan en ferias comerciales en el extranjero, al no haber adoptado, dentro de los plazos señalados, todas las medidas necesarias para recuperar de los beneficiarios la totalidad de las ayudas concedidas en virtud del régimen de ayudas declarado ilegal e incompatible con el mercado común por la citada Decisión.

3. En el supuesto que se examina, no se trata de la mera anulación de los títulos que dan lugar a la devolución de la eventuales ayudas de Estado por un mero defecto formal susceptible de subsanación en los términos que contempló la citada STJUE de 20 de mayo de 2010, asunto C-210/09 , sino de la omisión de un trámite sustancial del procedimiento de cuyo resultado puede depender la calificación correspondiente a los beneficios obtenidos por la sociedad demandante en la instancia.

   En este caso, en el que la ineficacia del título administrativo que legitima la devolución de las calificadas ayudas de Estado se debe a un defecto que va más allá de una mera irregularidad formal, ya que de su observancia pueden resultar consecuencias sustantivas, no puede invocarse el principio europeo de efectividad para enervar la consecuente devolución a la sociedad beneficiaria, aunque de forma provisional a la espera de la definitiva calificación de los beneficios disfrutados, de los importes abonados más los intereses de demora devengados.

   CUARTO .- Los razonamientos expuestos justifican la estimación del recurso de casación por ausencia de motivación suficiente en la sentencia de instancia. Y, al mismo tiempo, la estimación del recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por ZAYER, S.A. contra resolución de 15 de noviembre de 2013 del Organismo Jurídico Administrativo de Álava que inadmitió la reclamación 64/2012 interpuesta contra la resolución 326/2012 de 2 de febrero del Director de Hacienda de la Diputación Foral de Álava que aprobó seis liquidaciones complementarias para la ejecución de la decisión 2002/820 de 11 de julio de 2001 de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre recuperación de ayudas estatales concedidas mediante crédito fiscal del 45% de las inversiones declarando la nulidad de la Resolución 326/2012 del Director de Hacienda de la Administración demandada, debiendo ésta retrotraer el procedimiento al momento anterior a su resolución a fin de cumplir el trámite de audiencia a la recurrente y devolver a ésta los importes abonados más los intereses de demora devengados, de manera provisional y a resultas de lo que, en su caso, proceda después de evacuar dicho trámite.

   No se imponen las costas causadas a ninguna de las partes.

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido Que debemos estimar y estimamos el presente recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Diputación Foral de Álava, en nombre y representación de dicha Diputación Foral, contra la sentencia, de fecha 6 de mayo de 2015, dictada por la Sección Primera Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 59/2014. Sentencia que se anula por no contener una motivación suficiente; pero, al mismo tiempo, estimamos el recurso contencioso-administrativo en su día interpuesto por ZAYER, S.A. contra resolución de 15 de noviembre de 2013 del Organismo Jurídico Administrativo de Álava que inadmitió la reclamación 64/2012 interpuesta contra la resolución 326/2012 de 2 de febrero del Director de Hacienda de la Diputación Foral de Álava que aprobó seis liquidaciones complementarias para la ejecución de la decisión 2002/820 de 11 de julio de 2001 de la Comisión de las Comunidades Europeas sobre recuperación de ayudas estatales concedidas mediante crédito fiscal del 45% de las inversiones, declarando la nulidad de la Resolución 326/2012 del Director de Hacienda de la Administración demandada, debiendo ésta retrotraer el procedimiento al momento anterior a su resolución a fin de cumplir el trámite de audiencia a la demanda nte y devolver a ésta los importes abonados más los intereses de demora devengados, aunque de manera provisional y a resultas de lo que, en su caso, proceda después de evacuar dicho trámite. No se imponen las costas causadas a ninguna de las partes.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.

Así se acuerda y firma.

Nicolas Maurandi Guillen Emilio Frias Ponce Jose Diaz Delgado Joaquin Huelin Martinez de Velasco Jose Antonio Montero Fernandez Francisco Jose Navarro Sanchis Manuel Martin Timon Juan Gonzalo Martinez Mico Rafael Fernandez Montalvo PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Fernandez Montalvo, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.