STS 2212/2016, 11 de Octubre de 2016
| Ponente | RAFAEL TOLEDANO CANTERO |
| ECLI | ES:TS:2016:4498 |
| Número de Recurso | 179/2015 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Número de Resolución | 2212/2016 |
| Fecha de Resolución | 11 de Octubre de 2016 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En Madrid, a 11 de octubre de 2016
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo núm. 179/2015, interpuesto por doña Clara , representada por la Procuradora de los Tribunales doña Andrea de Dorremochea Guiot, bajo la dirección letrada de don Enrique Lertxundi Pérez, contra la resolución del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015, que desestimó la reclamación núm. NUM000 en la que se solicitaba una indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad del Estado legislador, por importe de 62.315,99 euros. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada y asistida por la Abogacía del Estado, y como parte codemandada el Instituto Nacional de la Seguridad Social, representado y asistido por letrada de sus Servicios Jurídicos.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Toledano Cantero
El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el día 18 de marzo de 2015, contra la resolución del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015, citada en el encabezamiento.
Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación de la correspondiente demanda.
En el escrito de demanda, presentado el 18 de mayo de 2015, se hacen las alegaciones oportunas, y se solicita que este Tribunal «dicte Sentencia por la que se acuerde reconocer a esta parte el derecho a la indemnización que en concepto de RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL del Estado Legislador se reclama, la cual se concreta en la cantidad de SESENTA Y DOS MIL TRESCIENTOS QUINCE EUROS Y NOVENTA Y NUEVE CENTIMOS DE EURO (62.315,99 €), actualizando tal importe, mediante la aplicación del IPC al momento del dictado de la futura Sentencia, más el interés legal correspondiente».
Conferido traslado de la demanda a la Administración General del Estado, el abogado del Estado presenta, el día 18 de junio de 2015, escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica «dicte Sentencia por la que se desestime en su integridad el recurso interpuesto, con expresa condena en costas a la parte recurrente».
Por su parte, la letrada del Instituto Nacional de la Seguridad Social, en su calidad de codemandado, el 21 de julio de 2015 registra escrito de contestación a la demanda que finaliza solicitando el «dict[ado] de sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, con confirmación de la resolución recurrida y con imposición de costas a la parte recurrente».
No habiéndose solicitado el recibimiento del pleito a prueba, se concedió a las partes plazo para conclusiones, trámite que fue evacuado por todas ellas.
Mediante diligencia de ordenación de 29 de septiembre de 2015, se declaran conclusas las actuaciones y pendiente de señalamiento.
Se señaló para votación y fallo del recurso el día 27 de septiembre de 2016, fecha en que tuvo lugar dicho acto.
El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra la resolución del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015 por la que se rechazaba la reclamación núm. NUM000 en la que se solicitaba una indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad del Estado legislador, por importe de 62.315,99 euros, por el perjuicio causado a doña Clara como consecuencia de la aplicación de la letra c) de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 41/2007 , que fue posteriormente declarada inconstitucional por sentencia 41/2013 .
Los hechos en los que se funda la reclamación de responsabilidad patrimonial cuya resolución denegatoria es objeto del presente litigio son los siguientes:
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) Doña Clara presentó una solicitud de pensión de viudedad el 16 de agosto de 2007, tras el fallecimiento el 10 de junio de 2007 de su pareja de hecho, don Leopoldo .
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) La Dirección Provincial del INSS de Guipúzcoa, mediante resolución de 30 de agosto de 2007, denegó la pensión de viudedad por no ser o haber sido cónyuge del fallecido. Presentada reclamación previa, fue desestimada por la Dirección Provincial mediante resolución de 26 de octubre de 2007.
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) El día 1 de enero de 2008 entra en vigor la Ley 40/2007, de 4 de diciembre, de medidas en materia de Seguridad Social que en su disposición adicional tercera establecía que, con carácter excepcional, se reconocería el derecho a la pensión de Viudedad en caso de parejas de hecho cuando, habiéndose producido el hecho Causante con anterioridad a la entrada en vigor de la ley concurriesen una serie de Circunstancias. En concreto, la letra c) de dicha disposición exigía que el causante y el beneficiario hubieran tenido hijos comunes.
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) La interesada presenta demanda ante el Juzgado de lo Social núm. 1 de San Sebastián el 3 de enero de 2008, solicitando le fuese reconocida la pensión de viudedad al amparo de la nueva regulación contenida en la Ley 40/2007, recayendo sentencia desestimatoria el 3 de marzo de 2008 por no cumplirse uno de los requisitos establecidos: que el causante y la beneficiaria hubieran tenido hijos comunes.
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) Contra dicha sentencia la interesada interpuso recurso de suplicación, que fue desestimado por el mismo motivo por sentencia de 9 de septiembre de 2008, dictada por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco .
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) La reclamante presentó nueva solicitud de pensión de viudedad el 23 de diciembre de 2008, que fue denegada por la Dirección Provincial del INSS de Guipúzcoa con fecha 8 de enero de 2009, por no haber tenido hijos comunes con el causante fallecido antes de 1 de enero de 2008, de conformidad con la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007 , sin que conste que dicha resolución fuese recurrida.
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) El Tribunal Constitucional dicta la sentencia 41/2013, de 14 de febrero de 2013 , que decide "declarar inconstitucional y nula la letra «c) Que el causante y el beneficiario hubieran tenido hijos comunes», de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007, de 4 de diciembre , de medidas en materia de Seguridad Social."
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) El 15 de noviembre de 2013, la interesada solicita revisión del expediente de viudedad, en aplicación de la sentencia 41/2013, de 14 de febrero de 2013, del Tribunal Constitucional , dictada en la cuestión de inconstitucionalidad 8970-2008, que declara inconstitucional y nula la letra c) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007 , dejando sin efecto la exigencia de haber tenido hijos en común con el causante, para acceder a la pensión de viudedad en el supuesto contemplado en dicha disposición. Considera que su solicitud de la pensión de viudedad de 23 de diciembre de 2008 no puede considerarse cosa juzgada.
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) El 3 de diciembre de 2013, la Dirección Provincial del INSS de Guipúzcoa dicta resolución reconociendo a la interesada la pensión de viudedad, con una base reguladora de 1.541,05 euros, y fecha de efectos económicos de 15 de agosto de 2013, en aplicación del artículo 43.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social , aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio (3 meses de retroactividad)
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) Tras la publicación de la sentencia del Tribunal Constitucional 41/2013, de 14 de febrero , doña Clara presenta escrito de reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado legislador el 27 de enero de 2014, por el que solicita una indemnización, por la falta de reconocimiento de la pensión de viudedad desde la fecha del fallecimiento del causante, el 10 de junio de 2007, hasta el 14 de febrero de 2013 (fecha de la Sentencia del Tribunal Constitucional), por un importe de 62.315,99 euros.
Las razones sobre las que asienta su pretensión las recoge el demandante en los fundamentos de derecho de su escrito, y, así, aduce citas de la Jurisprudencia de esta Sala, invocando el criterio de reparación y de resarcimiento por el Estado en casos de declaración de inconstitucionalidad de una norma, que entiende amparado en la jurisprudencia que cita, con especial referencia a la del Pleno de esta Sala de 2 de junio de 2010 (recurso contencioso administrativo 588/2008).
Las defensas de las partes demandada, Administración del Estado, y codemandada, Instituto Nacional de la Seguridad Social solicitan la desestimación del proceso, y que se declare la conformidad a Derecho de la decisión del Consejo de Ministros recurrida. Niegan que la línea de decisiones invocada por la recurrente sea aplicable al supuesto que se enjuicia. Ello, porque existe una diferencia sustancial con la situación allí contemplada, fruto de la declaración hecha por el Tribunal Constitucional en el fundamento de derecho noveno de la sentencia 41/2013, de 14 de febrero , en la que declaró inconstitucional la letra «c) Que el causante y el beneficiario hubieren tenido hijos comunes» de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007 de 4 de diciembre, de Medidas en materia de Seguridad Social.
Esta Sala ha abordado en reiteradas ocasiones, con motivo de litigios sobre responsabilidad patrimonial del Estado legislador por leyes declaradas inconstitucionales, la cuestión de los efectos de las declaraciones del inconstitucionalidad respecto a la eventual reparación por vía de responsabilidad patrimonial de situaciones firmes en las que se aplicó la norma inconstitucional. Así, hemos precisado, en sentencia de 15 de julio de 2000 (rec. contencioso administrativo 736/1997), en la que se reitera lo afirmado en anterior sentencia de 13 de julio de 2000 , que el planteamiento contrario a tal posibilidad sostenido allí por la defensa Administración del Estado «[...] cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional -como la 45 de 1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo- y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo -recurso de casación en interés de la ley, de 26 de diciembre de 1998-, aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.
La interpretación del art. 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional , conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley, respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada, salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.
En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quiénes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.
En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de noviembre, modificada por Ley 4 de 1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prefigura un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho - art. 102-, y, entre las primeras, el art. 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución , y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional -apartado 1.a-, es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica - art. 9.3 de la Constitución -, correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los arts. 139.2 y 141.1 de la misma Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y así lo establece expresamente el art. 102.4 de esta Ley , con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho».
Con lo hasta aquí expuesto estamos ya en condiciones de concluir la cuestión que el recurso plantea.
El Tribunal Constitucional dijo en la sentencia 41/2013, de 14 de febrero citada, en la que la demandante basa su recurso, que «esta declaración de inconstitucionalidad y nulidad, que tiene efectos erga omnes desde la fecha de publicación de la presente Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado ( art.164.1 CE y art. 38.1 LOTC ), no [...] permite, claro está, revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada en los que se haya hecho aplicación de lo dispuesto en la letra c) de la disposición adicional tercera de la Ley 40/2007 ( art. 40.1 LOTC )».
Esta Sala tiene declarado en las sentencias de la Sección Sexta, de 15 de julio de 2000 (rec. contencioso administrativo 736/1997 ), y de 13 de mayo de 2003 (rec. contencioso administrativo 159/2000), recaídas en relación con las reclamaciones efectuadas, fruto de la declaración de inconstitucionalidad del art. 38.Dos. 2 de la Ley 5 de 1990, que habrá que estar a que exista o no declaración expresa del Tribunal Constitucional acerca del alcance de la declaración de inconstitucionalidad que pronuncia, como ocurre en este caso. El término que utiliza la sentencia es suficientemente expresivo «revisar procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada». Sin duda, este es el supuesto; la situación creada por la Administración al denegar la pensión de viudedad, fue impugnada y concluyó con sentencia firme que confirmó la resolución administrativa denegatoria de la citada pensión. Se trata de un límite a los efectos de la sentencias recaídas en los procesos de inconstitucionalidad impuesto por el propio art. 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC ) que es enunciado de forma explícita por el citado FJ 9 de la STC 41/2013, de 12 de febrero , en que se declaró la inconstitucionalidad de la norma en cuestión. Como hemos afirmado reiteradamente [por todas, Sentencias de esta Sala de 18 de septiembre de 2003 (rec. contencioso administrativo 122/2002 ); de 14 de junio de 2004 (rec. contencioso administrativo 155/2002) y de 24 de mayo de 2004 ( rec. contencioso administrativo 150/2004)], la expresa prohibición del Tribunal Constitucional veda cualquier otra acción de distinta naturaleza de la que sugiere el concepto de revisión, que sí alcanzaría sin duda a la acción de revisión del art. 102 de la LRJAPyPAC, y que, por obvias razones de seguridad jurídica, ha de hacerlo también con la que deriva de los arts. 139 y ss. de la misma Ley . Entenderlo de otro modo desnaturalizaría la decisión del Tribunal Constitucional.
La sentencia invocada por la parte demandante, dictada por el Pleno de esta Sala el 2 de junio de 2010 (rec. contencioso administrativo 588/2008) examina precisamente un supuesto en el que se no produjo declaración alguna por el Tribunal Constitucional sobre el alcance de la declaración de inconstitucionalidad, por lo que es concordante con la jurisprudencia antes citada, que ha sido reiterada posteriormente en las sentencias de esta Sala de 25 de febrero de 2011 (rec. cas. núm. 4367/2006 ) y de 27 de mayo de 2011 (rec. cas. núm. 1472/2011 ), en que nos planteábamos la legalidad de las liquidaciones tributarias dictadas en virtud de la Ley del Parlamento Balear 12/1991, de 20 de diciembre, y su incidencia en el régimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
En consecuencia, procede desestimar la demanda interpuesta.
De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA , tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente doña Clara , cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de dos mil euros por cada parte demandada.
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey, por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido 1.- Desestimar el recurso contencioso administrativo núm. 179/2015, interpuesto por Clara contra la resolución del Consejo de Ministros de 13 de febrero de 2015 por la que se rechazaba la reclamación núm. NUM000 en la que se solicitaba una indemnización de daños y perjuicios por responsabilidad del Estado legislador, por importe de 62.315,99 euros, por el perjuicio causado a doña Clara como consecuencia de la aplicación de la letra c) de la Disposición Adicional Tercera de la Ley 41/2007 , que fue posteriormente declarada inconstitucional por sentencia 41/2013, de 14 de febrero. 2 .- Imponer las costas, en los términos previstos en el último fundamento, a la parte recurrente, doña Clara .
Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la coleccion legislativa.
Así se acuerda y firma.
PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Rafael Toledano Cantero, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.
