STS 2135/2016, 3 de Octubre de 2016

Mediante escrito de fecha 25 de marzo de 2014, la representación procesal de la FEDERACIÓN NACIONAL DE EMPRESARIOS DE AMBULANCIAS interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, por el que se modifica el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, que establece las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera, formalizando demanda en la que termina suplicando a la Sala que dicte en su día sentencia por la que, con estimación del recurso interpuesto: a) Declare la no conformidad a derecho del apartado dos del artículo único del Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, dada la infracción de los preceptos legales y constitucionales mencionados en el cuerpo de este escrito; b) Subsidiariamente, declare la no conformidad a derecho de ese mismo apartado dada la infracción de los preceptos comunitarios invocados en la demanda y por los motivos manifestados; c) Todo ello con los demás pronunciamientos a que haya lugar en derecho y expresa condena en costas a la Administración demandada si se opusiere a lo solicitado.

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formuló contestación a la demanda y suplicó en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que sea desestimado el recurso interpuesto por la Federación Nacional de Empresarios de Ambulancias contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, al ser el mismo plenamente conforme a Derecho, con imposición de las costas a las asociaciones recurrentes conforme a lo dispuesto en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción ".

La representación procesal de CRUZ ROJA ESPAÑOLA formuló, asimismo, contestación a la demanda mediante escrito en el que suplicaba que "...se dicte sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso interpuesto por la Federación Nacional de Empresarios de Ambulancias contra el Real Decreto 22/2014, de 17 de enero por ser conforme a Derecho, con imposición de costas procesales a la federación recurrente conforme a lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , Ley 6/1998".

También el Ayuntamiento de Madrid, mediante escrito suscrito por su representante procesal, formuló contestación a la demanda interpuesta, interesando de la Sala en aquel escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

Una vez presentados por las partes sus respectivos escritos de conclusiones (salvo por la parte demandante, respecto del que se declaró caducado su derecho), por providencia de la Sala se señaló para la votación y fallo del presente recurso la audiencia del día 13 de septiembre de 2016, fecha en la que efectivamente se deliberó y votó el mismo con el resultado que ahora se expresa.

Se impugna en este recurso contencioso-administrativo una de las modificaciones que introduce el artículo único del Real Decreto 22/2014, de 17 de enero, en el Real Decreto 836/2012, de 25 de mayo, que estableció las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.

Se trata, concretamente, del apartado dos de aquel artículo único, que añade al RD 836/2012 una disposición adicional sexta, encabezada con la rúbrica de Personal voluntario de entidades benéficas . Y más específicamente, el apartado 1 de esa disposición adicional sexta, cuyo tenor es el siguiente:

"El personal voluntario que desempeñe las funciones de conductor o de conductor en funciones de ayudante en las ambulancias destinadas a la prestación de los servicios de transporte sanitario de Cruz Roja Española o de otras entidades cuya actividad principal sea la prestación de servicios de asistencia sanitaria con una finalidad humanitaria y social de carácter general, deberá ostentar, como mínimo, el certificado de profesionalidad de transporte sanitario previsto en el Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo, por el que se establecen dos certificados de profesionalidad de la familia profesional Sanidad que se incluyen en el Repertorio Nacional de certificados de profesionalidad, sin que le resulten de aplicación los requisitos de formación establecidos en el artículo 4.1 del presente real decreto ".

Para este personal voluntario de las entidades benéficas se rebaja, a través de la expresada modificación, el nivel mínimo de formación exigible, pues se requiere para sus integrantes exclusivamente el citado certificado de profesionalidad de transporte sanitario , y no el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias , previsto en el Real Decreto 1397/2007, de 29 de octubre, que antes de la introducción del repetido apartado 1 les hubiera sido exigido para prestar sus servicios en ambulancias asistenciales, esto es, en las destinadas ( artículo 2 del RD 836/2012 ) a proporcionar soporte vital básico y atención sanitaria inicial (clase B de ellas), o soporte vital avanzado (clase C de las mismas).

A juicio de la Federación Nacional de Empresarios de Ambulancias, tal rebaja de titulación ha de considerarse contraria a Derecho por cuanto:

1. Vulnera el artículo 14 de la Constitución produciendo una discriminación de los trabajadores/conductores de ambulancia de cualquier empresa, a quienes se exige una mayor formación que a los voluntarios que realizan su misma función en aquellas entidades humanitarias.

2. Conculca la Ley Orgánica 2/2006, de Educación, y la Ley Orgánica 5/2002, de Cualificaciones y Formación Profesional, al "romper el sistema integral de formación profesional" e infringir "los fines del Sistema Nacional de Cualificaciones y Formación Profesional".

3. Infringe el artículo 2 de la Ley 16/2003 , de cohesión del Sistema Nacional de Salud, y el artículo 6 de la Ley 33/2011, General de Salud Pública , pues la exención, para los voluntarios de Cruz Roja y asimilados, de los requisitos necesarios de formación determinará que "las características de la prestación de los servicios no serán las mismas".

4. Vulnera el artículo 3.3 de la Ley 6/1996 , del voluntariado, por cuanto la disposición recurrida permite, en contra de aquel precepto legal, la sustitución por los voluntarios de los trabajadores retribuidos.

5. Contraviene los artículos 101.1 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia pues coloca a Cruz Roja y DYA -en cuanto auténticos operadores en la prestación del servicio de transporte sanitario- en unas condiciones de privilegio respecto de sus competidores en el mercado.

Resulta obligado advertir, con carácter previo, que esta Sala ya se ha pronunciado sobre la legalidad del Real Decreto ahora impugnado en dos recursos en los que se planteaban cuestiones similares a las que aduce la Federación Nacional de Empresarios de Ambulancias en el presente proceso.

En la sentencia de 20 de enero de 2015, recaída en el recurso contencioso-administrativo núm. 1/255/2014 , desestimamos la pretensión de nulidad del mencionado Real Decreto por considerar que la rebaja del nivel de formación exigido a los conductores de ambulancias de aquellas entidades benéficas no conculcaba, como se pretendía por la parte demandante, el principio constitucional de igualdad ante la Ley. Señalamos en la indicada sentencia, y reiteramos ahora, lo siguiente:

1. Que la razón de la reforma se hallaba en las dificultades de la Cruz Roja y demás entidades humanitarias o sociales para contar con voluntarios con esa mayor titulación [la que exige el art. 4.1 del RD 836/2012 ] para prestar un servicio que se reputa complementario, para situaciones imprevistas y que hasta ese momento venían prestando gracias al personal voluntario .

2. Que no cabe sostener que la reforma sea incongruente, caprichosa o injustificada y que, aunque el RD 836/2012 incrementó la cualificación profesional respecto del anterior de 1998, es admisibleque el mismo centro directivo que impulsó el dictado del reglamento que ordena un determinado nivel de cualificación profesional, promueva una reforma que exceptúe la regla general al advertir que las previsiones iniciales obstaculizaban el servicio con cargo a voluntarios .

3. Que, en lo que hace a las tachas de trato desigual, el término de comparaciónno puede estar en lo que la actora denomina "desigualdad de trato del personal de ambulancias", precisamente porque ese personal queda sujeto a distintos regímenes jurídicos -voluntariado o profesional- luego sin posibilidad de colisión a efectos de "acceso al empleo" al que alude la demanda .

4. Que debe excluirse también que constituyan término de comparación en el sector del transporte sanitario las empresas respecto de las organizaciones sin ánimo de lucro, al desempeñar éstas un servicio complementario (cf. Disposición Adicional Undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ) .

5. Que el distinto trato para los usuarios del servicio de transporte sanitario por carretera, derivado de la distinta formación exigible al conductor según que sea de aplicación la regla general del art. 4.1 o la excepción de la disposición adicional sexta, parte de una previsión legal (la de la citada disposición adicional undécima) que justifica la intervención de la Cruz Roja y otras entidades de finalidad humanitaria o social , como complemento necesario y para unos servicios que dejarían de atenderse o se atenderían deficientemente.

6. Que la demandante en aquel procedimiento no había llegado a abordar la cuestión (que reputamos esencial) de si el certificado de profesionalidad de transporte sanitario era, por su contenido formativo, insuficiente o inidóneo para la garantía de la tutela de la salud en un nivel mínimo.

   Y en la sentencia de 23 de septiembre de 2016 (dictada en el recurso núm. 254/2014 ) hemos abordado en profundidad la legalidad de la disposición recurrida en relación con distintos motivos de impugnación alegados por varias asociaciones de técnicos en emergencias sanitarias. Afirmamos entonces lo siguiente:

1. Que no puede admitirse la alegación según la cual los Convenios firmados por Cruz Roja con las Administraciones Públicas imposibilitan el establecimiento de empresas privadas de transporte sanitario por carretera al no poder competir en el coste del servicio pues tales Convenios, que son los que imposibilitarían aquel establecimiento, no constituyen la actuación administrativa impugnada en este recurso jurisdiccional .

2. Que la norma recurrida no modifica el estado de cosas preexistente en lo referido al ámbito o situaciones en que la Cruz Roja Española y las otras entidades a las que alude prestan servicios de transporte sanitario por carretera, ni al hecho de que para ello se valgan de personal voluntario, no laboral , siendo así que lo único que modifica es el nivel mínimo de formación exigible a ese personal si desempeña las funciones de conductor o de conductor en funciones de ayudante .

3. Que para poder acoger la imputación referida a la limitación de las posibilidades de establecimiento deberían haberse analizado las concretas consecuencias económicas anudadas a la rebaja de ese nivel, del que se dedujera con suficiente grado de razonabilidad que es ella, y no otras circunstancias, la que retrae, dificulta o impide el establecimiento de las empresas privadas en las zonas territoriales que menciona .

4. Que debe rechazarse el argumento según el cual la norma es contraria a la necesaria y efectiva igualdad y calidad de la prestación sanitaria dispensada a todos los usuarios y vulnera, incluso, el precepto constitucional (art. 43) que reconoce el derecho a la protección de la salud, por cuanto supone la prestación de un transporte sanitario en unas condiciones que no cumplen las exigencias de calidad previstas en nuestro ordenamiento jurídico. Las razones de tal rechazo se expresan en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia en los siguientes términos:

   "(...) De entrada, de aquella disposición transitoria segunda del RD 836/2012 ha de deducirse, como conclusión lógica, que el titular de la potestad reglamentaria, al exigir en el art. 4.1, letras b) y c), de ese RD el título de TES para el conductor y su ayudante, no partía de la idea de que un nivel de formación inferior al proporcionado por tal título comportara un riesgo real para la calidad mínima de la prestación sanitaria que deben proporcionar las ambulancias asistenciales. Es así, porque de existir tal riesgo no habría permitido, por imponerse en tal caso otras medidas, que los trabajadores sin ese título pudieran permanecer en sus puestos de trabajo desarrollando las mismas funciones de conductor o de ayudante de conductor en ambulancias asistenciales (apartado 3 de dicha disposición). Ni menos aún, por no surgir en tal supuesto el gravamen que conlleva la remoción de un puesto de trabajo, que quedaran habilitados como conductores de tales ambulancias quienes, sin tal título, acrediten una experiencia laboral en la conducción de esas ambulancias, de cinco años en los últimos ocho años desde la entrada en vigor de aquel RD (párrafo segundo del apartado 2 de esa misma Disposición).

   Tras el soporte de esa inicial consideración, resulta también que la formación adquirida por quien obtiene aquel certificado de profesionalidad de transporte sanitario no se presenta, prima facie y a falta de dictámenes u otras pruebas que acreditaran lo contrario, no incorporados a este proceso, como inidónea o insuficiente para garantizar la calidad mínima de la asistencia técnico-sanitaria en ruta que deben proporcionar las ambulancias asistenciales. Es así, porque en el Anexo II del Real Decreto 710/2011, de 20 de mayo, se lee, dicho aquí a título de ejemplo y resaltando sólo lo que parece más significativo para la cuestión que nos ocupa, que las Unidades de Competencia que configuran aquel certificado son las de Mantener preventivamente el vehículo sanitario y controlar la dotación material del mismo; Prestar al paciente soporte vital básico y apoyo al soporte vital avanzado; Trasladar al paciente al centro sanitario útil; y Aplicar técnicas de apoyo psicológico y social en situaciones de crisis. Que el Módulo Formativo de Técnicas de soporte vital básico y de apoyo al soporte vital avanzado comprende las Unidades Formativas de Valoración inicial del paciente en urgencias o emergencias sanitarias (50 horas); Soporte vital básico (60 horas); y Apoyo al soporte vital avanzado (50 horas). O que el Módulo de Técnicas de inmovilización, movilización y traslado del paciente comprende las Unidades de Aseguramiento del entorno de trabajo para el equipo asistencial y el paciente (40 horas) y de Traslado del paciente al centro sanitario (60 horas).

   Por fin, y con el soporte de todo ello, se comprende que no podamos alcanzar una conclusión distinta de la antes adelantada al leer en el expediente administrativo, sin prueba que la desvirtúe, la afirmación de que sin la reforma impugnada es probable que desaparezca la participación de personas voluntarias en las actividades de transporte sanitario y otras actividades conexas, y por consiguiente, la destrucción de un activo social que no podrá ser reemplazado por la mera actividad económica de las empresas mercantiles".

5. Que, finalmente, debe desestimarse la alegación consistente en que la titulación de técnico en emergencias sanitarias para actuar en ambulancias asistenciales otorga al que la posee un ámbito exclusivo de actuación o reserva de actividad por cuanto (fundamento jurídico quinto de la sentencia):

   "No es esto, sin embargo, lo que resulta de los preceptos aplicables. Ante todo, de los artículos 2 y 3 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de Ordenación de las Profesiones Sanitarias , no se sigue que los profesionales del área sanitaria de formación profesional ejerzan por virtud de su título una profesión sanitaria titulada y regulada en el sentido de exclusividad o de reserva de ejercicio propio del art. 36 de la Constitución . Además, el art. 16.1 del Real Decreto 1538/2006 , por el que se establece la ordenación general de la formación profesional del sistema educativo, dispone que los títulos de Técnico y Técnico Superior, la formación que acreditan, y los efectos que surten, no constituye regulación del ejercicio profesional. Y, en el mismo sentido, la Disposición adicional cuarta del Real Decreto 1397/2007 , por el que se establece el título de Técnico en Emergencias Sanitarias, recalca que los elementos recogidos en el presente Real Decreto no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas ".

Los reproches que aduce la Federación recurrente al Real Decreto impugnado han sido, en buena parte, contestados en sentido desestimatorio por las dos sentencias a las que se acaba de hacer referencia.

El supuesto carácter discriminatorio no es tal, como ya dijimos en la primera de aquellas sentencias, toda vez que "los trabajadores/conductores de ambulancia de cualquier empresa" no constituyen término válido de comparación, en la medida en que el personal que pretende compararse está sometido a regímenes jurídicos distintos, sin posibilidad de colisión: los unos son profesionales vinculados con sus empresas mediante el régimen legal de contratación correspondiente; los otros son voluntarios, sometidos al régimen jurídico que resulta de la Ley 6/1996, del voluntariado, y normas concordantes que resultan de aplicación.

La vulneración de la Ley Orgánica 2/2006, de educación, y de la Ley Orgánica 5/2002, de cualificaciones y de formación profesional, se hace descansar, nuevamente, en el privilegio para Cruz Roja, DYA y entidades equivalentes, así como para sus voluntarios de manera que, según la actora, la disposición recurrida rompe " el sistema integral de formación profesional ". La tesis debe rechazarse por dos razones: la primera, porque, como ya dijimos en aquellas dos sentencias, no constituyen término de comparación en el sector del transporte sanitario las empresas respecto de las organizaciones sin ánimo de lucro, al desempeñar éstas un servicio complementario (cf. disposición adicional undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ) ; la segunda, porque la supuesta necesidad -derivada de las normas legales que se aducen como infringidas- de que el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias deba exigirse " a todo el mundo " hubiera requerido, cuando menos, una prueba suficiente que acreditara la insuficiencia del requerido a los voluntarios para desempeñar los servicios correspondientes, prueba que no se ha producido en las actuaciones como puede apreciarse al analizar el informe de la Asociación Española de Medicina de Urgencias y Emergencias (al que más adelante se hará referencia).

Tampoco, a nuestro juicio, el régimen reglamentario que analizamos infringe el artículo 2 de la Ley 16/2003 , de cohesión del Sistema Nacional de Salud, y el artículo 6 de la Ley 33/2011, General de Salud Pública . No alcanza la Sala a entender en qué medida la exención, para los voluntarios de Cruz Roja y asimilados, de los requisitos necesarios de formación determinará que "las características de la prestación de los servicios no serán las mismas". Para ello hubiera sido necesario que la parte actora aportara a los autos datos objetivos que constaten que el título requerido a los voluntarios es insuficiente para prestar el servicio de conductor de ambulancias. Sucede aquí, sin embargo, lo mismo que en los recursos núms. 255/2014 y 254/2014: no se ha desplegado prueba bastante, como veremos, para demostrar, o tratar de hacerlo, que el certificado exigido a los voluntarios es, por su contenido formativo, insuficiente, inidóneo o no apto para prestar el servicio.

Y mucho menos cabe entender que concurra la infracción de la ley del voluntariado que se aduce pues la afirmación de la parte actora -puramente apodíctica- según la cual la disposición permite la sustitución por los voluntarios de los trabajadores retribuidos carece de desarrollo argumental alguno y, desde luego, no puede ser acogida por la razón esencial de que el Real Decreto que nos ocupa no ha alterado el carácter complementario de los servicios que prestan estas organizaciones sin ánimo de lucro, según se sigue de la disposición adicional undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (introducida por el artículo 85 de la Ley 9/2013, de 4 de julio ).

En el último motivo de impugnación, se sostiene que la disposición recurrida vulnera los artículos 101.1 y 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y el artículo 1 de la Ley de Defensa de la Competencia . Según la parte demandante, la infracción de aquellos preceptos (que prohíben los acuerdos restrictivos de la competencia, las prácticas colusorias o las ayudas de Estado que falseen la competencia) descansa en un presupuesto esencial: Cruz Roja y demás entidades benéficas actúan -en el mercado- como un operador más en la prestación de servicios de transporte sanitario , de manera que un precepto como el recurrido facilita las condiciones para que puedan prestar esos servicios otorgándoles una ventaja ilegal para competir con empresas mercantiles .

Esta circunstancia pretende probarse mediante la constatación de que esas entidades participan en concursos públicos convocados por distintas Administraciones Públicas compitiendo con empresas privadas. De ello se extrae en la demanda la siguiente conclusión: si además de las prebendas, donaciones y subvenciones públicas que tienen la Cruz Roja y DYA, pueden tener regulaciones legales ad hoc como la de la disposición adicional sexta del RD 836/2012 , que les benefician frente a los requisitos que se exigen a las empresas privadas, podrán presentar ofertas en condiciones más ventajosas .

A juicio de la Sala, el motivo descansa en una premisa que no ha quedado acreditada: la de que aquellas entidades benéficas son competidores de las mercantiles que se dedican al transporte sanitario. En las dos sentencias de continua cita efectuamos dos afirmaciones que resultan particularmente relevantes para rechazar el argumento: la primera, que debe excluirse que constituyan término de comparación en el sector del transporte sanitario las empresas respecto de las organizaciones sin ánimo de lucro, al desempeñar éstas un servicio complementario a tenor de la disposición adicional undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres ; la segunda, que no puede admitirse la alegación según la cual los Convenios firmados por Cruz Roja con las Administraciones Públicas imposibilitan el establecimiento de empresas privadas de transporte sanitario por carretera al no poder competir en el coste del servicio, pues tales Convenios, que son los que imposibilitarían aquel establecimiento, no constituyen la actuación administrativa impugnada en este recurso jurisdiccional .

A ello cabría añadir algunas consideraciones.

1. No es objeto de recurso, en modo alguno, ni el disfrute por la Cruz Roja de fondos públicos, ni la eventual ilegalidad de sus ganancias extraordinarias por el empleo de voluntarios y objetores, ni el régimen fiscal de aquella entidad o de otras análogas. Por eso debe rechazarse la existencia de una vulneración del artículo 107 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea que se ampara en la afirmación (v. página 35 del escrito de demanda) de que "el disfrute de fondos públicos constituye una ayuda de Estado prohibida por aquel precepto", pues ni siquiera se razona mínimamente en el escrito rector la razón por la que deberíamos considerar que la titulación requerida a los voluntarios en la disposición que nos ocupa constituye una auténtica ayuda de Estado .

2. Parece harto difícil, en todo caso, calificar la rebaja de titulación para los voluntarios como práctica prohibida a efectos del artículo 107 TFUE , aunque solo sea porque no se concreta, ni precisa la concurrencia de los requisitos exigidos al respecto por la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (beneficio económico concreto, existencia de fondos públicos transferidos, ventaja para ciertas empresas o productores y afectación a los intercambios comerciales). Pretender que concurre el requisito del beneficio económico por el solo hecho de que los voluntarios puedan conducir ambulancias solo con el certificado de profesionalidad de transporte sanitario es tanto como ignorar la esencia misma de la participación de esos mismos voluntarios, que no es otra que el altruismo -gratuito- de esa colaboración, algo mucho más importante -incluso en términos de costes económicos- que la específica titulación que debe acompañar a esas personas.

3. Más complicado resulta defender que la disposición recurrida vulnera las normas que prohíben acuerdos restrictivos de la competencia o prácticas colusorias pues, como señala con acierto el Abogado del Estado, en aquella disposición reglamentaria no se identifica acuerdo alguno entre operadores que afecte al precio, limite la producción, reparta el mercado o restrinja de cualquier otro modo el libre ejercicio de la competencia en todo o parte de nuestro territorio.

4. La prueba practicada en autos no permite afirmar que la cualificación y capacitación técnicas que presenta el título de técnico de emergencias sanitarias sea necesaria o imprescindible para desempeñar la actividad ni que, correlativamente, el certificado de profesionalidad sea inidóneo o no apto para la realización de ese servicio. En el informe emitido por la Sociedad Española de Emergencias y Urgencias Sanitarias las referencias a la necesidad de contar con el primer título se anudan exclusivamente a intervenciones sanitarias de múltiples víctimas y catástrofes , lo que excluiría la competencia con las empresas mercantiles en los términos que se aducen en la demanda. Carecemos de la prueba idónea, en todo caso, para sostener aquel aserto, pues solo una prueba pericial podría haber aclarado la cuestión, siendo así que la Sociedad Española de Emergencias y Urgencias Sanitarias ni puede calificarse como perito, ni su intervención ha sido propuesta en tal condición por la parte demandante. Sea como fuere, el informe de esa asociación parece otorgar al título de técnico de emergencias sanitarias un plus respecto del certificado de profesionalidad; pero en ningún caso se desprende de ese mismo informe que estemos ante un título imprescindible para desempeñar el servicio de conductor, o de conductor en funciones de ayudante, en las ambulancias destinadas a la prestación de los servicios de transporte sanitario.

5. Finalmente, la circunstancia de que Cruz Roja y DYA hayan participado en seis y cinco contratos públicos, respectivamente, convocados por el Departamento Vasco de Salud desde el año 2000, o de que la primera de esas entidades preste servicios de transporte de usuarios en Extremadura o, en fin, de que Cruz Roja y DYA formen parte de la Red de Transporte Sanitario Urgente de la Comunidad Foral de Navarra a tenor de determinados convenios no avala las tesis defendidas en la demanda, pues de tales extremos no cabe inferir, en modo alguno, que esas dos entidades o las organizaciones similares sean verdaderos competidores en el mercado y que realicen algo más, distinto e ilegal, que los servicios complementarios que les encomienda la disposición adicional undécima de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en los términos ya vistos. En todo caso, recordemos lo que dijimos en la sentencia de 23 de septiembre de 2016 (recurso 254/2014 ): los convenios con las administraciones públicas (o los contratos con esas mismas administraciones, añadimos ahora) son los que habrían provocado la restricción de la competencia, no la titulación requerida a los voluntarios, siendo así que ni tales convenios, ni estos contratos, constituyen el objeto del recurso.

De conformidad con lo establecido en el artículo 139.1, párrafo primero, de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas procesales a la parte recurrente si bien, haciendo uso de la atribución que nos otorga el apartado cuarto de aquel precepto, tal imposición lo es, a favor de la Administración del Estado, de Cruz Roja Española y del Ayuntamiento de Madrid, hasta la cifra máxima, para cada una de tales partes demandadas, de mil seiscientos euros (1600 euros) por todos los conceptos.